Riseo    2014-1

Sommaire

Editorial

Muriel RAMBOUR

Maître de conférences en droit public à l’Université de Haute-Alsace, CERDACC (EA 3992)

Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Enjeux juridiques, économiques et questions de sécurité(s)

Muriel RAMBOUR

Maître de conférences en droit public à l’Université de Haute-Alsace, CERDACC (EA 3992)

Les conditions juridiques de la mise à l’arrêt définitif des INB et les stratégies de démantèlement de l’AIEA : le choix de la France

Marie-Béatrice LAHORGUE

Maître de conférences en droit public (HDR), Co-directrice du M2 Droit de l’environnement industriel à l’Université de Poitiers

Le rôle de l’Autorité de Sûreté Nucléaire dans les opérations de démantèlement des INB

Hubert DELZANGLES

Professeur de droit public à l’Institut d’Études Politiques de Bordeaux, membre associé du CRIDEAU (Université de Limoges)

Traitement et gestion des déchets radioactifs issus du démantèlement des INB

Perrine WIESSER

Docteur en droit privé de l’Université de Haute-Alsace, Bureau d’étude Ferrari DémolitionDocteur en droit privé de l’Université de Haute-Alsace, Bureau d’étude Ferrari Démolition

Les obligations de consultation des populations aux environs des sites en démantèlement

Laura JAEGER

Doctorante contractuelle, Centre de Droit Social, Université d’Aix-Marseille

Le régime juridique des responsabilités dans le cadre des opérations de démantèlement

Guillaume de RUBERCY

Docteur en droit, Avocat au Barreau de Paris, Associé - Ravetto Associés

La charge de la remise en état d’une Installation Nucléaire de Base

Blandine ROLLAND

Maître de conférences en droit privé (HDR) à l’Université Jean Moulin - Lyon III, membre associée du CERDACC (EA 3992)

Penser le démantèlement d’une centrale nucléaire

Valentine ERNÉ-HEINTZ

Maître de conférences en sciences économiques, CERDACC (EA 3992)

Synthèse

Hervé ARBOUSSET

Maître de conférences en droit public (HDR) à l’Université de Haute-Alsace, Directeur-adjoint du CERDACC (EA 3992)

Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Editorial


Muriel RAMBOUR


Maître de conférences en droit public à l’Université de Haute-Alsace, CERDACC (EA 3992)


L’activité nucléaire civile est une illustration typique de la « société du risque » évoquée par le sociologue Ulrich Beck. Le risque n’est plus extérieur à la société mais il en est un élément constitutif intégral : la mission des sociétés contemporaines devient ainsi d’apprendre à, sinon maîtriser, du moins gérer ce risque intrinsèque. Le risque est multiforme – concernant tous les secteurs d’activité – et ambigu, aussi bien moteur que frein à l’action. L’exploitation civile du nucléaire au cours de la seconde moitié du XXe siècle est caractérisée par un double mouvement d’attraction-répulsion, entre les espoirs suscités par la maîtrise de cette source d’énergie et l’effroi devant les accidents des centrales de Three Mile Island (28 mars 1979), Tchernobyl (26 avril 1986) et Fukushima (11 mars 2011).

Le 14 novembre 2013 s’est tenu à l’Université de Haute-Alsace (UHA-Campus Fonderie) un colloque du Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes (CERDACC, EA 3992) consacré au démantèlement des installations nucléaires civiles. Organisée avec le soutien de l’UHA et de collectivités territoriales (Région Alsace, Conseil Général du Haut-Rhin, Mulhouse Alsace Agglomération), cette journée a permis d’aborder les enjeux juridiques, économiques et les questions de sécurité liés aux opérations de démantèlement.

L’objet de cette manifestation scientifique ne consistait pas à examiner le bien-fondé du recours au nucléaire dans la production d’énergie civile. Le débat public reste, certes, particulièrement nourri à ce sujet, prenant notamment appui sur les risques inhérents à ce type d’exploitation comme l’a mis en évidence l’accident de la centrale de Fukushima. De même, la réflexion ne visait pas à traiter l’ensemble des étapes de l’exploitation civile de l’énergie nucléaire. En adoptant une perspective scientifique et interdisciplinaire, elle s’est concentrée sur une phase bien spécifique du cycle de vie des installations nucléaires (centrales ou laboratoires de recherche) qu’est le démantèlement.
Les facteurs influençant le choix d’une stratégie de démantèlement ainsi que sa mise en œuvre effective sont multiples. Il peut s’agir d’une réponse planifiée au vieillissement du parc des centrales, de choix de politiques énergétiques, d’adaptation au cadre réglementaire national et international, d’une prise en compte du poids des opinions publiques ou du jeu des partis politiques.
Les opérations de démantèlement sont des projets complexes, s’étendant sur plusieurs décennies. De tels programmes mobilisent des investissements conséquents ainsi qu’une multiplicité d’acteurs et de métiers. Pour l’exprimer plus trivialement, arrêter un réacteur n’équivaut pas à la fermeture pure et simple de la centrale, comme cesser l’activité sur un site industriel classique – lequel suppose d’ailleurs la plupart du temps une reconversion spécifique.
Selon la définition donnée par l’Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) dans l’exposé de sa politique en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base (INB) en France, le démantèlement recouvre « l’ensemble des activités – techniques ou administratives – réalisées après l’arrêt d’une installation, afin d’atteindre un état final prédéfini » (ASN, 2009, p. 3). Il convient donc de distinguer la décision de fermeture d’un site et le démantèlement lui-même, échelonné sur une longue période de temps et comportant plusieurs étapes techniques enfermées dans un strict cadre réglementaire.

La réflexion conduite à l’occasion du colloque ne visait pas à porter un regard technique ou un jugement d’opportunité sur les opérations de démantèlement des INB. S’intéresser à une telle problématique a conduit les intervenants à envisager une première dimension juridique analysant le cadre normatif et la jurisprudence produite à l’occasion d’expériences, notamment françaises, de démantèlement de sites nucléaires à usage civil. Les opérations de démantèlement posent également des questions de sûreté, de sécurité et d’engagement des responsabilités qu’il s’agissait d’examiner attentivement.
Le nucléaire civil est rarement un objet d’étude objective et transversale. Cette situation s’explique par de multiples facteurs : secrets industriels propres à l’exploitation de ce type d’énergie, caractère souvent engagé voire polémique des discussions. La phase du cycle de vie d’une INB qu’est le démantèlement n’échappe pas à cette ambiance générale. A ce titre, aborder de manière rigoureuse la problématique du démantèlement des INB est une démarche aussi bien complexe que novatrice. Le programme du colloque a bien montré que le champ d’investigation est riche. Il s’inscrit à la croisée de plusieurs thématiques – au cœur des préoccupations scientifiques du CERDACC – telles que la protection des personnes, des structures et des sites, ou encore de l’entreprise confrontée aux risques et à leur prévention.

Qu’il nous soit permis de remercier l’ensemble des contributeurs, les membres du CERDACC – plus particulièrement Mme Marie-France Steinlé-Feuerbach, MM. Bertrand Pauvert et Hervé Arbousset qui ont respectivement présidé les deux séances thématiques et conclut le colloque – ainsi que le public présent. Tous ont en effet contribué, ce 14 novembre 2013, à faire d’une idée personnelle une réussite collective dont la revue RISÉO (Risques, études et observations) accueille ici les actes.

Muriel RAMBOUR
Maître de conférences à l’Université de Haute-Alsace, CERDACC (EA 3992)

Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Enjeux juridiques, économiques et questions de sécurité(s)


Muriel RAMBOUR


Maître de conférences en droit public à l’Université de Haute-Alsace, CERDACC (EA 3992)


1. L’industrie nucléaire civile a pris son essor en France dans les années 1960. Le nucléaire y représente aujourd’hui près de 75% de l’énergie électrique produite. Les centrales nucléaires sont classées par « génération ». Les installations dites de « première génération » comprennent huit réacteurs, aujourd’hui à l’arrêt et dont le démantèlement reste à réaliser (Brennilis, Bugey, Chinon, Chooz, Saint-Laurent-des-Eaux). La « deuxième génération » constitue le parc actuel, lancé en 1978, composé de 58 réacteurs à eau pressurisée (REP). Entre 2017 et 2019, six tranches de réacteurs entreront dans leur quarantième année de fonctionnement ; dix-huit autres tranches seront concernées entre 2020 et 2022. D’ici une décennie, en France, ce sont donc 24 réacteurs sur 58 qui auront atteint une durée de fonctionnement de 40 ans. A titre de comparaison, sur les 157 réacteurs exploités dans l’Union européenne, 50 à 60 d’entre eux seront à démanteler à l’horizon 2025. La « troisième génération » ne compte que l’EPR (European Pressurized Reactor) en cours de construction à Flamanville dans la Manche.

2. La notion d’INB est issue du décret n°63-1228 du 11 décembre 1963, abrogé par le décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives[1]. Est qualifiée d’INB une installation qui, de par sa nature, ou en raison de la quantité ou de l’activité des substances radioactives qu’elle contient, est soumise à un régime spécifique de contrôle défini par la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite TSN). Les INB comprennent : les réacteurs nucléaires[2] ; les installations de préparation, d’enrichissement, de fabrication, de traitement ou d’entreposage de combustibles nucléaires ; les installations destinées au traitement, à l’entreposage et au stockage de déchets radioactifs ; les accélérateurs de particules. Si les réacteurs nucléaires sont tous considérés comme des INB, le décret n°2007-830 du 11 mai 2007 relatif à la nomenclature des installations nucléaires de base[3] précise, pour les autres catégories, les seuils d’entrée – mesurés à partir de l’activité totale des radionucléides – dans le régime des INB.

3. Sont soumises au régime des INB : les installations en construction, ayant fait l’objet d’un décret d’autorisation de création ; les installations en fonctionnement ; les installations à l’arrêt et en cours de démantèlement jusqu’à leur déclassement par l’ASN. Le décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 établit les conditions de création des INB, précise les modalités de leur fonctionnement et détermine le cadre de la mise à l’arrêt définitif et du démantèlement de ces installations. A l’exploitation d’une INB succède en effet sa mise à l’arrêt définitif, autorisée par décret et matérialisée par l’enlèvement de parties aisément démontables. Suivent ensuite les opérations techniques de démantèlement permettant la réduction et l’élimination de la radioactivité et des substances dangereuses restantes. Enfin, le déclassement consiste en l’ensemble des opérations administratives et réglementaires destinées à changer le statut administratif de l’installation qui n’est, à terme, plus soumise au régime juridique et donc aux contrôles dont relèvent les INB.

Le cadre normatif du démantèlement des INB

4. L’analyse de la dimension juridique du démantèlement des INB porte plus précisément sur le contexte français. Le cadre international n’est toutefois pas absent dans la mesure où les pratiques de démantèlement suivies par les exploitants nucléaires français sont conformes aux recommandations de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA)[4]. La contribution de Mme Marie-Béatrice Lahorgue précise à cet effet l’articulation entre les stratégies de démantèlement de l’AIEA et les conditions juridiques de la mise à l’arrêt définitif des INB en France.

5. Pour appréhender le cadre normatif du démantèlement en France, le texte de référence est la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite TSN), qui adapte le secteur de l’exploitation nucléaire aux conventions internationales[5]. Cette loi instaure notamment l’Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante, à laquelle il revient de participer au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, ainsi qu’à l’information du public[6]. C’est le rôle de cette autorité administrative indépendante dans le cadre des opérations de démantèlement qu’expose M. Hubert Delzangles.

La gestion des externalités liées aux opérations de démantèlement

6. L’ASN précise que les activités de démantèlement comprennent notamment « des opérations de démontage d’équipements, d’assainissement des locaux et des sols, de destruction de structures de génie civil, de traitement, de conditionnement, d’évacuation et d’élimination de déchets »[7], qu’ils soient ou non radioactifs. Bien que pouvant s’apparenter à de classiques travaux de déconstruction tels que pratiqués dans le secteur du génie civil, les opérations d’assainissement et de démantèlement d’installations nucléaires s’appuient sur des procédures particulières, également distinctes de celles liées à l’exploitation courante. La réglementation encadre précisément le démontage des structures non nucléaires, le conditionnement et l’évacuation des équipements et déchets encore radioactifs contenus dans le bâtiment abritant le réacteur, et la remise en état et la surveillance postérieure du site[8]. Que ce soit à l’occasion de l’exploitation courante des centrales ou de leur cessation définitive d’activité, la question du devenir des déchets nucléaires s’érige en problématique d’avenir, éminemment politique[9].

7. D’après l’inventaire dressé par l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)[10], en 2010, 1.32 million de m3 de déchets radioactifs ont été produits en France (Tableau 1). Un chiffre qui augmentera à 1.9 million de m3 en 2020 et à 2.7 millions de m3 en 2030 en cas de poursuite de l’activité nucléaire. Le volume des déchets TFA, FMA-VC, FA-VL croîtra notamment très sensiblement du fait de la progression du démantèlement des centrales de première génération et des centres de recherche.

Tableau 1. Volumes et prévisions des déchets (m3 équivalent conditionné)

Catégories de déchets

Stocks 2010

Projection 2020

Projection 2030

Très faible activité (TFA)

360 000

762 000

1 300 000

Faible et moyenne activité à vie courte (FMA-VC)

830 000

1 000 000

1 200 000

Faible activité à vie longue (FA-VL)

87 000

89 000

133 000

Moyenne activité à vie longue (MA-VL)

40 000

45 000

49 000

Haute activité (HA)

2 700

4 000

5 300

Total

1 319 700

1 900 000

2 687 300

Source : ANDRA, Inventaire national des matières et déchets radioactifs, 2012.

Le niveau de radioactivité est exprimé en becquerel (Bq) par gramme. La durée de vie dépend de la période radioactive des radionucléides (période ≤ 31 ans pour les déchets à vie courte, période > 31 ans pour les déchets à vie longue).

La loi n°2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs établit notamment les modalités de prise en charge et de traitement des combustibles usés et des déchets radioactifs provenant d’opérations de démantèlement d’installations nucléaires civiles[11]. Mme Perrine Wiesser aborde dans sa contribution cette problématique complexe de la gestion et du traitement des déchets radioactifs issus du démantèlement des INB.

8. Si la gestion définitive des déchets radioactifs est confiée à l’établissement public industriel et commercial qu’est l’ANDRA, les producteurs de déchets en restent toujours responsables comme le précise la loi du 28 juin 2006 dans son article 2 (« les producteurs de combustibles usés et de déchets radioactifs sont responsables de ces substances »). Ces déchets se révèlent d’ailleurs encombrants, comme l’illustrent les péripéties de l’Installation de conditionnement et d’entreposage de déchets activés (ICEDA).

9. En septembre 2005, EDF avait déposé une demande d’autorisation de création, dans le département de l’Ain, d’une structure destinée à recueillir d’ici 2014 près de 2 000 tonnes de déchets issus notamment du démantèlement de neuf réacteurs nucléaires, dont ceux de la centrale voisine du Bugey et celle des Monts d’Arrée (dite centrale de Brennilis). Le décret n° 2010-402 du 23 avril 2010 a autorisé EDF à créer l’ICEDA, dont la construction a débuté à l’été 2010 pour une mise en service alors prévue en 2014. Ce décret ainsi que le permis de construire délivré à EDF ont fait l’objet de recours déposés devant la juridiction administrative par des riverains et plusieurs associations de protection de l’environnement[12]. L’entreposage sur le site de l’ICEDA devait être provisoire en attendant que l’ANDRA propose un site de stockage définitif. La loi de 2006 portant sur la gestion des déchets radioactifs prévoit la mise en exploitation à partir de 2025 d’un centre industriel de stockage réversible profond de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue[13]. Ce centre est situé à la limite des départements de la Meuse et de la Haute-Marne (à Bure), où l’ANDRA exploite un laboratoire souterrain permettant l’étude des formations géologiques profondes susceptibles d’accueillir des déchets radioactifs[14]). Ce projet, dénommé Cigéo (Centre industriel de stockage géologique), est l’objet d’une étude d’impact globale, portant sur la création du site de stockage lui-même, les infrastructures routières, ferroviaires à mettre en place, les raccordements aux réseaux divers (eau, gaz, électricité), une anticipation des implications environnementales et sanitaires de l’installation[15]. Le débat public sur le projet de stockage, qui devait s’achever mi-septembre, a été prolongé de deux mois jusqu’au 15 décembre 2013. Cette prolongation s’expliquait, selon la Commission particulière du débat public, par la difficulté à tenir des réunions publiques physiques, conduisant à mettre en place un débat contradictoire par le biais d’un site internet[16].

Les obligations de consultation du public

10. L’attention portée au risque nucléaire, surtout dans le contexte post-Fukushima, conduit à analyser la manière dont le domaine du nucléaire civil fait l’objet d’une construction en tant que sujet de communication et de concertation publique[17]. La loi TSN du 13 juin 2006 a conféré un véritable statut législatif aux commissions locales d’information (CLI), établies auprès de tout site comprenant une ou plusieurs INB. Les CLI sont en effet chargées d’« une mission générale de suivi, d’information et de concertation en matière de sûreté nucléaire, de radioprotection et d’impact des activités nucléaires sur les personnes et l’environnement pour ce qui concerne les installations du site ». Assurant une large et accessible diffusion de leurs travaux, les commissions locales d’information contribuent à assurer la transparence de la vie de l’installation aux yeux du grand public[18].

11. Le décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 prévoit que les demandes d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement des INB sont soumises à enquête publique au cours de laquelle l’exploitant doit clairement exposer sa stratégie de démantèlement, le calendrier de la procédure avec mention de la durée des opérations et les perspectives d’utilisation future du site d’exploitation. Par la suite, l’exploitant prend les dispositions nécessaires pour informer, par le biais d’un rapport annuel, le public de l’état d’avancement du démantèlement (faits marquants de la période écoulé, information sur le lancement d’une nouvelle phase de travaux, explications des retards éventuels, évolutions techniques et organisationnelles du projet) en s’appuyant particulièrement sur les CLI. Simples en apparence, les procédures d’information du public – dont Mme Laura Jaeger rappelle le déroulement dans sa contribution sur les obligations de consultation des populations aux abords des sites en démantèlement – ont donné lieu à un abondant contentieux administratif[19].

Sûreté, sécurité(s) et perception du risque nucléaire

12. Le cadre juridique du démantèlement des INB accorde une place centrale à l’impératif de sécurité des personnes concernées. S’intéresser au démantèlement suppose donc d’accorder une attention particulière aux enjeux de sûreté, de sécurité et à la détermination des responsabilités engagées lors de telles opérations.

13. Une première précision terminologique s’impose tout d’abord quant à l’emploi du mot « sécurité ». L’article 1er de la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire indiquait que la sécurité nucléaire comprend « la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance, ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident ». La sécurité nucléaire renvoie donc aux activités de prévention visant à assurer une protection des populations face aux négligences et actes de malveillance concernant les substances nucléaires et les installations qui les contiennent et les exploitent.

14. L’article 1er al. 2 de la loi TNS disposait que la sûreté nucléaire désigne les mesures techniques et d’organisation, prises afin de prévenir les accidents ou en limiter leurs conséquences, relativement « à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l’arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base, ainsi qu’au transport des substances radioactives ». La sûreté nucléaire tend à assurer une protection contre les dommages radiologiques potentiellement causés aux populations et à l’environnement.

15. Dans son rapport sur Les coûts de la filière électronucléaire rendu public en janvier 2012, la Cour des Comptes évaluait à 230 millions d’euros le montant des dépenses de sécurité, sûreté et transparence relatives à la production d’électricité nucléaire et financées sur crédits publics[20]. La loi sur la transparence et la « sécurité nucléaire », qui évoque la notion de « sûreté nucléaire », illustre bien le lien étroit entre sécurité et sûreté qui conduit à conclure que si « la sûreté appartient en propre à chacun, la sécurité est la situation de tous » et qu’en définitive « la sécurité peut être permise par la sûreté »[21].

16. De manière générale, le terme « sécurité » peut également revêtir un aspect pluriel, car il s’agit d’entrevoir, dans le contexte du nucléaire civil, la sécurité sous ses diverses déclinaisons : sécurité des territoires physiques, des populations riveraines et plus éloignées[22], des employés du site ; sécurité financière des opérations de démantèlement elles-mêmes ; sécurité des économies tant publiques que privées, locales et nationales. La réflexion permet donc une approche pluridisciplinaire.

17. La notion de sécurité comporte un élément objectif, à savoir l’absence matérielle de danger ou de menace pour un individu. Elle repose aussi sur un élément subjectif, qui paraît plus important encore : le sentiment des citoyens d’être en sécurité[23]. Traditionnellement, risque et nucléaire sont deux notions étroitement liées dans l’esprit du grand public ainsi que le mettent en évidence les données du dernier Baromètre de l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN)sur La perception des risques et de la sécurité par les Français publié en juin 2013. Deux ans après l’accident de Fukushima, les centrales nucléaires sont toujours perçues comme la première cause potentielle d’accident grave avec 20.4% de citations (Graphique 1). 40.4% des personnes interrogées jugeaient que les accidents de Tchernobyl et Fukushima constituent l’argument le plus fort contre le nucléaire ; dans le même temps, la sûreté des installations nucléaires n’était citée que par 13% des enquêtés en tant qu’argument en faveur du nucléaire[24].

Graphique 1. La perception des facteurs d’accident grave ou de catastrophe (2002-2012)

« Parmi les diverses activités industrielles ou technologiques suivantes, quelles sont celles qui, selon vous, risquent le plus de provoquer un accident grave ou une catastrophe en France (3 réponses possibles) » :

 image005

Source : Baromètre IRSN, La perception des risques et de la sécurité par les Français, juin 2013.

18. La corrélation entre industrie nucléaire et perception du risque évolue toutefois au gré de l’actualité. Ainsi que l’indique encore le Baromètre 2013 de l’IRSN, les principales préoccupations de la population française sont aujourd’hui d’ordre économique et social. Au lendemain de l’accident de Fukushima, en 2011, 18% des personnes interrogées citaient les risques nucléaires comme sujet de préoccupation[25]. En 2012, la proportion retrouve son niveau habituel (8%) en recul de 10 points (Graphique 2), donnant à penser que « l’accident de Fukushima-Daiichi semble s’estomper de la mémoire des Français »[26].

Graphique 2. Les préoccupations des Français en résultats cumulés (1998-2012)

A la question « En France, parmi les problèmes actuels suivants, lequel est pour vous le plus préoccupant ? », la personne interrogée choisit deux problèmes parmi une liste de préoccupations. Le graphique présente les résultats cumulés correspondant à la somme des premier et second choix.

 image007

Source : Baromètre IRSN 2013.

19. En 2011, dans l’enquête conduite six mois après l’accident de Fukushima, le risque perçu des centrales nucléaires dépassait pour la première fois depuis 1997 le seuil des 50% de risque élevé (55%). En 2012, le pourcentage atteint son niveau le plus bas depuis 1997, à 45% de risque perçu[27]. C’est en 2011 que les Français faisaient le moins confiance aux autorités pour les protéger contre les risques des centrales nucléaires (49% de défiance). En 2012, les actions conduites bénéficient d’un regain de confiance de 8 points, à 32%[28] (Graphique 3).

Graphique 3. Perception du risque nucléaire et confiance dans les autorités pour assurer la protection des personnes (1997-2012)

« Dans chacun des domaines suivants, considérez-vous que les risques pour les Français en général sont… [les centrales nucléaires] » :

« Avez-vous confiance dans les autorités françaises pour leurs actions de protection des personnes dans les domaines suivants ? [les centrales nucléaires]  » :

 image009  image011
 image013  image015

Source : Baromètre IRSN 2013.

Sécurisation des acteurs du démantèlement et régime de responsabilités

20. Tout au long du processus de démantèlement, l’obligation de protection pesant sur l’exploitant ne concerne pas seulement les populations mais s’étend aux travailleurs du nucléaire. Il s’agit d’assurer la radioprotection et la sécurisation des employés affectés aux opérations de démontage. De manière générale, l’ASN recommande de réfléchir, dès la demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif, aux conditions d’emploi du personnel, aux nouvelles procédures de travail, aux compétences particulières mobilisées durant les opérations de démantèlement[29], lesquelles présentent une configuration particulière. Elles ne peuvent en effet débuter immédiatement après l’arrêt du réacteur, ce qui pose la question des tâches confiées au personnel dans l’intervalle[30]. De plus, à l’occasion des études d’ingénierie préalables et des travaux réalisés par des entreprises spécialisées (démontage des structures, conditionnement des déchets, etc.), il apparaît que la sous-traitance en constitue un élément essentiel comme l’ont montré dans leur communication orale Mmes Christine Fassert et Lise Menuet de l’IRSN[31].

21. Le recours croissant au nucléaire dans la production électrique à partir des années 1950 a conduit plusieurs Etats à instaurer un régime d’assurance afin de couvrir les risques potentiels liés à l’exploitation des installations nucléaire. La première Convention sur la responsabilité dans le domaine de l’énergie nucléaire, dite Convention de Paris, a été signée le 29 juillet 1960 et entrée en vigueur le 1er avril 1968. Son exposé des motifs dispose que « la production et l’utilisation de l’énergie atomique comportent des risques potentiels de grande envergure et de caractère particulier » et qu’« un régime spécial de responsabilité civile nucléaire s’impose car le droit commun n’est pas adapté aux problèmes particuliers dans ce domaine ». D’une part, la rareté des accidents nucléaires ne permet pas aux assureurs classiques d’utiliser des modèles standards d’occurrence du risque. D’autre part, les dommages à prendre en charge seraient d’une ampleur excédant les capacités du marché de l’assurance. La Convention de Paris prévoit, contrairement au droit commun[32], une responsabilité objective sans faute du seul fait de l’exploitant. La responsabilité est exclusive et « canalisée » sur l’exploitant, excluant la recherche de responsabilités des fournisseurs et/ou des sous-traitants. La responsabilité civile de l’exploitant nucléaire est limitée dans le temps – les actions en réparation sont enfermées dans un délai de 10 ans à compter de la date de l’accident – et plafonnée dans le montant des réparations[33]. Une garantie financière obligatoire permet de prévenir son insolvabilité en vue de l’indemnisation.

22. Le régime d’indemnisation instauré par la Convention de Paris a été consolidé par la Convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963 : cette dernière garantit une meilleure indemnisation des victimes d’accidents nucléaires par un système de plafonds plus élevés comprenant trois tranches à la charge de l’exploitant, de l’Etat hébergeant l’installation et des Etats membres de la Convention[34]. S’y ajoute la Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires, adoptée le 21 mai 1963 dans le cadre de l’AIEA, à laquelle la France n’est toutefois pas encore partie. Dans le système juridique français, la responsabilité des dommages nucléaires est régie par la loi n°68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, modifiée par la loi n°90-488 du 16 juin 1990 et codifiée par l’ordonnance n°2012-6 du 5 janvier 2012. Me Guillaume de Rubercy précise le régime juridique des responsabilités dans le cadre spécifique des opérations de démantèlement.

23. De manière générale, le démantèlement des installations nucléaires suppose un investissement financier sur le long terme qui incombe à l’exploitant. Dans son rapport sur Les coûts de la filière électronucléaire publié en janvier 2012, la Cour des Comptes présentait le poids des charges de démantèlement pour les trois principaux exploitants nucléaires civils français au 31 décembre 2010[35] (Tableau 2).

Tableau 2. Les charges brutes du démantèlement des INB au 31/12/2010

Exploitants

Charges brutes (en milliards d’€ 2010)

Proportion

EDF

20,9

66%

AREVA

7,1

22%

CEA civil

3,9

12%

Total

31,9

100%

Source : Cour des Comptes, Les coûts de la filière électronucléaire, 31 janvier 2012.

24. L’actualisation du droit en vigueur est tout à fait récente puisque c’est le décr.1et n°2013-678 du 24 juillet 2013[36] qui précise désormais les modalités permettant de s’assurer de la pérennité et de la disponibilité des fonds pour les opérations de démantèlement des INB à la fin de leur exploitation, la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs. A partir de ces évaluations, les exploitants doivent constituer des provisions d’actifs afin de faire face à ces charges, ainsi que le met en évidence Mme Blandine Rolland[37].

25. En 2005, l’ASN a sollicité l’IRSN afin d’évaluer le coût d’un accident. L’étude rendue publique au début de l’année 2013 situe entre 120 et 430 milliards d’euros le coût d’un scénario médian d’accident nucléaire sur le territoire français[38]. Mme Valentine Erné-Heintz propose, pour clore provisoirement la réflexion sur les enjeux du démantèlement des INB, une tentative d’évaluation du coût de la filière nucléaire en mettant en perspective le coût de ces opérations et celui des risques liés à l’exploitation du nucléaire civil.



[1] JO RF n°255, 3 novembre 2007, p. 18026. Pour une présentation du décret, cf. Marie-Béatrice Lahorgue, « Installations nucléaires de base (INB) et transport de substances radioactives : un décret du 2 novembre 2007 abroge le décret du 11 décembre 1963 », Droit de l’environnement, 2008-155, p. 13-15. Voir également l’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base, JO RF n°0033 du 8 février 2012, p. 2231. Sur l’application des procédures de débat public au projet d’installation de centrales nucléaires, Chantal Cans, « Droit nucléaire et droit de l’environnement : mariage de raison, mariage sans raison » in Olivier Guézou, Stéphane Manson (dir.), Droit public et nucléaire, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 201-204.

[2] A noter que sur un centre nucléaire de production d’électricité, pour des raisons techniques ou juridiques, chacun des réacteurs existants peut être considéré comme une INB à part entière ou une seule INB peut être constituée de deux réacteurs.

[3] JO RF n°110, 12 mai 2007, p. 8766.

[4] IAEA, Factors relevant to the decommissioning of land-based nuclear reactor plants, Coll. Safety Series, n°52.

[5] JO RF n°136, 14 juin 2006, p. 8946. Les dispositions de cette loi ont été inscrites aux articles L.591-1 et suivants du Code de l’environnement. Cf. Philippe Billet, « La transparence et la sécurité en matière nucléaire. A propos de la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 », Envir. août-sept. 2006. Etude 12 ; Marc Léger, Laetitia Grammatico, « La loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire : quelles évolutions pour le droit nucléaire français ? », Bulletin de droit nucléaire, n° 78/2007, p. 7-25.

[6] Sur le rôle de régulation du risque nucléaire que remplit l’ASN, voir Stéphane Manson, « L’Autorité de sûreté nucléaire au confluent des risques » in Olivier Guézou, Stéphane Manson, op. cit., p. 145-154.

[7] Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN), La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France, avril 2009, p. 3.

[8] Guillaume de Rubercy, « Le cadre juridique du démantèlement des installations nucléaires : application complexe en France », Bulletin de Droit de l’Environnement Industriel (BDEI), 2010-30, p. 34-42 ; Xavier de Lesquen, « Conditions de démantèlement d’une installation nucléaire de base », Revue Juridique de l’Economie Publique, 2013-704, p. 29-32.

[9] A en juger par le nombre de rapports parlementaires élaborés sur la question : Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), Gestion des déchets nucléaires à haute activité - Rapport de M. le député Christian Bataille, 1990 ; La gestion des déchets très faiblement radioactifs - Rapport de M. le député Jean-Yves Le Déaut, 1992 ; L’évolution de la recherche sur la gestion des déchets nucléaires à haute activité (tome I Les déchets civils et tome II Les déchets militaires) - Rapports de M. le député Christian Bataille, 1996-1997 ; Conséquences des installations de stockage des déchets nucléaires sur la santé publique et l’environnement - Rapport de Mme le député Michèle Rivasi, 2000 ; Les possibilités d’entreposage à long terme des combustibles nucléaires irradiés - Rapport de M. le député Christian Bataille, 2001. Pour une analyse de cette question, cf. Yannick Barthe, « Dela décision à l’exploration : les transformations de l’expertise dans le domaine des déchets nucléaires » in Claude Gilbert (dir.), Risques collectifs et situations de crise. Apports de la recherche en sciences humaines et sociales, Paris, L’Harmattan, 2003, pp. 129-143 ; du même auteur, Le pouvoir d’indécision. La mise en politique des déchets nucléaires, Paris, Economica, 2006 ; Bernard Bonin (dir.), Les déchets nucléaires. Etat des lieux et perspectives, Paris, EDP Sciences, 2011.

[10] ANDRA, Inventaire national des matières et déchets radioactifs, 2012, consultable à l’adresse : http://www.andra.fr/inventaire2012/04_pdf_documents/01-resume/

[11] JO RF n°149, 29 juin 2006, p. 9721. La loi du 28 juin 2006 définit les déchets radioactifs comme « des substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagés » et les déchets radioactifs ultimes comme « des déchets radioactifs qui ne peuvent plus être traités dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de leur part valorisable ou par réduction de leur caractère polluant ou dangereux ».

[12] CE, 1er mars 2013, n° 340859, Société Roozen France : JurisData n° 2013-003338. Pour un commentaire de cet arrêt par lequel le Conseil d’Etat rejette la demande d’annulation du décret d’avril 2010, cf. Muriel Rambour, « Le stockage des déchets activés issus du démantèlement des installations nucléaires devant le Conseil d’Etat », Les Petites Affiches, n°92, 8 mai 2013, p. 16-21. Pour les autres recours, cf. TA Lyon, 13 décembre 2011, n° 1002551 et CAA Lyon, 19 juin 2012, n° 12LY00233.

[13]L’article 6 de la loi du 28 juin 2006 indique que sont destinés au stockage profond « les déchets radioactifs ultimes ne pouvant pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection être stockés en surface ou en faible profondeur ». L’article 12 de la loi impose que le stockage profond soit réversible pendant une durée minimum de 100 ans, correspondant à la durée d’exploitation du centre.

[14] La loi du 31 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs confiait à l’ANDRA « l’étude des possibilités de stockage réversible ou irréversible dans les formations géologiques profondes, notamment grâce à la réalisation de laboratoires souterrains ».

[15] L’ANDRA envisage le dépôt du dossier de demande d’autorisation comprenant l’étude d’impact en septembre 2015. L’enquête publique ne devrait débuter d’à partir de 2017, après l’adaptation du dossier à la loi qui établira les conditions de réversibilité applicables au centre de stockage.

[17] Valérie Delavigne, « Les discours institutionnels du nucléaire. Stratégies discursives d’euphorisation », Mots, n°39, 1994, p. 53-68 ; Yannick Barthe, « Les conséquences inattendues des procédures de concertation. Retour d’expérience dans le domaine des déchets nucléaires » in Raphaël Billé, Laurent Mermet (dir.), Concertation, décision et environnement. Regards croisés, Vol. II, Paris, La Documentation française, 2003, p. 193-202 ; Patrick Chaskiel (dir.), Risques et communication : une mise en perspective, Toulouse, MSHS-T, 2010.

[18] Sur le rôle des CLI dans le suivi des INB de l’installation au démantèlement, voir Mehdi Yazi-Roman, « Pouvoirs locaux et installations nucléaires » in Olivier Guézou, Stéphane Manson, op. cit., p. 179-180.

[19] Voir notamment CE, 18 mars 2011, n° 346885, Collectif Antinucléaire 13 et Les Amis de la Terre France, Inédit Recueil Lebon, 2011 (demande de suspension de l’exécution du décret n°2009-263 du 6 mars 2009 concernant la centrale de Saint-Paul-lez-Durance) ; CE, 9 décembre 2011, n° 324294, Association « Réseau Sortir du Nucléaire », Recueil Lebon, 2011 et obs. de Montecler, AJDA, 2011, p. 2445 (rejet du recours demandant l’annulation du décret du 18 novembre 2008 autorisant EDF à procéder au démantèlement de la centrale n°1 du centre nucléaire du Bugey sur la commune de Saint-Vulbas) ; CE, 25 juin 2012, n° 346395, Collectif Antinucléaire 13, AJDA, 2012, p. 1309, note Poupeau (demande de suspension de l’exécution du décret n°2009-263 du 6 mars 2009 autorisant le Commissariat à l’énergie atomique à procéder aux opérations de mise à l’arrêt définitif et au démantèlement de l’INB n°32 dénommée Atelier de technologie du plutonium située sur le territoire de la commune de Saint-Paul-lez-Durance dans les Bouches-du-Rhône). En l’espèce, le Conseil d’Etat a jugé qu’une association dont les statuts ne limitent pas géographiquement la compétence peut disposer d’un intérêt à agir à l’encontre d’un décret ayant un impact local si d’autres éléments démontrent le champ d’action local de cette association (notamment par son appellation, la localisation de son siège social ainsi que l’existence, dans plusieurs autres départements, d’associations locales ayant un objet analogue et une dénomination similaire). Voir les commentaires de Marie-Béatrice Lahorgue, « Le principe de participation et d’information à nouveau devant le Conseil d’Etat », AJDA, 2007, p. 1659 ; Pascal Trouilly, « Les opérations de démantèlement nucléaire doivent faire l’objet d’une information du public a priori : note sous Conseil d’Etat, 6 juin 2007, Association Le réseau sortir du nucléaire, requête numéro 292386 », Environnement, 2007-7, p. 28 ; Yann Aguila, « L’arrêt et le démantèlement complet de la centrale nucléaire de Brennilis annulés par le juge », Droit de l’environnement, 2007-153, p. 292-293.

[20] Cour des Comptes, Les coûts de la filière électronucléaire, 31 janvier 2012, p. 63 et p. 79.

[21] Pierre Delvolvé, « Sécurité et sûreté. Rapports présentés le 17 octobre 2011 aux Entretiens de l’Académie des sciences morales et politiques », RFDA, 2012, p. 1085.

[22] Ambroise Pascal, « Le risque d’accident nucléaire : une approche territoriale », Métropolitiques, 10 octobre 2011.

[23] Jean-Marie Pontier, « De la sécurité », AJDA, 2006, p. 1009.

[24] IRSN, Baromètre IRSN. La perception des risques et de la sécurité par les Français. Résultats d’ensemble, juin 2013, p. 125. L’édition 2013 du Baromètre IRSN présente les réponses de 1005 personnes interrogées à leur domicile du 22 octobre au 7 novembre 2012 par l’institut de sondage BVA.

[25] IRSN, Baromètre IRSN. La perception des risques et de la sécurité par les Français. Résultats d’ensemble, janvier 2012.

[26] Baromètre IRSN 2013, étude citée, p. 15.

[27] Ibid., p. 67-73. Sur la défiance à l’égard du nucléaire manifestée au lendemain de l’accident de Fukushima, voir Katia Lucas, « Démocratie participative et nucléaire civil » in Olivier Guézou, Stéphane Manson (dir.), op. cit., p. 163-164.

[28] Baromètre IRSN 2013, étude citée, p. 79-83.

[29] Pour une observation précise et empirique dans le secteur du nucléaire, voir Pierre Fournier, Travailler dans le nucléaire. Enquête au cœur d’un site à risque, Paris, Armand Colin, 2012.

[30] Eric Maucourt (directeur délégué de la production nucléaire d’EDF) in « Centrales nucléaires : démanteler ne nécessite que 10% des effectifs d’exploitation », Le Moniteur.fr, 25 octobre 2012, http://www.lemoniteur.fr/137-energie/article/actualite/19302474-centrales-nucleaires-demanteler-ne-necessite-que-10-des-effectifs-d-exploitation.

[31] Christine Fassert, Lise Menuet, « Le démantèlement des INB : enjeux sociologiques et Facteurs Organisationnels et Humains », intervention au colloque du CERDACC Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Enjeux juridiques, économiques et questions de sécurité(s), Université de Haute-Alsace (Mulhouse), 14 novembre 2013.

[32] Sur le régime de responsabilités en matière nucléaire, voir Laetitia Grammatico-Vidal, « Quand la science se heurte au droit : responsabilité civile nucléaire et installations de fusion » in Olivier Guézou, Stéphane Manson, op. cit., p. 227-234.

[33] L’article 7 de la Convention de Paris fixait un montant maximal pour la responsabilité de l’exploitant résultant des dommages causés par un accident nucléaire à 15 millions de droits de tirage spéciaux (DTS), équivalant à environ 17,25 millions d’euros. Un montant minimum garanti de 5 millions de DTS (5,75 millions d’euros) était prévu à la charge de l’exploitant pour les dommages causés par le transport de substances nucléaires ainsi que ceux résultant des installations nucléaires reconnues à risques réduits.

[34]La première tranche correspond à l’indemnisation à la charge de l’exploitant prévue par la Convention de Paris (minimum de 5 millions de DTS, soit 5,75 millions d’euros). La deuxième tranche correspond au versement par l’Etat d’implantation de l’installation d’un montant d’indemnisation, cumulé avec la première tranche, plafonné à 175 millions de DTS (201,25 millions d’euros). La troisième tranche, cumulée avec les deux premières, concerne un montant d’indemnisation limité à 300 millions de DTS (soit 345 millions d’euros).

[35] Cour des Comptes, Les coûts de la filière électronucléaire, rapport rendu public le 31 janvier 2012, p. 86. Sur les 20,9 milliards d’euros mentionnés dans le tableau, EDF estimait à 18,4 milliards d’euros le coût du démantèlement des réacteurs français en exploitation, le reliquat de 2,5 milliards d’euros étant composé des « restes à payer » pour les installations arrêtées. Pour une présentation de l’aspect financier d’expériences antérieures de démantèlement, voir le rapport de la Cour des Comptes, Le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs, Paris, Editions Journaux officiels, 2005, 292 pages.

[36] JO RF n°0173, 27 juillet 2013, p. 12618. Ce nouveau texte modifie le décret n°2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires.

[37] Sur la réglementation encadrant le financement du démantèlement, cf. Guillaume de Rubercy, Le démantèlement des installations nucléaires en Europe. Enjeux juridiques et financiers, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 117-131 et p. 279-313 ; du même auteur, cf. « Sécurisation des actifs dédiés au financement du démantèlement des installations nucléaires : questions nouvelles et propositions », Environnement, 2010-3, p. 15-22.

[38] IRSN, « Travaux de l’IRSN sur le coût économique des accidents nucléaires entraînant des rejets radioactifs dans l’environnement », 19 février 2013 (http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx) et « Coût d’un accident nucléaire : mise au point de l’IRSN », 10 mars 2013 (http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Communiques_et_dossiers_de_presse/Pages/20130310-cout-accident-nucleaire-mise-au-point-IRSN.aspx).

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Les conditions juridiques de la mise à l’arrêt définitif des INB et les stratégies de démantèlement de l’AIEA : le choix de la France


Marie-Béatrice LAHORGUE


Maître de conférences en droit public (HDR), Co-directrice du M2 Droit de l’environnement industriel à l’Université de Poitiers


 

Résumé - L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative dont l’indépendance affichée est assez récente et pourrait être améliorée, dispose d’un rôle central dans le démantèlement des installations nucléaires de base. Elle participe activement à la phase préalable à l’exploitation d’une installation nucléaire qui a une importance cruciale pour le bon déroulement du démantèlement futur. Néanmoins pendant cette phase, les difficultés d’accès aux informations, notamment financière, sont un obstacle majeur. L’ASN est ensuite informée et donne son avis avant la mise à l’arrêt définitif de l’installation. Elle inspectera plus tard les installations en phase de démantèlement et décidera enfin de leur déclassement, pouvoir soumis à homologation du Ministre. Quelle que soit la période donnée, l’ASN est toujours dans une situation délicate entre les opérateurs publics, le pouvoir exécutif et l’opinion publique.

Summary - The Nuclear Safety Authority, Administrative authority which independence is recent and can be improved, plays a central role in Nuclear installations dismantling. It participates to preliminary phase of the nuclear installation exploitation which is crucial for the future dismantling. However, during this phase the main obstacle is information access, including financial one, which is very difficult and uncertain. Then, Nuclear Safety Authority is informed and gives its advice before the closure of the nuclear power station. It will later inspect installations during the dismantling and decide the decommissioning. The latter power is however approved by the Minister. In each period, Nuclear Safety Authority is in a delicate situation, between public operators, executive power and public opinion.

 

1. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) créée en 2006, est chargée d’assurer, dans le cadre des textes institutifs, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ainsi que la bonne information du public dans ces domaines[1] . Elle dispose donc d’un rôle tout à fait central dans les opérations de démantèlement des installations nucléaires de base (INB), au cœur de l’actualité récente en France. Après avoir précisé successivement la notion de démantèlement, le cadre juridique français et la place de l’ASN dans le contexte institutionnel, il sera possible d’appréhender le rôle central de l’ASN dans ces opérations de démantèlement qui est tout de même caractérisé par nombre d’incertitudes et de difficultés opérationnelles.

La notion de démantèlement

2. La notion de démantèlement, telle que définie par l’ASN, s’entend de façon globale comme « l’ensemble des activités – techniques ou administratives – réalisées après l’arrêt d’une installation, afin d’atteindre un état final prédéfini »[2] .

3. Ces opérations, qui peuvent durer plusieurs dizaines d’années dans le cas de réacteurs ou d’usines de retraitement des déchets, peuvent notamment comprendre des opérations de démontage d’équipements, d’assainissement des locaux et des sols, de destruction de structures de génie civil, ou de traitement, de conditionnement, d’évacuation et d’élimination de déchets (qu’ils soient conventionnels ou radioactifs)[3] .

4. L’ensemble de ces opérations doit être réalisé de façon à prévenir ou limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients relatifs à la sécurité, la santé et la salubrité publiques et à la protection de l’environnement[4] .

5. A l’issue de son démantèlement, et sous certaines conditions, une installation nucléaire peut être déclassée. Dès lors, l’installation n’est plus soumise au régime juridique et administratif des installations nucléaires de base. Le déclassement permet en effet la levée d’une partie ou de la totalité des contrôles réglementaires auxquels est soumise l’INB[5] .

6. Néanmoins, le rôle de l’ASN dans les opérations de démantèlement des INB ne se limite pas à la phase stricte de démantèlement. En effet, il convient de prendre en compte le fait que ce rôle s’étend aussi aux opérations précédant l’arrêt d’une installation susceptible d’avoir un effet sur le bon déroulement du démantèlement.

7. Par ailleurs, il ne faut pas oublier non plus son rôle dans les opérations qui suivent la date de déclassement de l’installation et qui dépendent souvent intimement du bon déroulement et de la sincérité du démantèlement. Le devenir du terrain d’assiette, des installations démantelées et des déchets issus du démantèlement seront surveillés de près par l’autorité administrative indépendante.

 

 

8. En France, 8 réacteurs ont déjà été démantelés ou assainis[6] . 27 installations sont actuellement en cours de démantèlement, dont 5 centrales et 1 usine de retraitement à La Hague. Ce chiffre assez élevé s’explique par le fait que les opérateurs nationaux ont décidé de ne pas tarder à démanteler les centrales hors d’usage.

9. En effet, trois types de stratégies de démantèlement des installations nucléaires après leur arrêt définitif existent actuellement. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) les a d’ailleurs expliquées dans un document officiel[7] .

10. Tout d’abord les opérateurs peuvent opter pour le démantèlement différé. Dans ce cas, « les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont maintenues ou placées dans un état sûr pendant plusieurs décennies avant que les opérations de démantèlement ne commencent (les parties « conventionnelles » de l’installation peuvent être démantelées dès l’arrêt de l’installation) »[8]. Ensuite, les exploitants peuvent choisir la stratégie du confinement sûr. Ainsi, « les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont placées dans une structure de confinement renforcée durant une période suffisamment longue pour atteindre un niveau radiologique suffisamment faible pour permettre la libération du site (les parties « conventionnelles » de l’installation peuvent être démantelées dès l’arrêt de l’installation) »[9]. Enfin, les opérateurs peuvent opter pour un démantèlement immédiat. Dans ce dernier cas, « le démantèlement de l’ensemble de l’installation est engagé dès la fin de l’exploitation, sans période d’attente, même si les opérations de démantèlement en elles-mêmes, du fait de leur complexité, peuvent s’étendre sur une longue durée »[10].

11. Si les pratiques diffèrent d’un Etat à l’autre, aujourd’hui, l’ASN recommande que les exploitants des installations nucléaires de base françaises s’engagent dans des stratégies de démantèlement immédiat[11] . Selon elle, un des arguments principaux tient à la prévention et à la limitation des charges qui seront supportées par les générations futures concernant la gestion des déchets radioactifs, et par voie de conséquence concernant le démantèlement des installations nucléaires.

12. Au-delà de cette considération, d’autres facteurs doivent être pris en compte. Tout d’abord la disponibilité actuelle de filières de gestion permettant l’élimination des déchets générés par les opérations de démantèlement ou leur entreposage temporaire. Ensuite le fait de pouvoir, par cette simultanéité, éviter les risques induits par la connaissance insuffisante de l’historique d’installations anciennes. De même, un retour d’expérience, depuis le début des années 1980, des démantèlements déjà réalisés qui montrent selon l’ASN la faisabilité technique du démantèlement[12]. Enfin, l’assurance de la disponibilité des fonds provisionnés, point qui sera abordé par la suite[13] .

13. En 1996, la stratégie d’EDF consistait plutôt en un démantèlement différé de ses installations nucléaires à l’arrêt[14] . Mais, à partir de 2001, grâce à l’influence de l’ASN, l’opérateur a décidé de modifier sa stratégie et d’opter pour un programme de démantèlement immédiat des centrales de première génération dont l’achèvement est désormais prévu à l’horizon 2036[15].

14. Ces opérations, vues sous l’angle global de la vie entière des installations, se fondent sur un cadre juridique en pleine construction.

 

Le cadre juridique français du démantèlement

15. Avant 1990, il n’y avait pas de réglementation relative au démantèlement. Ce n’est qu’en 1990 que le gouvernement a modifié le décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires[16] pour y inclure les premières dispositions relatives au démantèlement des INB[17].

16. La loi relative à la transparence et à la sûreté nucléaire du 13 juin 2006[18] , qui crée l’Autorité de sûreté nucléaire et la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs[19] posent le cadre juridique qui restera presque inchangé jusqu’à nos jours.

17. Deux derniers actes réglementaires sont venus préciser ces dispositions : il s’agit du décret relatif aux INB du 2 novembre 2007, en particulier son article 37[20] et de l’arrêté INB du 7 février 2012[21].

18. Mais l’ASN, en tant qu’acteur incontournable de la surveillance de l’ensemble des opérations a aussi balisé sa doctrine grâce à deux textes plus ou moins précis. Le premier, édité en 2009, est intitulé « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France »[22] . Le second, qui date de 2010, est un guide intitulé « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France, édité en 2010[23]. Ces textes démontrent et donnent à l’ASN une place centrale dans la sûreté du démantèlement des INB, ce qui n’a pas toujours été le cas.

 

La place de l’ASN dans le contexte institutionnel

19. A l’origine, pour gérer le thème de la sûreté nucléaire, l’Etat français a historiquement fait le choix d’une prise en charge ministérielle à la différence des Américains[24] , des Canadiens[25] ou des Espagnols[26] qui ont, très tôt, confié cette compétence à des entités indépendantes du gouvernement. En effet, avant la mise en place d’une autorité administrative indépendante en France, le contrôle de la sûreté nucléaire était assuré par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection[27], incluse dans le vaste ensemble d’organismes placés sous la responsabilité du ministre de la santé et qualifié d’« Autorité de sûreté nucléaire »[28].

20. Il a fallu attendre 2006 pour qu’émerge l’idée de l’indépendance, par rapport aux pouvoirs publics, de l’autorité chargée de la sûreté nucléaire[29] . Mais, comme le soulevait une partie des commentaires de l’époque, « pourquoi créer de telles institutions qui finalement ont pour effet de déposséder le ministère ? »[30]. Aucune explication n’est donnée dans les textes préparatifs de la loi, si ce n’est l’inspiration de l’expérience menée dans d’autres Etats[31].Sans doute la considération de science politique, voire de science administrative, de la dépolitisation des secteurs sensibles a-t-elle joué.

21. Désormais, il est possible de considérer, avec l’appui du droit de l’Union européenne, que c’est le principe d’impartialité de l’action publique qui justifie désormais son maintien[32] . En effet, l’Etat, à travers ses ministres, est en situation de conflit d’intérêts dans la mesure où il est à la fois interventionniste (opérateur) sur le marché nucléaire mais aussi organe de surveillance de la sûreté nucléaire[33]. Il ne peut donc être impartial dans cette dernière fonction.

22. Le Conseil de l’Union européenne a précisé dans la directive du 25 juin 2009 que les Etats membres doivent instituer une autorité de réglementation compétente dans le domaine de la sûreté nucléaire. Cette autorité doit être « séparée sur le plan fonctionnel de tout autre organisme ou organisation s’occupant de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire, y compris la production d’électricité, afin de garantir son indépendance effective de toute influence indue dans sa prise de décision réglementaire »[34] . Le droit de l’UE impose donc désormais l’indépendance de l’ASN.

23. Pour autant, l’indépendance de l’ASN peut être mise en perspective de façon objective[35] . A ce titre, quelques exemples peuvent être avancés.

24. En premier lieu, les possibilités de capture de l’ASN par le pouvoir exécutif sont démultipliées dans la mesure où les autorités en charge de la nomination des membres démontrent une surreprésentation de ce dernier. Plus de la moitié, trois des cinq membres, sont nommés par le Président de la République. Or c’est bien par rapport au pouvoir exécutif qu’il faut que l’autorité prenne ses distances.

25. En deuxième lieu, même s’il convient de chercher des personnes compétentes parmi les spécialistes du secteur, les qualités des membres démontrent une certaine proximité avec les pouvoirs publics et les opérateurs, ce qui ne permet pas d’afficher une indéniable impartialité. Ainsi, l’ancien président de l’ASN est sorti de l’école Polytechnique puis des Mines (école souvent qualifiée de « Lobby de l’atome »[36] ) et a travaillé tout au long de sa carrière au sein de l’administration centrale du Ministère chargé de l’Industrie dans le domaine de la qualité et de la sécurité industrielle. Avant d’occuper la présidence de l’ASN, l’ancien président était directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection relevant de l’ancienne ASN, donc sous l’autorité des ministres de l’Industrie, de l’Environnement et de la Santé. Le nouveau président est aussi un ancien élève de l’école Polytechnique, ingénieur général du corps des Mines. Il a aussi débuté sa carrière à l’Autorité de sûreté nucléaire à l’époque où cette dernière n’était pas indépendante. Avant d’être Directeur général de l’énergie et du climat au Ministère de l’écologie.

26. En troisième lieu, une question peut être posée sans pouvoir être résolue dans l’immédiat, sauf en avançant des éléments subjectifs ou dénués de fondement : l’ensemble des membres de l’ASN doivent-ils être acquis à la cause nucléaire[37]  ?

27. Par ailleurs, si l’Etat détient environ 85% d’EDF et 87% d’AREVA, les principaux producteurs et exploitants des centrales nucléaires[38] , ces derniers n’en sont pour autant pas dénués d’ambitions purement commerciales. En témoigne les récentes passes d’armes entre EDF et le gouvernement sur le tarif de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique voire la contestation par EDF des tarifs réglementés de l’électricité.

28. L’Etat qui s’attaque à lui-même pour une question de politique publique : la schizophrénie est à son comble. On voit donc que, sans surveillance, un opérateur commercial, même s’il est détenu par l’Etat et fournisseur d’un service public, risquera de faire primer son profit sur la sécurité absolue. A ce sujet, doit-on préciser que le rapport publié par la Commission d’enquête constituée par le Parlement japonais après la catastrophe nucléaire de Fukushima affirmait qu’il s’agissait d’un « désastre créé par l’homme (…) résultat d’une collusion entre le gouvernement, les agences de régulation et l’opérateur Tepco »[39] . Au regard de cette situation, l’Autorité administrative indépendante, ou la plus indépendante possible, est le maillon essentiel pour assurer la sûreté de façon indépendante sur le secteur.

29. Dans cette optique, l’ASN dispose, selon les articles L 592-1 et suivants du code de l’environnement, d’un ensemble de pouvoirs qu’il est possible de classer dans l’ordre décroissant d’importance ou d’implication. Elle peut édicter des décisions réglementaires à caractère technique qui viennent compléter le dispositif réglementaire classique et sont homologuées par le ministre compétent. Elle dispose aussi d’un pouvoir de décision individuelle. Elle peut proposer des décisions individuelles qui seront prises formellement par le ministre compétent. L’ASN dispose par ailleurs d’un pouvoir d’avis et de recommandation de toutes sortes (ce sont notamment les guides évoqués précédemment). Mais si elle dispose de pouvoirs d’avis, ces derniers sont réputés favorables s’ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois[40] . Cette situation est tout à fait critiquable dans la mesure où le temps est nécessaire à la fois pour la réflexion, la connaissance mais surtout l’investigation. En réduisant le temps imparti à l’autorité indépendante on amoindrit d’autant sa capacité à rendre un avis éclairé. Elle dispose enfin de la faculté de faire réaliser des enquêtes et visites sur site dans le cadre de son pouvoir de contrôle. En revanche, l’ASN, à la différence de son homologue espagnole[41] ou de la majorité des autorités de régulation indépendantes françaises[42], ne dispose pas de pouvoirs de sanctions administratives pécuniaires. Dès lors, ses pouvoirs de contrôle ne sont suivis que de prescriptions voire, selon les cas, du retrait temporaire ou définitif par décision motivée de certaines autorisations[43] ou de la suspension du fonctionnement d’une installation nucléaire de base[44].

30. Dotée de peu de pouvoirs, avec un statut dont l’indépendance est perfectible, tiraillée entre l’Etat et les opérateurs dans une conjoncture internationale relative au nucléaire assez particulière, l’ASN est déjà dans une situation assez instable pour mener à bien sa tâche de surveillance des opérations de démantèlement des INB. Pour terminer, il faut aussi prendre conscience du fait que le secteur nucléaire baigne dans une incertitude absolue.

 

Incertitude de la sûreté nucléaire

31. L’incertitude pénètre tous les champs ainsi que tous les acteurs entourant cette activité : les régulateurs qui seront évoqués en suivant, mais aussi le législateur et peut-être plus grave les opérateurs et les scientifiques. Il n’y a qu’à réfléchir tout simplement au fait que la France crée des tonnes de déchets à haute activité à vie longue tous les ans et que nous ne savons pas encore où, ni comment les retraiter alors que certains d’entre eux resteront sur cette terre pour des millions d’années[45] .

32. Par ailleurs, l’incertitude sur les risques et les moyens de les éviter est flagrante depuis l’accident de Fukushima. En effet, afin de prendre en compte le retour d’expérience de cet accident, l’ASN a pris une décision en mai 2011[46] , prescrivant à EDF et au CEA de procéder à une évaluation complémentaire de la sûreté de certaines de leurs INB. De même, au sujet du démantèlement de Cadarache, la décision du 26 juin 2012[47] fixe des prescriptions complémentaires sur les évaluations de sûreté. Il semble donc que la sûreté s’adapte en fonction de la connaissance acquise du risque, ce qui en dit long sur la capacité des exploitants à atteindre ou à démontrer un seuil élevé de protection. Doit-on à ce sujet relever que les rapports de l’ASN parlent toujours de niveau acceptable de protection et non de niveau de protection élevé, terme faisant plutôt partie du vocabulaire européen.

33. Ceci étant, il convient de faire état du rôle de l’ASN dans les opérations de démantèlement des INB à tous les stades de la procédure en mettant en avant le fait qu’en premier lieu, l’Autorité connaît certaines difficultés d’information dans la phase préalable au démantèlement. En deuxième lieu, l’Autorité dispose de peu de moyens pendant la phase même de démantèlement. En troisième et dernier lieu, l’ASN semble être dans une situation expectative face aux opérations postérieures au démantèlement.

 

I. Les difficultés d’information dans les opérations préalables au démantèlement

 

 

34. La phase de démantèlement d’une installation nucléaire, constituant un projet industriel majeur, les pouvoirs publics ont imposé aux exploitants d’anticiper cette dernière par un plan de démantèlement[48] . Cette forme de planification préalable est prévue par l’article 8 du décret du 2 novembre 2007 tel que modifié par celui du 29 décembre 2011. Le plan de démantèlement, qui est établi dès la demande d’autorisation de création d’une INB, mentionne et justifie la stratégie de démantèlement retenue par l’exploitant. Ce plan est accompagné d’une notice[49] présentant notamment comment l’opérateur envisage de satisfaire aux exigences liées à l’obligation d’évaluation, de manière prudente, des charges de démantèlement des installations et à l’obligation de constituer des provisions afférentes à ces charges[50]. Il est donc possible d’apprécier, en premier lieu, que cette évaluation et le contrôle des provisions affectées aux charges de démantèlement posent de nombreux problème lors de l’instruction du dossier par l’ASN et les autres entités associées à la procédure (A).

35. Une fois le décret d’autorisation de création de l’INB édicté, l’activité peut commencer pour une trentaine, une quarantaine, voire un cinquantaine d’années dans le cas de centrales nucléaires. L’arrêt de l’activité, marquée par un décret de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement (MAD-DEM), doit être précédé par une phase d’information et de vérifications instruite par l’autorité indépendante. En second lieu, il est possible d’apprécier le rôle de l’ASN dans cette phase éminemment importante puisqu’elle conditionne l’encadrement du bon déroulement des opérations de démantèlement qui suivra (B).

 

A. Les balbutiements de l’évaluation des provisions

36. La question de la disponibilité des fonds nécessaires au démantèlement des installations nucléaires a fait une de ses premières apparitions[51] devant le juge de l’Union européenne dès 2002[52]. L’affaire faisait suite à une requête estimant que la libre disponibilité, autrement dit l’absence d’encadrement légal et de sécurisation, des fonds destinés à la couverture du démantèlement des centrales pouvait être analysé, comme une carence de l’Etat et, de ce fait, une incontournable prise en charge par ce dernier sous forme de blanc-seing constitutif d’une aide d’Etat implicite. L’idée a été rejetée par le Tribunal mais elle a permis de mettre en lumière l’urgence à traiter ce problème. La Commission européenne estime sur ce point qu’il convient de garantir, sur le long terme, la disponibilité des fonds pour le démantèlement des installations nucléaires[53].

37. L’obligation de provisionner des fonds destinés à couvrir les charges de démantèlement est en réalité une mise en œuvre du principe pollueur payeur. Elle tend à éviter que ces charges ne pèsent ensuite par manque d’anticipation sur les générations futures. Elle a été relayée en France par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006 codifiée à l’article L 594-1 du code de l’environnement[54] .

38. Le texte fait en sorte que les montants engagés par les exploitants soient supérieurs aux charges prévues dès la mise en service d’une installation. Des provisions sont donc inscrites au passif et l’opérateur doit constituer un portefeuille d’actifs « dédiés » exclusivement affectés à la couverture des provisions. Ces actifs et les flux de trésorerie qu’ils génèrent doivent permettre de disposer, après la phase d’exploitation de l’installation, de disposer des moyens suffisants pour réaliser les opérations de démantèlement[55] . Ces mêmes actifs doivent aussi présenter un niveau de sécurité, de diversification et de liquidité appropriés pour éviter qu’un mauvais placement ne les réduise à néant[56].

39. Les exploitants nucléaires doivent émettre un rapport détaillant ces éléments tous les trois ans et une actualisation de ce rapport tous les ans. Au-delà des services centraux de l’Etat, plusieurs autorités sont impliquées dans l’évaluation de ces rapports. La loi sur la transparence et la sûreté nucléaire de 2006 a ainsi créé une Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF)[57]. Malheureusement le Gouvernement a pris quelques années de retard dans la mise en place de cette commission et le premier rapport de la Commission date seulement de 2012. Il va sans dire que ceci porte ainsi sérieusement atteinte à la transparence financière[58] .

40. L’ASN est aussi un acteur de l’appréciation de ces rapports. Il en va ainsi, lorsqu’elle émet un avis sur la cohérence de la stratégie de démantèlement des installations présentée avant le début de l’exploitation[59] . Son rôle est de prendre en compte l’adéquation entre cette stratégie et les actifs qui devront leur être dédiés[60]. Elle a, à ce titre, engagé la rédaction d’un guide à l’attention des exploitants afin de préciser les attendus des dispositions réglementaires[61].

41. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2006, deux rapports triennaux et quatre notes annuelles d’actualisation ont été délivrées. L’ASN a donc rendu public deux avis, les 20 novembre 2007[62] et 3 février 2011[63]. On peut y lire des éléments assez vagues comme la recommandation d’une meilleure justification de la robustesse des évaluations et d’une meilleure précision des incertitudes portant sur les opérations de démantèlement ou la vérification des outils d’évaluation des charges utilisés par les exploitants est aussi recommandée tout comme la mise en œuvre de programmes d’audit.

42. Le manque de précision de ces recommandations s’explique par les difficultés liées à une connaissance réelle, d’une part, des charges de démantèlement futur, et, d’autre part, du calcul des actifs dédiés.

43. Le spécialiste en cette matière avoue lui aussi ces incertitudes. En effet, la Cour des comptes, écrit la chose suivante à propos de l’estimation des charges de démantèlement dans son rapport de 2012 : « Les chiffrages actuels doivent être regardés avec précaution, l’expérience en la matière, tant d’EDF (centrales de 1ère génération) que du CEA ou d’AREVA, ayant montré que les devis ont très généralement tendance à augmenter quand les opérations se précisent, d’autant plus que les comparaisons internationales donnent des résultats très généralement supérieurs aux estimations d’EDF. Toutefois, la grande dispersion des résultats de ces comparaisons internationales montre l’incertitude qui règne dans ce domaine »[64] .

44. Ces querelles de chiffres, qui se retrouvent aussi à propos de la gestion des déchets[65] laissent assez pensifs sur l’évaluation future du coût du démantèlement et démontrent aussi l’impuissance relative des pouvoirs publics face aux opérateurs et aux aléas éventuels.

45. Les choses sont un peu moins balbutiantes à l’heure d’édicter un avis sur le décret de mise à l’arrêt définitif des centrales mais permettent quand même de mettre en lumière la position instable de l’ASN face aux pouvoirs publics et aux opérateurs à travers l’exemple de la centrale de Fessenheim.

 

B. L’avis sur le décret de mise à l’arrêt définitif et de déclassement

 

 

 

46. La procédure de mise à l’arrêt définitif commandant ensuite le démantèlement des installations est encadrée assez strictement. En effet, conformément à l’article 37 du décret de 2007, l’exploitant qui souhaite arrêter définitivement une installation informe le Ministre compétent et l’ASN tout en lui transmettant une mise à jour du plan de démantèlement au moins trois ans avant la date envisagée pour la mise à l’arrêt définitif.

47. Dans le cas de la centrale de Fessenheim, qui a récemment reçu l’autorisation de prolongation pour dix années supplémentaires pour deux réacteurs[66] et fait la une des médias depuis janvier 2012, il semble que la décision de mise à l’arrêt de la centrale ait été prise à l’occasion de la deuxième conférence environnementale en septembre 2013 au cours d’une négociation avec les exploitants en échange de la prolongation à 50 ans des autres centrales existantes[67]. Il convient de noter à ce propos que toute poursuite d’exploitation doit recueillir l’aval de l’ASN, ce qui n’est pour l’instant pas le cas, comme le fait remarquer le président de l’Autorité dans la presse[68]. Or, la décision d’engager un processus de mise à l’arrêt et de démantèlement devrait être actée dans la prochaine loi sur la transition énergétique prévue initialement pour le printemps 2014 afin que les engagements de la présidence puissent être tenus d’une fermeture d’ici fin 2016. Par ailleurs, une fois la décision prise, un dossier de demande d’autorisation de démantèlement doit être envoyé, selon le législateur au moins un an avant la date envisagée pour la mise à l’arrêt et selon l’ASN au moins deux ans avant.

48. Cependant, dans le cas de Fessenheim, d’après les propos du Président de l’ASN, l’autorité n’a reçu ni dossier technique ni étude d’impact, éléments nécessaires dans le dossier de demande d’autorisation de démantèlement prévu par le législateur[69] . Sans cette démonstration que l’opérateur maîtrise les risques du démantèlement, le délai d’instruction par l’ASN ne peut démarrer, pas plus que l’enquête publique menée en parallèle.

49. Par ailleurs, l’ASN, au terme de l’instruction et de l’enquête publique, émet un avis sur le projet de décret de mise à l’arrêt définitive et de démantèlement. Théoriquement, comme le souligne l’ASN, le décret MAD-DEM doit intervenir au moment même où l’installation est arrêtée. Une fois le décret paru, le démantèlement peut commencer. Dès lors, on comprend pourquoi le Président de l’ASN estime devant les médias que les délais sont très serrés pour une fermeture avant la fin 2016[70] . S’exprimant devant la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale[71], il a encore rappelé que le démantèlement des installations nucléaires devait débuter au plus tôt après leur arrêt définitif, autrement dit au maximum deux ans après.

50. Avec l’éventualité d’un arrêt de la centrale de Fessenheim en 2016, tout porte à croire que l’arrêt des activités risque de précéder le décret qui doit suivre une procédure assez stricte et donc ne pas respecter les prescriptions de l’ASN.

51. S’agissant des opérations de démantèlement, maintenant, certaines insuffisances techniques peuvent être relevées et ne vont pas toutes dans le sens d’une surveillance impartiale de la part de l’ASN.

 

II. Les insuffisances techniques sur les opérations du démantèlement

 

52. Au cours des opérations de démantèlement, au-delà des autorisations portant sur les points d’arrêt[72] , l’ASN joue un double rôle. Il s’agit, d’une part, du contrôle et de l’inspection des INB (A) et, d’autre part, quelques dizaines d’années plus tard, l’ASN prend la décision ou non de déclasser définitivement l’installation (B).

 

A. Les inspections sur place par l’IRSN

53. L’ASN, en tant qu’autorité organisant l’inspection de la sûreté nucléaire[73] , peut faire réaliser des inspections sur les sites en cours de démantèlement, au-delà de ce que la loi prévoit de façon classique. Cette dernière impose en effet un réexamen périodique de 10 ans, sauf délai plus rapproché décidé dans le décret de mise à l’arrêt définitive[74].

54. Mais cette compétence n’est pas exercée directement par l’ASN puisqu’elle n’a pas de personnel propre pour ce faire. Elle dispose, par convention, de l’appui technique de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)[75] .

55. L’IRSN est un centre d’expertise détaché de toute activité d’exploitation, mais constitué sous la forme d’un établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle conjointe de nombreux ministères[76] . Il prend en charge les expertises techniques sur la base desquelles l’ASN va prendre une partie de ses décisions[77]. A ce titre, le processus décisionnel lié aux investigations techniques manque d’impartialité dans son ensemble puisque l’IRSN est soumise aux pouvoirs publics. La situation n’est pas satisfaisante et seule une dotation budgétaire conséquente pourrait permettre à l’ASN de disposer de moyens techniques indépendants et suffisants pour mener à bien ses propres investigations.

56. L’ASN est aussi destinataire des rapports d’incidents reçus des opérateurs. Depuis sa création, 169 incidents sont intervenus pendant la phase de démantèlement. Tous sont de niveau 2 sur l’échelle INES autrement dit des incidents susceptibles de développements ultérieurs[78] . La plupart relèvent de contaminations de personnel et, pour les autres, il s’agit par exemple de l’indisponibilité des systèmes de mesure requis, du non-respect des conditions d’autorisation de transport, de la date d’échéance de certains contrôles à effectuer, des règles générales de surveillance et d’entretien d’un site, du délai maximal d’entreposage sur un site ou, enfin, du dépassement de limites de matière fissiles[79].

57. Sans exagérer la gravité de ces incidents ni même le risque de capture de l’ASN par le pouvoir exécutif grâce à l’intermédiaire de l’IRSN, il convient quand même de souligner que la situation pourrait être améliorée sur un plan technique. Le dossier de déclassement, quant à lui, ne présente pas d’éléments particuliers mais il convient de noter qu’il reste le seul pouvoir de l’ASN sous forme d’acte décisoire.

 

B. Le dossier de déclassement

58. Le déclassement d’une INB est une opération administrative qui retire à l’installation la qualification d’INB pour en faire un site classique ou une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE)[80] . Le déclassement permet aussi de lever les contrôles réglementaires auxquels est soumise une INB. C’est l’un des pouvoirs les plus importants de l’ASN au sens normatif du terme puisqu’il s’agit d’un pouvoir réglementaire. Cependant, ce dernier est soumis à homologation du ministre[81]. Dès lors, il convient de relativiser cette affirmation dans la mesure où, en l’absence d’homologation, la mesure est bloquée.

59. Pour autant, le déclassement étant une mesure visant à démontrer que le site est complètement assaini, le ministre ne peut obliger l’ASN à déclasser un site qui ne serait pas dans un tel état. L’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse de l’ASN, de l’Etat ou de l’exploitant ont tout intérêt à laisser un site complètement assaini, même si le dernier pourrait avoir tendance à accélérer la dernière phase du démantèlement quitte à laisser un terrain d’assiette qui ne répond pas à tous les critères de propreté.

60. Le décret de déclassement est édicté sur le fondement du dossier de demande de déclassement[82] , exigé de l’opérateur, qui démontre que l’état final du site a bien été atteint et qui décrit l’état du site après démantèlement. L’exploitant doit, afin de démontrer l’état final du site, réaliser une analyse des sols, des bâtiments ou des équipements restants une fois l’installation démantelée. Néanmoins, le déclassement n’implique pas toujours la remise en l’état d’un site tel qu’il était avant la création de l’INB. En effet, certaines incertitudes ou certains dangers potentiels peuvent subsister au-delà du déclassement d’un site. Cela amène à évoquer la méconnaissance relative des opérations ou évènements postérieurs au démantèlement.

 

III. Une méconnaissance relative des opérations postérieures au démantèlement

 

 

61. Subsistent deux incertitudes postérieures au démantèlement. La première se matérialise à travers les obligations imposées aux sites déclassés, notamment les servitudes d’utilité publique (A), conséquence de la mise en œuvre du principe de prévention et démontrant qu’un site, après déclassement, n’est pas toujours remis dans un état identique à l’état initial. La seconde incertitude, de taille celle-là, est plus générale et tient au devenir des déchets évacués (B).

 

A. Les obligations imposées aux sites des installations déclassées

62. En fonction de l’état final atteint, différents types de servitudes peuvent être instituées. La première est classique et incontournable même si l’exploitant a démontré qu’aucun risque ne résulte du terrain d’implantation du site. Il s’agit d’une servitude conventionnelle au profit de l’Etat qui garantit la conservation de l’information quant à la présence d’une ancienne INB.

63. La seconde concerne les cas dans lesquels l’exploitant n’est pas en mesure de démontrer l’absence de toute pollution radioactive ou chimique résiduelle. Dans cette configuration, au regard du dossier de demande de déclassement, l’ASN édicte le décret de déclassement mais peut imposer aussi, sur demande ou d’office, des servitudes d’utilité publique en fonction de l’état final atteint. Ces dernières peuvent contenir un certain nombre de mesures de restriction d’usage (limitation à un usage industriel par exemple) ou des mesures de précaution (mesures radiologiques en cas d’affouillements par exemple).

64. Il résulte d’ailleurs de la lecture du rapport 2012 de l’ASN[83] que de nombreux sites déclassés ou assainis sont grevés de servitudes. Cela démontre qu’il est souvent difficile de remettre en l’état un site après exploitation nucléaire.

L’autre incertitude relève du devenir de certains déchets.

 

B. Les incertitudes relatives au devenir de certains déchets

65. Une opération de démantèlement produit des déchets radioactifs à vie longue (qu’ils soient de faible, moyenne ou haute activité), et même des déchets de Haute activité (qu’ils soient à vie courte ou longue). Or, il ressort par exemple du document relatif à la politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France que l’autorité précise la chose suivante : « Les exploitants nucléaires français disposent donc en 2008 de filières permettant la gestion de la majorité des déchets issus du démantèlement des installations nucléaires, et devraient pouvoir disposer, dans le futur, de filières d’élimination permettant la gestion de la totalité de ces déchets »[84] . Les déchets de moyenne activité et haute activité à vie longue sont produits ou extraits pendant la phase de démantèlement et sont concernés par ce constat. L’ASN précise d’ailleurs sur son site internet que les opérations de démantèlement « présentent des enjeux particuliers en termes de gestion des déchets radioactifs qui sont produits en quantités plus importantes que lors de la phase d’exploitation »[85]. L’Autorité souligne aussi de façon générale que « les déchets de haute et moyenne activité à vie longue, qui représentent environ 3% du volume des déchets radioactifs existants mais concentrent plus de 99% de la radioactivité, ne disposent pas encore de filière de gestion définitive adaptée à leur nocivité »[86]. Elle considère donc à ce propos que« de telles filières doivent être mises en place et que, du point de vue de la sûreté, le stockage en couche géologique profonde est la filière adaptée à ces déchets »[87].

66. Dans ce cadre, l’ASN surveille aussi de près le site de stockage en couche géologique profonde situé entre la Meuse et la Haute-Marne, dénommé CIGEO[88] , actuellement en pleine période de débat public. A l’avenir, elle autorisera le cas échéant l’installation, réalisera la surveillance et fera l’inventaire des déchets qui y seront enfouis.

67. On le voit, le rôle de l’ASN ne s’arrête pas au démantèlement et cette dernière, dans l’incertitude globale entourant le thème du nucléaire, a encore des motifs d’asseoir ses compétences et par là-même, la garantie d’une énergie nucléaire sûre à la fois pour les personnes et pour l’environnement…



[1] Article L 592-1 du code de l’environnement (ci-dessous CE).

[2] Voir : « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 3.

[3] Voir, par exemple : « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France », Guide n° 6 de l’ASN, INB, 18 juin 2010, p. 4.

[4] Voir l’article 29-V de la loi n° 2006-686, du 13 juin 2006, relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite « loi TSN », JORF du 14 juin 2006, p. 8946 codifié à l’article L 593-7 CE.

[5] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 3.

[6] Assainissement : l’assainissement correspond aux opérations de réduction ou d’élimination de la radioactivité restante ou de toute autre substance dangereuse restante. Ces opérations peuvent concerner des travaux réalisés dans le cadre du décret d’autorisation de création de l’installation et du référentiel de sûreté associé ou dans le cadre des opérations autorisées par le décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement (in Guide n° 6 ASN).

[7] Prescriptions AIEA n° WS-R-5 « Déclassement des installations mettant en œuvre des substances radioactives ».

[8] Ibid.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4.

[12] Ibid.

[13] L’ASN évoque aussi la possibilité d’un gain dosimétrique dû à la décroissance radioactive de certains radionucléides, voir « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4 et s.

[14] Voir rapport ASN 2012, p. 455.

[15] Ibid.

[16] Décret n°63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires. Les phases du démantèlement sont considérées comme des modifications des INB.

[17] Voir aussi : Arrêté du 31 décembre 1999 fixant la réglementation technique générale destinée à prévenir et limiter les nuisances et les risques externes résultant de l’exploitation des installations nucléaires de base (JORF n°38 du 15 février 2000).

[18] Précitée

[19] Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (JORF du 29 juin 2006).

[20] Décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007, relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives (JORF n° 255 du 3 novembre 2007).

[21] Arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base (JORF n° 33 du 8 février 2012).

[22] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, 20 pp.

[23] « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France », Guide n° 6 de l’ASN, INB, 18 juin 2010, 20 pp.

[24] L’Atomic Energy Act de 1946 a créé l’Atomic Energy Commission transformée, suite à des critiques récurrentes sur le manque de contrôle, par le Energy Reorganization Act de 1974 en Nuclear Regulatory Commission.

[25] La Commission canadienne de sûreté nucléaire, entité indépendante, a été établie en 2000 en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires pour remplacer l’ancienne Commission de contrôle de l’énergie atomique (CCEA) fondée en 1946.

[26] Ley 15/1980 de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, modifiée par la Ley 33/2007.

[27] Décret n°73-278 du 13 mars 1973 portant création d’un conseil supérieur de la sûreté nucléaire et d’une direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, (JORF du 15 mars 1973).

[28] Décret n° 2002-254 relatif à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, (JORF n°48 du 26 février 2002 p. 3585).

[29] Voir les antécédents sur la question : le Premier ministre Lionel Jospin estimait en 1998 que « le Gouvernement a réaffirmé l’importance qu’il attache au respect des règles démocratiques et de transparence, ainsi que la nécessité de séparer clairement les fonctions de contrôleur et d’exploitant. À cette fin, il a annoncé qu’il présenterait des dispositions législatives sur ce sujet, reposant notamment sur la création d’une autorité indépendante ». Le Déaut J.-Y., « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l’indépendance et la transparence », Rapport au premier ministre, La Documentation française, 1998.

[30] Dans le même esprit, voir : Gossemont A., « Réflexions engagées sur la loi relative à la transparence et à la sécurité nucléaire », Gaz. Pal., 29 juillet 2006, n° 210, p. 15.

[31] Rapport n° 231, (2005-2006) de MM. Henri Revol et Bruno Sido, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 1er mars 2006, p. 29. Voir aussi Sénat, Session ordinaire de 2005-2006, n° 217, annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006, lettre rectificative au projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, présentée par M. Dominique de Villepin : « L’ensemble constitué par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, qui constituent ses services déconcentrés, est reconnu aujourd’hui comme l’autorité de sûreté nucléaire française à l’égal d’autorités de sûreté d’autres États qui disposent d’un statut d’autorité administrative indépendante (aux Etats-Unis, au Canada, en Espagne...) ».

[32] Voir la considération suivante : « L’ensemble constitué par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, qui constituent ses services déconcentrés, est reconnu aujourd’hui comme l’autorité de sûreté nucléaire française (…). Pour autant, la situation de droit plaçant, en France, ces services sous l’autorité entière du Gouvernement peut susciter des interrogations sur l’interaction entre les préoccupations de sûreté nucléaire et de radioprotection et d’autres objectifs que le Gouvernement doit aussi assumer, comme veiller à l’approvisionnement énergétique ou jouer son rôle d’actionnaire principal de grands opérateurs du secteur nucléaire ; une telle question peut prendre une importance particulière au moment où sont décidés de grands investissements dans le domaine de l’énergie nucléaire » Sénat, Session ordinaire de 2005-2006, n° 217, annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006, lettre rectificative au projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, présentée par M. Dominique de Villepin.

[33] C’est ce qui apparaît à la lecture de la lettre de mission de Lionel Jospin en 1998 : « la nécessité de séparer clairement les fonctions de contrôleur et d’exploitant ». Le Déaut J.-Y., « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l’indépendance et la transparence », Rapport au premier ministre, La Documentation française, 1998.

[34] Directive 2009/71/Euratom du Conseil, du 25 juin 2009, établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (JOUE, n° L 172, du 2 juillet 2009, p. 18).

[35] Sur ce point voir : Delzangles H., « L’indépendance de l’Autorité de sûreté nucléaire, des progrès à envisager », Revue juridique de l’environnement, n° 1/2013, p. 7.

[36] Le Point, « Le lobby nucléaire français ébranlé par sa jeune garde », 3 décembre 2012.

[37] Sur le problème délicat des intérêts moraux, voir la position de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique (remis au Président de la République le 26 janvier 2011, La documentation française, janvier 2011, 121 p.), « Si les intérêts moraux sont susceptibles, dans certains cas, d’entrer en conflit avec l’action publique, ce sont bien les intérêts matériels qui sont le plus susceptibles de générer des difficultés ou des doutes sur l’impartialité de l’agent. En outre, l’instauration de mécanismes, notamment de déclaration, destinés à prévenir systématiquement tout « conflit d’intérêts », quelle que soit son intensité, avec des intérêts intellectuels, philosophiques, politiques, syndicaux, idéologiques ou religieux, c’est-à-dire avec des convictions personnelles, constituerait une atteinte importante à la liberté d’opinion constitutionnellement garantie, et serait excessivement intrusive. Il est d’ailleurs délicat de définir une conviction sous l’angle de « l’intérêt » de la personne concernée, et impossible de lui attribuer, en la matière, les intérêts d’un tiers. Les notions de consistance et d’intensité des intérêts en cause sont donc déterminantes pour apprécier ce qui relève ou non du champ d’éventuels conflits. C’est ainsi que les convictions religieuses ou politiques ne peuvent être regardées de manière générale comme des « intérêts », tandis que des mandats officiels de la part d’institutions religieuses ou politiques peuvent être pris en compte. La Commission a donc résolument écarté l’idée d’identifier, traiter et corriger des conflits d’intérêts de cette nature de manière générale. Le principe en la matière doit rester celui de la confiance et de la responsabilité de la personne concernée, qui est réputée ne pas être influencée par ses convictions dans l’exercice de ses missions, sauf pour certains types de fonctions, d’actes ou de mesures pour lesquels l’existence de telles convictions, dès lors qu’elles se traduiraient par un engagement concret, pourrait être regardée comme structurellement problématique ».

[39] Voir « The official report of Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission », Diète Nationale du Japon, p.17.

[40] Article L. 592-26 CE (créé par l’article 3 de l’ordonnance n°2012-6 du 5 janvier 2012) : « Les avis rendus par l’Autorité de sûreté nucléaire en application de l’article L. 592-25 sont réputés favorables s’ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois. Ce délai peut être réduit, en cas d’urgence motivée, par l’autorité administrative saisissant l’Autorité de sûreté nucléaire ».

[41] Le Conseil de la sécurité nucléaire a le pouvoir d’entamer la procédure de sanctions administratives, article 2e) de laLey 33/2007 du 7 novembre 2007 de reforma de la Ley 15/1980, du 22 avril 1980, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (BOE nº 268 du 8 novembre 2007).

[42] Voir l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la Commission de régulation de l’énergie ou l’Autorité des marchés financiers, par exemple.

[43] Articles L 1333-4 et 1333-5 du Code de la santé publique.

[44] Voir l’article L 593-22 CE.

[45] Voir à ce propos les débats autour du projet CIGEO.

[46] Décision n° 2011-DC-0213 du 5 mai 2011 prescrivant à EDF et au CEA de procéder à une évaluation complémentaire de la sûreté de certaines de leurs INB.

[47] Décision n° 2012-DC-0296 du 26 juin 2012 fixant des prescriptions complémentaires au vue des conclusions des ECS.

[48] Article 8 du décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives.

[49] Article 8 II du décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives. « II. - L’exploitant fournit également une notice comprenant : (…) b) Une présentation [qui] indique comment il envisage de satisfaire aux exigences définies par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006 ».

[50] Termes de l’article 20 de la loi TSN.

[51] Cette situation a été relevée en premier lieu par la conférence diplomatique organisée sous l’égide de l’Agence internationale de l’énergie atomique, qui a adopté la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, le 5 septembre 1997 à Vienne. Son article 22 impose à chaque partie contractante de prendre les mesures appropriées pour que des ressources financières suffisantes soient disponibles pour assurer la sûreté des installations de gestion de combustible usé et de déchets radioactifs pendant leur durée de vie utile et pour le déclassement. Convention signée par la France le 29 septembre 1997 et approuvée en vertu de l’article 53 de la Constitution le 2 mars 2000, Loi n° 2000-174 du 2 mars 2000 (J.O. n° 53 du 3 mars 2000, p. 3374). La Communauté européenne de l’énergie atomique a adhéré à cette Convention par la décision du Conseil du 24 janvier 2005, (2005/84/Euratom, J.O.C.E., n° L 30, du 3 février 2005, p. 10) mais en excluant, entre autres, l’article 22.

[52] T.P.I., 26 janvier2006, Stadtwerke Schwäbisch Hall GmbH, aff.T-92/02, comm. H. Delzangles, Revue européenne de droit de l’environnement, n° 1, mars 2007, p. 71 à 78.

[53] Inventaire des soutiens publics aux différentes sources d’énergie, document de travail des services de la Commission, du 22 novembre 2002, SEC (2002) 1275, p. 98.

[54] Voir aussi : décret n° 2013-678 du 24 juillet 2013 modifiant le décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires (JORF n°173 du 27 juillet 2013).

[55] Sur ce point voir le rapport 2012 de l’ASN et les guides de 2009 et de 2010 précités.

[56] Depuis le 29 juin 2011, les exploitants sont tenus de couvrir 100% de leurs provisions par des actifs dédiés (sauf exceptions prévues par la loi). Les dispositions du code de l’environnement sont précisées par le décret du 23 février 2007 et l’arrêté du 21 mars 2007, relatifs à la sécurisation du financement des charges nucléaires.

[57] Articles L 594-11 à L 594-13 CE.

[58] Ce n’est que le 7 juin 2011 que la CNEF s’est réunie pour la première fois alors qu’elle avait été créée cinq années auparavant par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006. Son premier rapport a été remis en juin 2012.

[59] Décret du 27 février 2007.

[60] Une convention entre l’ASN et la direction générale de l’énergie et du climat a été signée le 3 janvier 2008 pour l’application des procédures de contrôle des charges de long terme par l’ASN. Cette convention définit, selon le rapport annuel 2012 de l’ASN (ch. 15) entre autres, les conditions dans lesquelles la DGEC peut faire appel à l’expertise de l’ASN (art. 15 al. 2 du décret de 2007). Elle stipule par exemple qu’en cas de besoin et dans les mêmes conditions que celles qui régissent l’analyse des rapports triennaux, la DGEC peut saisir l’ASN après réception des notes d’actualisation annuelles.

[61] Voir rapport de l’ASN 2012, p. 454.

[62] Avis n° 2007-AV-037 du 20 novembre 2007.

[63] Avis n° 2011-AV-0107 du 3 février 2007.

[64] Synthèse du rapport public thématique, « Les coûts de la filière nucléaire », janvier 2012, p. 9.

[65] Selon la Cour des comptes « les charges brutes correspondant à la gestion à long terme des déchets issus de la production électronucléaire s’élèvent à 23 Md€ pour EDF actuellement, mais ne sont pas stabilisées. Pour la part correspondant à la gestion des déchets à haute et moyenne activité à vie longue, elles sont calculées depuis 2005 sur la base d’un devis (16,5 Md€) du projet de centre de stockage géologique élaboré par l’ANDRA mais que celle-ci a revu en 2009, de manière approfondie. Ce nouveau chiffrage (36 Md€) représente un doublement du devis initial et est contesté par les producteurs », Synthèse du rapport public thématique, « Les coûts de la filière nucléaire », janvier 2012, p. 10.

[66] Début mai 2013 pour le réacteur 2 et en juillet 2011 pour le réacteur 1 : voir par exemple la décision de l’Autorité de sûreté nucléaire n° 2011-DC-0231 du 4 juillet 2011 fixant à Électricité de France – Société Anonyme (EDF-SA) les prescriptions complémentaires applicables au site électronucléaire de Fessenheim (Haut Rhin) au vu des conclusions du troisième réexamen de sûreté du réacteur n°1 de l’INB n°75.

[67] Le Monde, 16 octobre 2013, « La poursuite du fonctionnement des réacteurs à plus de 40 ans n’est pas acquise », entretien avec Pierre-Franck Chevet.

[68] Ibid.

[69] Interview de Pierre-Franck Chevet dans le JDD du 15 septembre 2013, « Fermeture de Fessenheim : l’ASN appelle EDF à accélérer le rythme ».

[70] Le Monde, « ’’Je fermerai Fessenheim fin 2016…’’ et pourtant », 14 octobre 2013.

[71] Audition de Pierre-Franck Chevet le mercredi 2 octobre 2013 à une table ronde sur la gestion des matières et des déchets radioactifs organisée par la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale.

[72] Un point d’arrêt est, selon l’ASN, une opération majeure insuffisamment définies dans le plan initial qui nécessite une décision d’autorisation de sa part pour être mises en œuvre et continuer le processus de démantèlement. Dans certain cas, l’autorisation peut être édictée en interne.

[73] Art. L 592-21 CE.

[74] Art. 29 III loi TSN.

[75] Voir à ce sujet les derniers travaux de l’IRSN sur le coût économique des accidents nucléaires entraînant des rejets radioactifs dans l’environnement qui estiment qu’un « accident majeur pourrait coûter plus de 400 milliards d’euros, soit plus de 20 % du PIB français annuel » :

http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx#1

[76] Article 2 du décret n° 2002-254, du 22 février 2002, relatif à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (JORF n°48 du 26 février 2002) : « L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l’environnement, de l’industrie, de la recherche et de la santé ».

[77] Voir à ce sujet les derniers travaux de l’IRSN sur le coût économique des accidents nucléaires entraînant des rejets radioactifs dans l’environnement qui estiment qu’un « accident majeur pourrait coûter plus de 400 milliards d’euros, soit plus de 20 % du PIB français annuel » :

http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx#1

[78] Un accident de niveau 7 correspond par exemple à la catastrophe de Fukushima. Pour des exemples d’évènements significatifs classés au niveau 4 sur l’échelle INES : dans la centrale nucléaire de Saint-Laurent-des-Eaux, en 1980, l’endommagement du cœur du réacteur A1. Les incidents graves de niveau 3 sur l’échelle INES sont ceux qui entraînent de très faibles rejets radioactifs en dehors de la centrale ou/et génèrent la contamination de travailleurs dans des proportions dangereuses pour la santé. La France a connu un incident de ce type à Gravelines en 1989.

[79] Voir l’ensemble des incidents recensés sur le site internet de l’ASN.

[80] La création d’une ICPE qui aurait pour unique objet de maintenir en place les bâtiments qui n’ont pas été assainis sur le terrain d’assiette d’une ancienne INB est exclue.

[81] Voir l’article 29 VIII de la loi TSN.

[82] Voir l’article 40 du décret de 2007.

[83] Rapport 2012 ASN p. 467 et 468.

[84] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4.

[85] Site internet de l’ASN, rubriques déchets et démantèlement.

[86] Ibid.

[87] Ibid.

[88] Voir : avis n° 2013-AV-0179 de l’ASN du 16 mai 2013 sur les documents produits par l’ANDRA depuis 2009 relatifs au projet de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Le rôle de l’Autorité de sûreté nucléaire dans les opérations de démantèlement des INB


Hubert DELZANGLES


Professeur de droit public à l’Institut d’Études Politiques de Bordeaux, membre associé du CRIDEAU (Université de Limoges)


 

Résumé - L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative dont l’indépendance affichée est assez récente et pourrait être améliorée, dispose d’un rôle central dans le démantèlement des installations nucléaires de base. Elle participe activement à la phase préalable à l’exploitation d’une installation nucléaire qui a une importance cruciale pour le bon déroulement du démantèlement futur. Néanmoins pendant cette phase, les difficultés d’accès aux informations, notamment financière, sont un obstacle majeur. L’ASN est ensuite informée et donne son avis avant la mise à l’arrêt définitif de l’installation. Elle inspectera plus tard les installations en phase de démantèlement et décidera enfin de leur déclassement, pouvoir soumis à homologation du Ministre. Quelle que soit la période donnée, l’ASN est toujours dans une situation délicate entre les opérateurs publics, le pouvoir exécutif et l’opinion publique.

Summary - The Nuclear Safety Authority, Administrative authority which independence is recent and can be improved, plays a central role in Nuclear installations dismantling. It participates to preliminary phase of the nuclear installation exploitation which is crucial for the future dismantling. However, during this phase the main obstacle is information access, including financial one, which is very difficult and uncertain. Then, Nuclear Safety Authority is informed and gives its advice before the closure of the nuclear power station. It will later inspect installations during the dismantling and decide the decommissioning. The latter power is however approved by the Minister. In each period, Nuclear Safety Authority is in a delicate situation, between public operators, executive power and public opinion.

 

1. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) créée en 2006, est chargée d’assurer, dans le cadre des textes institutifs, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ainsi que la bonne information du public dans ces domaines[1] . Elle dispose donc d’un rôle tout à fait central dans les opérations de démantèlement des installations nucléaires de base (INB), au cœur de l’actualité récente en France. Après avoir précisé successivement la notion de démantèlement, le cadre juridique français et la place de l’ASN dans le contexte institutionnel, il sera possible d’appréhender le rôle central de l’ASN dans ces opérations de démantèlement qui est tout de même caractérisé par nombre d’incertitudes et de difficultés opérationnelles.

La notion de démantèlement

2. La notion de démantèlement, telle que définie par l’ASN, s’entend de façon globale comme « l’ensemble des activités – techniques ou administratives – réalisées après l’arrêt d’une installation, afin d’atteindre un état final prédéfini »[2] .

3. Ces opérations, qui peuvent durer plusieurs dizaines d’années dans le cas de réacteurs ou d’usines de retraitement des déchets, peuvent notamment comprendre des opérations de démontage d’équipements, d’assainissement des locaux et des sols, de destruction de structures de génie civil, ou de traitement, de conditionnement, d’évacuation et d’élimination de déchets (qu’ils soient conventionnels ou radioactifs)[3] .

4. L’ensemble de ces opérations doit être réalisé de façon à prévenir ou limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients relatifs à la sécurité, la santé et la salubrité publiques et à la protection de l’environnement[4] .

5. A l’issue de son démantèlement, et sous certaines conditions, une installation nucléaire peut être déclassée. Dès lors, l’installation n’est plus soumise au régime juridique et administratif des installations nucléaires de base. Le déclassement permet en effet la levée d’une partie ou de la totalité des contrôles réglementaires auxquels est soumise l’INB[5] .

6. Néanmoins, le rôle de l’ASN dans les opérations de démantèlement des INB ne se limite pas à la phase stricte de démantèlement. En effet, il convient de prendre en compte le fait que ce rôle s’étend aussi aux opérations précédant l’arrêt d’une installation susceptible d’avoir un effet sur le bon déroulement du démantèlement.

7. Par ailleurs, il ne faut pas oublier non plus son rôle dans les opérations qui suivent la date de déclassement de l’installation et qui dépendent souvent intimement du bon déroulement et de la sincérité du démantèlement. Le devenir du terrain d’assiette, des installations démantelées et des déchets issus du démantèlement seront surveillés de près par l’autorité administrative indépendante.

 

 

8. En France, 8 réacteurs ont déjà été démantelés ou assainis[6] . 27 installations sont actuellement en cours de démantèlement, dont 5 centrales et 1 usine de retraitement à La Hague. Ce chiffre assez élevé s’explique par le fait que les opérateurs nationaux ont décidé de ne pas tarder à démanteler les centrales hors d’usage.

9. En effet, trois types de stratégies de démantèlement des installations nucléaires après leur arrêt définitif existent actuellement. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) les a d’ailleurs expliquées dans un document officiel[7] .

10. Tout d’abord les opérateurs peuvent opter pour le démantèlement différé. Dans ce cas, « les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont maintenues ou placées dans un état sûr pendant plusieurs décennies avant que les opérations de démantèlement ne commencent (les parties « conventionnelles » de l’installation peuvent être démantelées dès l’arrêt de l’installation) »[8]. Ensuite, les exploitants peuvent choisir la stratégie du confinement sûr. Ainsi, « les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont placées dans une structure de confinement renforcée durant une période suffisamment longue pour atteindre un niveau radiologique suffisamment faible pour permettre la libération du site (les parties « conventionnelles » de l’installation peuvent être démantelées dès l’arrêt de l’installation) »[9]. Enfin, les opérateurs peuvent opter pour un démantèlement immédiat. Dans ce dernier cas, « le démantèlement de l’ensemble de l’installation est engagé dès la fin de l’exploitation, sans période d’attente, même si les opérations de démantèlement en elles-mêmes, du fait de leur complexité, peuvent s’étendre sur une longue durée »[10].

11. Si les pratiques diffèrent d’un Etat à l’autre, aujourd’hui, l’ASN recommande que les exploitants des installations nucléaires de base françaises s’engagent dans des stratégies de démantèlement immédiat[11] . Selon elle, un des arguments principaux tient à la prévention et à la limitation des charges qui seront supportées par les générations futures concernant la gestion des déchets radioactifs, et par voie de conséquence concernant le démantèlement des installations nucléaires.

12. Au-delà de cette considération, d’autres facteurs doivent être pris en compte. Tout d’abord la disponibilité actuelle de filières de gestion permettant l’élimination des déchets générés par les opérations de démantèlement ou leur entreposage temporaire. Ensuite le fait de pouvoir, par cette simultanéité, éviter les risques induits par la connaissance insuffisante de l’historique d’installations anciennes. De même, un retour d’expérience, depuis le début des années 1980, des démantèlements déjà réalisés qui montrent selon l’ASN la faisabilité technique du démantèlement[12]. Enfin, l’assurance de la disponibilité des fonds provisionnés, point qui sera abordé par la suite[13] .

13. En 1996, la stratégie d’EDF consistait plutôt en un démantèlement différé de ses installations nucléaires à l’arrêt[14] . Mais, à partir de 2001, grâce à l’influence de l’ASN, l’opérateur a décidé de modifier sa stratégie et d’opter pour un programme de démantèlement immédiat des centrales de première génération dont l’achèvement est désormais prévu à l’horizon 2036[15].

14. Ces opérations, vues sous l’angle global de la vie entière des installations, se fondent sur un cadre juridique en pleine construction.

 

Le cadre juridique français du démantèlement

15. Avant 1990, il n’y avait pas de réglementation relative au démantèlement. Ce n’est qu’en 1990 que le gouvernement a modifié le décret du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires[16] pour y inclure les premières dispositions relatives au démantèlement des INB[17].

16. La loi relative à la transparence et à la sûreté nucléaire du 13 juin 2006[18] , qui crée l’Autorité de sûreté nucléaire et la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs[19] posent le cadre juridique qui restera presque inchangé jusqu’à nos jours.

17. Deux derniers actes réglementaires sont venus préciser ces dispositions : il s’agit du décret relatif aux INB du 2 novembre 2007, en particulier son article 37[20] et de l’arrêté INB du 7 février 2012[21].

18. Mais l’ASN, en tant qu’acteur incontournable de la surveillance de l’ensemble des opérations a aussi balisé sa doctrine grâce à deux textes plus ou moins précis. Le premier, édité en 2009, est intitulé « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France »[22] . Le second, qui date de 2010, est un guide intitulé « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France, édité en 2010[23]. Ces textes démontrent et donnent à l’ASN une place centrale dans la sûreté du démantèlement des INB, ce qui n’a pas toujours été le cas.

 

La place de l’ASN dans le contexte institutionnel

19. A l’origine, pour gérer le thème de la sûreté nucléaire, l’Etat français a historiquement fait le choix d’une prise en charge ministérielle à la différence des Américains[24] , des Canadiens[25] ou des Espagnols[26] qui ont, très tôt, confié cette compétence à des entités indépendantes du gouvernement. En effet, avant la mise en place d’une autorité administrative indépendante en France, le contrôle de la sûreté nucléaire était assuré par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection[27], incluse dans le vaste ensemble d’organismes placés sous la responsabilité du ministre de la santé et qualifié d’« Autorité de sûreté nucléaire »[28].

20. Il a fallu attendre 2006 pour qu’émerge l’idée de l’indépendance, par rapport aux pouvoirs publics, de l’autorité chargée de la sûreté nucléaire[29] . Mais, comme le soulevait une partie des commentaires de l’époque, « pourquoi créer de telles institutions qui finalement ont pour effet de déposséder le ministère ? »[30]. Aucune explication n’est donnée dans les textes préparatifs de la loi, si ce n’est l’inspiration de l’expérience menée dans d’autres Etats[31].Sans doute la considération de science politique, voire de science administrative, de la dépolitisation des secteurs sensibles a-t-elle joué.

21. Désormais, il est possible de considérer, avec l’appui du droit de l’Union européenne, que c’est le principe d’impartialité de l’action publique qui justifie désormais son maintien[32] . En effet, l’Etat, à travers ses ministres, est en situation de conflit d’intérêts dans la mesure où il est à la fois interventionniste (opérateur) sur le marché nucléaire mais aussi organe de surveillance de la sûreté nucléaire[33]. Il ne peut donc être impartial dans cette dernière fonction.

22. Le Conseil de l’Union européenne a précisé dans la directive du 25 juin 2009 que les Etats membres doivent instituer une autorité de réglementation compétente dans le domaine de la sûreté nucléaire. Cette autorité doit être « séparée sur le plan fonctionnel de tout autre organisme ou organisation s’occupant de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire, y compris la production d’électricité, afin de garantir son indépendance effective de toute influence indue dans sa prise de décision réglementaire »[34] . Le droit de l’UE impose donc désormais l’indépendance de l’ASN.

23. Pour autant, l’indépendance de l’ASN peut être mise en perspective de façon objective[35] . A ce titre, quelques exemples peuvent être avancés.

24. En premier lieu, les possibilités de capture de l’ASN par le pouvoir exécutif sont démultipliées dans la mesure où les autorités en charge de la nomination des membres démontrent une surreprésentation de ce dernier. Plus de la moitié, trois des cinq membres, sont nommés par le Président de la République. Or c’est bien par rapport au pouvoir exécutif qu’il faut que l’autorité prenne ses distances.

25. En deuxième lieu, même s’il convient de chercher des personnes compétentes parmi les spécialistes du secteur, les qualités des membres démontrent une certaine proximité avec les pouvoirs publics et les opérateurs, ce qui ne permet pas d’afficher une indéniable impartialité. Ainsi, l’ancien président de l’ASN est sorti de l’école Polytechnique puis des Mines (école souvent qualifiée de « Lobby de l’atome »[36] ) et a travaillé tout au long de sa carrière au sein de l’administration centrale du Ministère chargé de l’Industrie dans le domaine de la qualité et de la sécurité industrielle. Avant d’occuper la présidence de l’ASN, l’ancien président était directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection relevant de l’ancienne ASN, donc sous l’autorité des ministres de l’Industrie, de l’Environnement et de la Santé. Le nouveau président est aussi un ancien élève de l’école Polytechnique, ingénieur général du corps des Mines. Il a aussi débuté sa carrière à l’Autorité de sûreté nucléaire à l’époque où cette dernière n’était pas indépendante. Avant d’être Directeur général de l’énergie et du climat au Ministère de l’écologie.

26. En troisième lieu, une question peut être posée sans pouvoir être résolue dans l’immédiat, sauf en avançant des éléments subjectifs ou dénués de fondement : l’ensemble des membres de l’ASN doivent-ils être acquis à la cause nucléaire[37]  ?

27. Par ailleurs, si l’Etat détient environ 85% d’EDF et 87% d’AREVA, les principaux producteurs et exploitants des centrales nucléaires[38] , ces derniers n’en sont pour autant pas dénués d’ambitions purement commerciales. En témoigne les récentes passes d’armes entre EDF et le gouvernement sur le tarif de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique voire la contestation par EDF des tarifs réglementés de l’électricité.

28. L’Etat qui s’attaque à lui-même pour une question de politique publique : la schizophrénie est à son comble. On voit donc que, sans surveillance, un opérateur commercial, même s’il est détenu par l’Etat et fournisseur d’un service public, risquera de faire primer son profit sur la sécurité absolue. A ce sujet, doit-on préciser que le rapport publié par la Commission d’enquête constituée par le Parlement japonais après la catastrophe nucléaire de Fukushima affirmait qu’il s’agissait d’un « désastre créé par l’homme (…) résultat d’une collusion entre le gouvernement, les agences de régulation et l’opérateur Tepco »[39] . Au regard de cette situation, l’Autorité administrative indépendante, ou la plus indépendante possible, est le maillon essentiel pour assurer la sûreté de façon indépendante sur le secteur.

29. Dans cette optique, l’ASN dispose, selon les articles L 592-1 et suivants du code de l’environnement, d’un ensemble de pouvoirs qu’il est possible de classer dans l’ordre décroissant d’importance ou d’implication. Elle peut édicter des décisions réglementaires à caractère technique qui viennent compléter le dispositif réglementaire classique et sont homologuées par le ministre compétent. Elle dispose aussi d’un pouvoir de décision individuelle. Elle peut proposer des décisions individuelles qui seront prises formellement par le ministre compétent. L’ASN dispose par ailleurs d’un pouvoir d’avis et de recommandation de toutes sortes (ce sont notamment les guides évoqués précédemment). Mais si elle dispose de pouvoirs d’avis, ces derniers sont réputés favorables s’ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois[40] . Cette situation est tout à fait critiquable dans la mesure où le temps est nécessaire à la fois pour la réflexion, la connaissance mais surtout l’investigation. En réduisant le temps imparti à l’autorité indépendante on amoindrit d’autant sa capacité à rendre un avis éclairé. Elle dispose enfin de la faculté de faire réaliser des enquêtes et visites sur site dans le cadre de son pouvoir de contrôle. En revanche, l’ASN, à la différence de son homologue espagnole[41] ou de la majorité des autorités de régulation indépendantes françaises[42], ne dispose pas de pouvoirs de sanctions administratives pécuniaires. Dès lors, ses pouvoirs de contrôle ne sont suivis que de prescriptions voire, selon les cas, du retrait temporaire ou définitif par décision motivée de certaines autorisations[43] ou de la suspension du fonctionnement d’une installation nucléaire de base[44].

30. Dotée de peu de pouvoirs, avec un statut dont l’indépendance est perfectible, tiraillée entre l’Etat et les opérateurs dans une conjoncture internationale relative au nucléaire assez particulière, l’ASN est déjà dans une situation assez instable pour mener à bien sa tâche de surveillance des opérations de démantèlement des INB. Pour terminer, il faut aussi prendre conscience du fait que le secteur nucléaire baigne dans une incertitude absolue.

 

Incertitude de la sûreté nucléaire

31. L’incertitude pénètre tous les champs ainsi que tous les acteurs entourant cette activité : les régulateurs qui seront évoqués en suivant, mais aussi le législateur et peut-être plus grave les opérateurs et les scientifiques. Il n’y a qu’à réfléchir tout simplement au fait que la France crée des tonnes de déchets à haute activité à vie longue tous les ans et que nous ne savons pas encore où, ni comment les retraiter alors que certains d’entre eux resteront sur cette terre pour des millions d’années[45] .

32. Par ailleurs, l’incertitude sur les risques et les moyens de les éviter est flagrante depuis l’accident de Fukushima. En effet, afin de prendre en compte le retour d’expérience de cet accident, l’ASN a pris une décision en mai 2011[46] , prescrivant à EDF et au CEA de procéder à une évaluation complémentaire de la sûreté de certaines de leurs INB. De même, au sujet du démantèlement de Cadarache, la décision du 26 juin 2012[47] fixe des prescriptions complémentaires sur les évaluations de sûreté. Il semble donc que la sûreté s’adapte en fonction de la connaissance acquise du risque, ce qui en dit long sur la capacité des exploitants à atteindre ou à démontrer un seuil élevé de protection. Doit-on à ce sujet relever que les rapports de l’ASN parlent toujours de niveau acceptable de protection et non de niveau de protection élevé, terme faisant plutôt partie du vocabulaire européen.

33. Ceci étant, il convient de faire état du rôle de l’ASN dans les opérations de démantèlement des INB à tous les stades de la procédure en mettant en avant le fait qu’en premier lieu, l’Autorité connaît certaines difficultés d’information dans la phase préalable au démantèlement. En deuxième lieu, l’Autorité dispose de peu de moyens pendant la phase même de démantèlement. En troisième et dernier lieu, l’ASN semble être dans une situation expectative face aux opérations postérieures au démantèlement.

 

I. Les difficultés d’information dans les opérations préalables au démantèlement

 

 

34. La phase de démantèlement d’une installation nucléaire, constituant un projet industriel majeur, les pouvoirs publics ont imposé aux exploitants d’anticiper cette dernière par un plan de démantèlement[48] . Cette forme de planification préalable est prévue par l’article 8 du décret du 2 novembre 2007 tel que modifié par celui du 29 décembre 2011. Le plan de démantèlement, qui est établi dès la demande d’autorisation de création d’une INB, mentionne et justifie la stratégie de démantèlement retenue par l’exploitant. Ce plan est accompagné d’une notice[49] présentant notamment comment l’opérateur envisage de satisfaire aux exigences liées à l’obligation d’évaluation, de manière prudente, des charges de démantèlement des installations et à l’obligation de constituer des provisions afférentes à ces charges[50]. Il est donc possible d’apprécier, en premier lieu, que cette évaluation et le contrôle des provisions affectées aux charges de démantèlement posent de nombreux problème lors de l’instruction du dossier par l’ASN et les autres entités associées à la procédure (A).

35. Une fois le décret d’autorisation de création de l’INB édicté, l’activité peut commencer pour une trentaine, une quarantaine, voire un cinquantaine d’années dans le cas de centrales nucléaires. L’arrêt de l’activité, marquée par un décret de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement (MAD-DEM), doit être précédé par une phase d’information et de vérifications instruite par l’autorité indépendante. En second lieu, il est possible d’apprécier le rôle de l’ASN dans cette phase éminemment importante puisqu’elle conditionne l’encadrement du bon déroulement des opérations de démantèlement qui suivra (B).

 

A. Les balbutiements de l’évaluation des provisions

36. La question de la disponibilité des fonds nécessaires au démantèlement des installations nucléaires a fait une de ses premières apparitions[51] devant le juge de l’Union européenne dès 2002[52]. L’affaire faisait suite à une requête estimant que la libre disponibilité, autrement dit l’absence d’encadrement légal et de sécurisation, des fonds destinés à la couverture du démantèlement des centrales pouvait être analysé, comme une carence de l’Etat et, de ce fait, une incontournable prise en charge par ce dernier sous forme de blanc-seing constitutif d’une aide d’Etat implicite. L’idée a été rejetée par le Tribunal mais elle a permis de mettre en lumière l’urgence à traiter ce problème. La Commission européenne estime sur ce point qu’il convient de garantir, sur le long terme, la disponibilité des fonds pour le démantèlement des installations nucléaires[53].

37. L’obligation de provisionner des fonds destinés à couvrir les charges de démantèlement est en réalité une mise en œuvre du principe pollueur payeur. Elle tend à éviter que ces charges ne pèsent ensuite par manque d’anticipation sur les générations futures. Elle a été relayée en France par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006 codifiée à l’article L 594-1 du code de l’environnement[54] .

38. Le texte fait en sorte que les montants engagés par les exploitants soient supérieurs aux charges prévues dès la mise en service d’une installation. Des provisions sont donc inscrites au passif et l’opérateur doit constituer un portefeuille d’actifs « dédiés » exclusivement affectés à la couverture des provisions. Ces actifs et les flux de trésorerie qu’ils génèrent doivent permettre de disposer, après la phase d’exploitation de l’installation, de disposer des moyens suffisants pour réaliser les opérations de démantèlement[55] . Ces mêmes actifs doivent aussi présenter un niveau de sécurité, de diversification et de liquidité appropriés pour éviter qu’un mauvais placement ne les réduise à néant[56].

39. Les exploitants nucléaires doivent émettre un rapport détaillant ces éléments tous les trois ans et une actualisation de ce rapport tous les ans. Au-delà des services centraux de l’Etat, plusieurs autorités sont impliquées dans l’évaluation de ces rapports. La loi sur la transparence et la sûreté nucléaire de 2006 a ainsi créé une Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF)[57]. Malheureusement le Gouvernement a pris quelques années de retard dans la mise en place de cette commission et le premier rapport de la Commission date seulement de 2012. Il va sans dire que ceci porte ainsi sérieusement atteinte à la transparence financière[58] .

40. L’ASN est aussi un acteur de l’appréciation de ces rapports. Il en va ainsi, lorsqu’elle émet un avis sur la cohérence de la stratégie de démantèlement des installations présentée avant le début de l’exploitation[59] . Son rôle est de prendre en compte l’adéquation entre cette stratégie et les actifs qui devront leur être dédiés[60]. Elle a, à ce titre, engagé la rédaction d’un guide à l’attention des exploitants afin de préciser les attendus des dispositions réglementaires[61].

41. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2006, deux rapports triennaux et quatre notes annuelles d’actualisation ont été délivrées. L’ASN a donc rendu public deux avis, les 20 novembre 2007[62] et 3 février 2011[63]. On peut y lire des éléments assez vagues comme la recommandation d’une meilleure justification de la robustesse des évaluations et d’une meilleure précision des incertitudes portant sur les opérations de démantèlement ou la vérification des outils d’évaluation des charges utilisés par les exploitants est aussi recommandée tout comme la mise en œuvre de programmes d’audit.

42. Le manque de précision de ces recommandations s’explique par les difficultés liées à une connaissance réelle, d’une part, des charges de démantèlement futur, et, d’autre part, du calcul des actifs dédiés.

43. Le spécialiste en cette matière avoue lui aussi ces incertitudes. En effet, la Cour des comptes, écrit la chose suivante à propos de l’estimation des charges de démantèlement dans son rapport de 2012 : « Les chiffrages actuels doivent être regardés avec précaution, l’expérience en la matière, tant d’EDF (centrales de 1ère génération) que du CEA ou d’AREVA, ayant montré que les devis ont très généralement tendance à augmenter quand les opérations se précisent, d’autant plus que les comparaisons internationales donnent des résultats très généralement supérieurs aux estimations d’EDF. Toutefois, la grande dispersion des résultats de ces comparaisons internationales montre l’incertitude qui règne dans ce domaine »[64] .

44. Ces querelles de chiffres, qui se retrouvent aussi à propos de la gestion des déchets[65] laissent assez pensifs sur l’évaluation future du coût du démantèlement et démontrent aussi l’impuissance relative des pouvoirs publics face aux opérateurs et aux aléas éventuels.

45. Les choses sont un peu moins balbutiantes à l’heure d’édicter un avis sur le décret de mise à l’arrêt définitif des centrales mais permettent quand même de mettre en lumière la position instable de l’ASN face aux pouvoirs publics et aux opérateurs à travers l’exemple de la centrale de Fessenheim.

 

B. L’avis sur le décret de mise à l’arrêt définitif et de déclassement

 

 

 

46. La procédure de mise à l’arrêt définitif commandant ensuite le démantèlement des installations est encadrée assez strictement. En effet, conformément à l’article 37 du décret de 2007, l’exploitant qui souhaite arrêter définitivement une installation informe le Ministre compétent et l’ASN tout en lui transmettant une mise à jour du plan de démantèlement au moins trois ans avant la date envisagée pour la mise à l’arrêt définitif.

47. Dans le cas de la centrale de Fessenheim, qui a récemment reçu l’autorisation de prolongation pour dix années supplémentaires pour deux réacteurs[66] et fait la une des médias depuis janvier 2012, il semble que la décision de mise à l’arrêt de la centrale ait été prise à l’occasion de la deuxième conférence environnementale en septembre 2013 au cours d’une négociation avec les exploitants en échange de la prolongation à 50 ans des autres centrales existantes[67]. Il convient de noter à ce propos que toute poursuite d’exploitation doit recueillir l’aval de l’ASN, ce qui n’est pour l’instant pas le cas, comme le fait remarquer le président de l’Autorité dans la presse[68]. Or, la décision d’engager un processus de mise à l’arrêt et de démantèlement devrait être actée dans la prochaine loi sur la transition énergétique prévue initialement pour le printemps 2014 afin que les engagements de la présidence puissent être tenus d’une fermeture d’ici fin 2016. Par ailleurs, une fois la décision prise, un dossier de demande d’autorisation de démantèlement doit être envoyé, selon le législateur au moins un an avant la date envisagée pour la mise à l’arrêt et selon l’ASN au moins deux ans avant.

48. Cependant, dans le cas de Fessenheim, d’après les propos du Président de l’ASN, l’autorité n’a reçu ni dossier technique ni étude d’impact, éléments nécessaires dans le dossier de demande d’autorisation de démantèlement prévu par le législateur[69] . Sans cette démonstration que l’opérateur maîtrise les risques du démantèlement, le délai d’instruction par l’ASN ne peut démarrer, pas plus que l’enquête publique menée en parallèle.

49. Par ailleurs, l’ASN, au terme de l’instruction et de l’enquête publique, émet un avis sur le projet de décret de mise à l’arrêt définitive et de démantèlement. Théoriquement, comme le souligne l’ASN, le décret MAD-DEM doit intervenir au moment même où l’installation est arrêtée. Une fois le décret paru, le démantèlement peut commencer. Dès lors, on comprend pourquoi le Président de l’ASN estime devant les médias que les délais sont très serrés pour une fermeture avant la fin 2016[70] . S’exprimant devant la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale[71], il a encore rappelé que le démantèlement des installations nucléaires devait débuter au plus tôt après leur arrêt définitif, autrement dit au maximum deux ans après.

50. Avec l’éventualité d’un arrêt de la centrale de Fessenheim en 2016, tout porte à croire que l’arrêt des activités risque de précéder le décret qui doit suivre une procédure assez stricte et donc ne pas respecter les prescriptions de l’ASN.

51. S’agissant des opérations de démantèlement, maintenant, certaines insuffisances techniques peuvent être relevées et ne vont pas toutes dans le sens d’une surveillance impartiale de la part de l’ASN.

 

II. Les insuffisances techniques sur les opérations du démantèlement

 

52. Au cours des opérations de démantèlement, au-delà des autorisations portant sur les points d’arrêt[72] , l’ASN joue un double rôle. Il s’agit, d’une part, du contrôle et de l’inspection des INB (A) et, d’autre part, quelques dizaines d’années plus tard, l’ASN prend la décision ou non de déclasser définitivement l’installation (B).

 

A. Les inspections sur place par l’IRSN

53. L’ASN, en tant qu’autorité organisant l’inspection de la sûreté nucléaire[73] , peut faire réaliser des inspections sur les sites en cours de démantèlement, au-delà de ce que la loi prévoit de façon classique. Cette dernière impose en effet un réexamen périodique de 10 ans, sauf délai plus rapproché décidé dans le décret de mise à l’arrêt définitive[74].

54. Mais cette compétence n’est pas exercée directement par l’ASN puisqu’elle n’a pas de personnel propre pour ce faire. Elle dispose, par convention, de l’appui technique de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)[75] .

55. L’IRSN est un centre d’expertise détaché de toute activité d’exploitation, mais constitué sous la forme d’un établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle conjointe de nombreux ministères[76] . Il prend en charge les expertises techniques sur la base desquelles l’ASN va prendre une partie de ses décisions[77]. A ce titre, le processus décisionnel lié aux investigations techniques manque d’impartialité dans son ensemble puisque l’IRSN est soumise aux pouvoirs publics. La situation n’est pas satisfaisante et seule une dotation budgétaire conséquente pourrait permettre à l’ASN de disposer de moyens techniques indépendants et suffisants pour mener à bien ses propres investigations.

56. L’ASN est aussi destinataire des rapports d’incidents reçus des opérateurs. Depuis sa création, 169 incidents sont intervenus pendant la phase de démantèlement. Tous sont de niveau 2 sur l’échelle INES autrement dit des incidents susceptibles de développements ultérieurs[78] . La plupart relèvent de contaminations de personnel et, pour les autres, il s’agit par exemple de l’indisponibilité des systèmes de mesure requis, du non-respect des conditions d’autorisation de transport, de la date d’échéance de certains contrôles à effectuer, des règles générales de surveillance et d’entretien d’un site, du délai maximal d’entreposage sur un site ou, enfin, du dépassement de limites de matière fissiles[79].

57. Sans exagérer la gravité de ces incidents ni même le risque de capture de l’ASN par le pouvoir exécutif grâce à l’intermédiaire de l’IRSN, il convient quand même de souligner que la situation pourrait être améliorée sur un plan technique. Le dossier de déclassement, quant à lui, ne présente pas d’éléments particuliers mais il convient de noter qu’il reste le seul pouvoir de l’ASN sous forme d’acte décisoire.

 

B. Le dossier de déclassement

58. Le déclassement d’une INB est une opération administrative qui retire à l’installation la qualification d’INB pour en faire un site classique ou une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE)[80] . Le déclassement permet aussi de lever les contrôles réglementaires auxquels est soumise une INB. C’est l’un des pouvoirs les plus importants de l’ASN au sens normatif du terme puisqu’il s’agit d’un pouvoir réglementaire. Cependant, ce dernier est soumis à homologation du ministre[81]. Dès lors, il convient de relativiser cette affirmation dans la mesure où, en l’absence d’homologation, la mesure est bloquée.

59. Pour autant, le déclassement étant une mesure visant à démontrer que le site est complètement assaini, le ministre ne peut obliger l’ASN à déclasser un site qui ne serait pas dans un tel état. L’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse de l’ASN, de l’Etat ou de l’exploitant ont tout intérêt à laisser un site complètement assaini, même si le dernier pourrait avoir tendance à accélérer la dernière phase du démantèlement quitte à laisser un terrain d’assiette qui ne répond pas à tous les critères de propreté.

60. Le décret de déclassement est édicté sur le fondement du dossier de demande de déclassement[82] , exigé de l’opérateur, qui démontre que l’état final du site a bien été atteint et qui décrit l’état du site après démantèlement. L’exploitant doit, afin de démontrer l’état final du site, réaliser une analyse des sols, des bâtiments ou des équipements restants une fois l’installation démantelée. Néanmoins, le déclassement n’implique pas toujours la remise en l’état d’un site tel qu’il était avant la création de l’INB. En effet, certaines incertitudes ou certains dangers potentiels peuvent subsister au-delà du déclassement d’un site. Cela amène à évoquer la méconnaissance relative des opérations ou évènements postérieurs au démantèlement.

 

III. Une méconnaissance relative des opérations postérieures au démantèlement

 

 

61. Subsistent deux incertitudes postérieures au démantèlement. La première se matérialise à travers les obligations imposées aux sites déclassés, notamment les servitudes d’utilité publique (A), conséquence de la mise en œuvre du principe de prévention et démontrant qu’un site, après déclassement, n’est pas toujours remis dans un état identique à l’état initial. La seconde incertitude, de taille celle-là, est plus générale et tient au devenir des déchets évacués (B).

 

A. Les obligations imposées aux sites des installations déclassées

62. En fonction de l’état final atteint, différents types de servitudes peuvent être instituées. La première est classique et incontournable même si l’exploitant a démontré qu’aucun risque ne résulte du terrain d’implantation du site. Il s’agit d’une servitude conventionnelle au profit de l’Etat qui garantit la conservation de l’information quant à la présence d’une ancienne INB.

63. La seconde concerne les cas dans lesquels l’exploitant n’est pas en mesure de démontrer l’absence de toute pollution radioactive ou chimique résiduelle. Dans cette configuration, au regard du dossier de demande de déclassement, l’ASN édicte le décret de déclassement mais peut imposer aussi, sur demande ou d’office, des servitudes d’utilité publique en fonction de l’état final atteint. Ces dernières peuvent contenir un certain nombre de mesures de restriction d’usage (limitation à un usage industriel par exemple) ou des mesures de précaution (mesures radiologiques en cas d’affouillements par exemple).

64. Il résulte d’ailleurs de la lecture du rapport 2012 de l’ASN[83] que de nombreux sites déclassés ou assainis sont grevés de servitudes. Cela démontre qu’il est souvent difficile de remettre en l’état un site après exploitation nucléaire.

L’autre incertitude relève du devenir de certains déchets.

 

B. Les incertitudes relatives au devenir de certains déchets

65. Une opération de démantèlement produit des déchets radioactifs à vie longue (qu’ils soient de faible, moyenne ou haute activité), et même des déchets de Haute activité (qu’ils soient à vie courte ou longue). Or, il ressort par exemple du document relatif à la politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France que l’autorité précise la chose suivante : « Les exploitants nucléaires français disposent donc en 2008 de filières permettant la gestion de la majorité des déchets issus du démantèlement des installations nucléaires, et devraient pouvoir disposer, dans le futur, de filières d’élimination permettant la gestion de la totalité de ces déchets »[84] . Les déchets de moyenne activité et haute activité à vie longue sont produits ou extraits pendant la phase de démantèlement et sont concernés par ce constat. L’ASN précise d’ailleurs sur son site internet que les opérations de démantèlement « présentent des enjeux particuliers en termes de gestion des déchets radioactifs qui sont produits en quantités plus importantes que lors de la phase d’exploitation »[85]. L’Autorité souligne aussi de façon générale que « les déchets de haute et moyenne activité à vie longue, qui représentent environ 3% du volume des déchets radioactifs existants mais concentrent plus de 99% de la radioactivité, ne disposent pas encore de filière de gestion définitive adaptée à leur nocivité »[86]. Elle considère donc à ce propos que« de telles filières doivent être mises en place et que, du point de vue de la sûreté, le stockage en couche géologique profonde est la filière adaptée à ces déchets »[87].

66. Dans ce cadre, l’ASN surveille aussi de près le site de stockage en couche géologique profonde situé entre la Meuse et la Haute-Marne, dénommé CIGEO[88] , actuellement en pleine période de débat public. A l’avenir, elle autorisera le cas échéant l’installation, réalisera la surveillance et fera l’inventaire des déchets qui y seront enfouis.

67. On le voit, le rôle de l’ASN ne s’arrête pas au démantèlement et cette dernière, dans l’incertitude globale entourant le thème du nucléaire, a encore des motifs d’asseoir ses compétences et par là-même, la garantie d’une énergie nucléaire sûre à la fois pour les personnes et pour l’environnement…



[1] Article L 592-1 du code de l’environnement (ci-dessous CE).

[2] Voir : « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 3.

[3] Voir, par exemple : « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France », Guide n° 6 de l’ASN, INB, 18 juin 2010, p. 4.

[4] Voir l’article 29-V de la loi n° 2006-686, du 13 juin 2006, relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite « loi TSN », JORF du 14 juin 2006, p. 8946 codifié à l’article L 593-7 CE.

[5] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 3.

[6] Assainissement : l’assainissement correspond aux opérations de réduction ou d’élimination de la radioactivité restante ou de toute autre substance dangereuse restante. Ces opérations peuvent concerner des travaux réalisés dans le cadre du décret d’autorisation de création de l’installation et du référentiel de sûreté associé ou dans le cadre des opérations autorisées par le décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement (in Guide n° 6 ASN).

[7] Prescriptions AIEA n° WS-R-5 « Déclassement des installations mettant en œuvre des substances radioactives ».

[8] Ibid.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4.

[12] Ibid.

[13] L’ASN évoque aussi la possibilité d’un gain dosimétrique dû à la décroissance radioactive de certains radionucléides, voir « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4 et s.

[14] Voir rapport ASN 2012, p. 455.

[15] Ibid.

[16] Décret n°63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires. Les phases du démantèlement sont considérées comme des modifications des INB.

[17] Voir aussi : Arrêté du 31 décembre 1999 fixant la réglementation technique générale destinée à prévenir et limiter les nuisances et les risques externes résultant de l’exploitation des installations nucléaires de base (JORF n°38 du 15 février 2000).

[18] Précitée

[19] Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs (JORF du 29 juin 2006).

[20] Décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007, relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives (JORF n° 255 du 3 novembre 2007).

[21] Arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base (JORF n° 33 du 8 février 2012).

[22] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, 20 pp.

[23] « Mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des INB en France », Guide n° 6 de l’ASN, INB, 18 juin 2010, 20 pp.

[24] L’Atomic Energy Act de 1946 a créé l’Atomic Energy Commission transformée, suite à des critiques récurrentes sur le manque de contrôle, par le Energy Reorganization Act de 1974 en Nuclear Regulatory Commission.

[25] La Commission canadienne de sûreté nucléaire, entité indépendante, a été établie en 2000 en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires pour remplacer l’ancienne Commission de contrôle de l’énergie atomique (CCEA) fondée en 1946.

[26] Ley 15/1980 de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, modifiée par la Ley 33/2007.

[27] Décret n°73-278 du 13 mars 1973 portant création d’un conseil supérieur de la sûreté nucléaire et d’une direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, (JORF du 15 mars 1973).

[28] Décret n° 2002-254 relatif à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, (JORF n°48 du 26 février 2002 p. 3585).

[29] Voir les antécédents sur la question : le Premier ministre Lionel Jospin estimait en 1998 que « le Gouvernement a réaffirmé l’importance qu’il attache au respect des règles démocratiques et de transparence, ainsi que la nécessité de séparer clairement les fonctions de contrôleur et d’exploitant. À cette fin, il a annoncé qu’il présenterait des dispositions législatives sur ce sujet, reposant notamment sur la création d’une autorité indépendante ». Le Déaut J.-Y., « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l’indépendance et la transparence », Rapport au premier ministre, La Documentation française, 1998.

[30] Dans le même esprit, voir : Gossemont A., « Réflexions engagées sur la loi relative à la transparence et à la sécurité nucléaire », Gaz. Pal., 29 juillet 2006, n° 210, p. 15.

[31] Rapport n° 231, (2005-2006) de MM. Henri Revol et Bruno Sido, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 1er mars 2006, p. 29. Voir aussi Sénat, Session ordinaire de 2005-2006, n° 217, annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006, lettre rectificative au projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, présentée par M. Dominique de Villepin : « L’ensemble constitué par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, qui constituent ses services déconcentrés, est reconnu aujourd’hui comme l’autorité de sûreté nucléaire française à l’égal d’autorités de sûreté d’autres États qui disposent d’un statut d’autorité administrative indépendante (aux Etats-Unis, au Canada, en Espagne...) ».

[32] Voir la considération suivante : « L’ensemble constitué par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, qui constituent ses services déconcentrés, est reconnu aujourd’hui comme l’autorité de sûreté nucléaire française (…). Pour autant, la situation de droit plaçant, en France, ces services sous l’autorité entière du Gouvernement peut susciter des interrogations sur l’interaction entre les préoccupations de sûreté nucléaire et de radioprotection et d’autres objectifs que le Gouvernement doit aussi assumer, comme veiller à l’approvisionnement énergétique ou jouer son rôle d’actionnaire principal de grands opérateurs du secteur nucléaire ; une telle question peut prendre une importance particulière au moment où sont décidés de grands investissements dans le domaine de l’énergie nucléaire » Sénat, Session ordinaire de 2005-2006, n° 217, annexe au procès-verbal de la séance du 22 février 2006, lettre rectificative au projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, présentée par M. Dominique de Villepin.

[33] C’est ce qui apparaît à la lecture de la lettre de mission de Lionel Jospin en 1998 : « la nécessité de séparer clairement les fonctions de contrôleur et d’exploitant ». Le Déaut J.-Y., « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l’indépendance et la transparence », Rapport au premier ministre, La Documentation française, 1998.

[34] Directive 2009/71/Euratom du Conseil, du 25 juin 2009, établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (JOUE, n° L 172, du 2 juillet 2009, p. 18).

[35] Sur ce point voir : Delzangles H., « L’indépendance de l’Autorité de sûreté nucléaire, des progrès à envisager », Revue juridique de l’environnement, n° 1/2013, p. 7.

[36] Le Point, « Le lobby nucléaire français ébranlé par sa jeune garde », 3 décembre 2012.

[37] Sur le problème délicat des intérêts moraux, voir la position de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique (remis au Président de la République le 26 janvier 2011, La documentation française, janvier 2011, 121 p.), « Si les intérêts moraux sont susceptibles, dans certains cas, d’entrer en conflit avec l’action publique, ce sont bien les intérêts matériels qui sont le plus susceptibles de générer des difficultés ou des doutes sur l’impartialité de l’agent. En outre, l’instauration de mécanismes, notamment de déclaration, destinés à prévenir systématiquement tout « conflit d’intérêts », quelle que soit son intensité, avec des intérêts intellectuels, philosophiques, politiques, syndicaux, idéologiques ou religieux, c’est-à-dire avec des convictions personnelles, constituerait une atteinte importante à la liberté d’opinion constitutionnellement garantie, et serait excessivement intrusive. Il est d’ailleurs délicat de définir une conviction sous l’angle de « l’intérêt » de la personne concernée, et impossible de lui attribuer, en la matière, les intérêts d’un tiers. Les notions de consistance et d’intensité des intérêts en cause sont donc déterminantes pour apprécier ce qui relève ou non du champ d’éventuels conflits. C’est ainsi que les convictions religieuses ou politiques ne peuvent être regardées de manière générale comme des « intérêts », tandis que des mandats officiels de la part d’institutions religieuses ou politiques peuvent être pris en compte. La Commission a donc résolument écarté l’idée d’identifier, traiter et corriger des conflits d’intérêts de cette nature de manière générale. Le principe en la matière doit rester celui de la confiance et de la responsabilité de la personne concernée, qui est réputée ne pas être influencée par ses convictions dans l’exercice de ses missions, sauf pour certains types de fonctions, d’actes ou de mesures pour lesquels l’existence de telles convictions, dès lors qu’elles se traduiraient par un engagement concret, pourrait être regardée comme structurellement problématique ».

[39] Voir « The official report of Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission », Diète Nationale du Japon, p.17.

[40] Article L. 592-26 CE (créé par l’article 3 de l’ordonnance n°2012-6 du 5 janvier 2012) : « Les avis rendus par l’Autorité de sûreté nucléaire en application de l’article L. 592-25 sont réputés favorables s’ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois. Ce délai peut être réduit, en cas d’urgence motivée, par l’autorité administrative saisissant l’Autorité de sûreté nucléaire ».

[41] Le Conseil de la sécurité nucléaire a le pouvoir d’entamer la procédure de sanctions administratives, article 2e) de laLey 33/2007 du 7 novembre 2007 de reforma de la Ley 15/1980, du 22 avril 1980, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (BOE nº 268 du 8 novembre 2007).

[42] Voir l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la Commission de régulation de l’énergie ou l’Autorité des marchés financiers, par exemple.

[43] Articles L 1333-4 et 1333-5 du Code de la santé publique.

[44] Voir l’article L 593-22 CE.

[45] Voir à ce propos les débats autour du projet CIGEO.

[46] Décision n° 2011-DC-0213 du 5 mai 2011 prescrivant à EDF et au CEA de procéder à une évaluation complémentaire de la sûreté de certaines de leurs INB.

[47] Décision n° 2012-DC-0296 du 26 juin 2012 fixant des prescriptions complémentaires au vue des conclusions des ECS.

[48] Article 8 du décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives.

[49] Article 8 II du décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives. « II. - L’exploitant fournit également une notice comprenant : (…) b) Une présentation [qui] indique comment il envisage de satisfaire aux exigences définies par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006 ».

[50] Termes de l’article 20 de la loi TSN.

[51] Cette situation a été relevée en premier lieu par la conférence diplomatique organisée sous l’égide de l’Agence internationale de l’énergie atomique, qui a adopté la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, le 5 septembre 1997 à Vienne. Son article 22 impose à chaque partie contractante de prendre les mesures appropriées pour que des ressources financières suffisantes soient disponibles pour assurer la sûreté des installations de gestion de combustible usé et de déchets radioactifs pendant leur durée de vie utile et pour le déclassement. Convention signée par la France le 29 septembre 1997 et approuvée en vertu de l’article 53 de la Constitution le 2 mars 2000, Loi n° 2000-174 du 2 mars 2000 (J.O. n° 53 du 3 mars 2000, p. 3374). La Communauté européenne de l’énergie atomique a adhéré à cette Convention par la décision du Conseil du 24 janvier 2005, (2005/84/Euratom, J.O.C.E., n° L 30, du 3 février 2005, p. 10) mais en excluant, entre autres, l’article 22.

[52] T.P.I., 26 janvier2006, Stadtwerke Schwäbisch Hall GmbH, aff.T-92/02, comm. H. Delzangles, Revue européenne de droit de l’environnement, n° 1, mars 2007, p. 71 à 78.

[53] Inventaire des soutiens publics aux différentes sources d’énergie, document de travail des services de la Commission, du 22 novembre 2002, SEC (2002) 1275, p. 98.

[54] Voir aussi : décret n° 2013-678 du 24 juillet 2013 modifiant le décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires (JORF n°173 du 27 juillet 2013).

[55] Sur ce point voir le rapport 2012 de l’ASN et les guides de 2009 et de 2010 précités.

[56] Depuis le 29 juin 2011, les exploitants sont tenus de couvrir 100% de leurs provisions par des actifs dédiés (sauf exceptions prévues par la loi). Les dispositions du code de l’environnement sont précisées par le décret du 23 février 2007 et l’arrêté du 21 mars 2007, relatifs à la sécurisation du financement des charges nucléaires.

[57] Articles L 594-11 à L 594-13 CE.

[58] Ce n’est que le 7 juin 2011 que la CNEF s’est réunie pour la première fois alors qu’elle avait été créée cinq années auparavant par l’article 20 de la loi du 28 juin 2006. Son premier rapport a été remis en juin 2012.

[59] Décret du 27 février 2007.

[60] Une convention entre l’ASN et la direction générale de l’énergie et du climat a été signée le 3 janvier 2008 pour l’application des procédures de contrôle des charges de long terme par l’ASN. Cette convention définit, selon le rapport annuel 2012 de l’ASN (ch. 15) entre autres, les conditions dans lesquelles la DGEC peut faire appel à l’expertise de l’ASN (art. 15 al. 2 du décret de 2007). Elle stipule par exemple qu’en cas de besoin et dans les mêmes conditions que celles qui régissent l’analyse des rapports triennaux, la DGEC peut saisir l’ASN après réception des notes d’actualisation annuelles.

[61] Voir rapport de l’ASN 2012, p. 454.

[62] Avis n° 2007-AV-037 du 20 novembre 2007.

[63] Avis n° 2011-AV-0107 du 3 février 2007.

[64] Synthèse du rapport public thématique, « Les coûts de la filière nucléaire », janvier 2012, p. 9.

[65] Selon la Cour des comptes « les charges brutes correspondant à la gestion à long terme des déchets issus de la production électronucléaire s’élèvent à 23 Md€ pour EDF actuellement, mais ne sont pas stabilisées. Pour la part correspondant à la gestion des déchets à haute et moyenne activité à vie longue, elles sont calculées depuis 2005 sur la base d’un devis (16,5 Md€) du projet de centre de stockage géologique élaboré par l’ANDRA mais que celle-ci a revu en 2009, de manière approfondie. Ce nouveau chiffrage (36 Md€) représente un doublement du devis initial et est contesté par les producteurs », Synthèse du rapport public thématique, « Les coûts de la filière nucléaire », janvier 2012, p. 10.

[66] Début mai 2013 pour le réacteur 2 et en juillet 2011 pour le réacteur 1 : voir par exemple la décision de l’Autorité de sûreté nucléaire n° 2011-DC-0231 du 4 juillet 2011 fixant à Électricité de France – Société Anonyme (EDF-SA) les prescriptions complémentaires applicables au site électronucléaire de Fessenheim (Haut Rhin) au vu des conclusions du troisième réexamen de sûreté du réacteur n°1 de l’INB n°75.

[67] Le Monde, 16 octobre 2013, « La poursuite du fonctionnement des réacteurs à plus de 40 ans n’est pas acquise », entretien avec Pierre-Franck Chevet.

[68] Ibid.

[69] Interview de Pierre-Franck Chevet dans le JDD du 15 septembre 2013, « Fermeture de Fessenheim : l’ASN appelle EDF à accélérer le rythme ».

[70] Le Monde, « ’’Je fermerai Fessenheim fin 2016…’’ et pourtant », 14 octobre 2013.

[71] Audition de Pierre-Franck Chevet le mercredi 2 octobre 2013 à une table ronde sur la gestion des matières et des déchets radioactifs organisée par la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale.

[72] Un point d’arrêt est, selon l’ASN, une opération majeure insuffisamment définies dans le plan initial qui nécessite une décision d’autorisation de sa part pour être mises en œuvre et continuer le processus de démantèlement. Dans certain cas, l’autorisation peut être édictée en interne.

[73] Art. L 592-21 CE.

[74] Art. 29 III loi TSN.

[75] Voir à ce sujet les derniers travaux de l’IRSN sur le coût économique des accidents nucléaires entraînant des rejets radioactifs dans l’environnement qui estiment qu’un « accident majeur pourrait coûter plus de 400 milliards d’euros, soit plus de 20 % du PIB français annuel » :

http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx#1

[76] Article 2 du décret n° 2002-254, du 22 février 2002, relatif à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (JORF n°48 du 26 février 2002) : « L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l’environnement, de l’industrie, de la recherche et de la santé ».

[77] Voir à ce sujet les derniers travaux de l’IRSN sur le coût économique des accidents nucléaires entraînant des rejets radioactifs dans l’environnement qui estiment qu’un « accident majeur pourrait coûter plus de 400 milliards d’euros, soit plus de 20 % du PIB français annuel » :

http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx#1

[78] Un accident de niveau 7 correspond par exemple à la catastrophe de Fukushima. Pour des exemples d’évènements significatifs classés au niveau 4 sur l’échelle INES : dans la centrale nucléaire de Saint-Laurent-des-Eaux, en 1980, l’endommagement du cœur du réacteur A1. Les incidents graves de niveau 3 sur l’échelle INES sont ceux qui entraînent de très faibles rejets radioactifs en dehors de la centrale ou/et génèrent la contamination de travailleurs dans des proportions dangereuses pour la santé. La France a connu un incident de ce type à Gravelines en 1989.

[79] Voir l’ensemble des incidents recensés sur le site internet de l’ASN.

[80] La création d’une ICPE qui aurait pour unique objet de maintenir en place les bâtiments qui n’ont pas été assainis sur le terrain d’assiette d’une ancienne INB est exclue.

[81] Voir l’article 29 VIII de la loi TSN.

[82] Voir l’article 40 du décret de 2007.

[83] Rapport 2012 ASN p. 467 et 468.

[84] « La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France », ASN, Indice 0.v3, avril 2009, p. 4.

[85] Site internet de l’ASN, rubriques déchets et démantèlement.

[86] Ibid.

[87] Ibid.

[88] Voir : avis n° 2013-AV-0179 de l’ASN du 16 mai 2013 sur les documents produits par l’ANDRA depuis 2009 relatifs au projet de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Traitement et gestion des déchets radioactifs issus du démantèlement des INB


Perrine WIESSER


Docteur en droit privé de l’Université de Haute-Alsace, Bureau d’étude Ferrari DémolitionDocteur en droit privé de l’Université de Haute-Alsace, Bureau d’étude Ferrari Démolition


 

Résumé – La gestion des déchets radioactifs lors des opérations de démantèlement des installations nucléaires de bases est une étape majeure aux enjeux environnementaux primordiaux. La quantité de déchets produite étant bien plus importante en phase de démantèlement qu’en phase d’exploitation, il est indispensable de trouver des solutions sur le long terme permettant de maîtriser l’ensemble des risques associés : risque radiologique, risque écologique, risque sanitaire… Certains déchets radioactifs ne disposent actuellement d’aucune solution de gestion sur le long terme et sont provisoirement entreposés de façon temporaire sur les sites sur lesquels ils sont produits dans l’attente d’une solution durable. L’étude portera sur l’analyse des différents types de déchets produits lors du démantèlement d’une centrale nucléaire de base ainsi que sur les modes de gestion retenues et mis en œuvre pour pallier à toute contamination de l’environnement.

 

1. Les déchets radioactifs issus du démantèlement des centrales nucléaires nécessitent un traitement et une solution de gestion afin de maîtriser les risques associés, en particulier le risque radiologique. Les déchets radioactifs, en fonction de leurs caractéristiques et de leurs propriétés, sont gérés dans une filière spécifique qui regroupe une série d’opérations comme le tri, le traitement, le conditionnement, l’entreposage et le stockage. Conformément aux dispositions de l’article L. 542-1-1 du code de l’environnement, les producteurs de déchets radioactifs sont responsables de ces déchets jusqu’à leur complète élimination dans une installation autorisée à cet effet. Aujourd’hui, environ 90% du volume des déchets radioactifs produits disposent de filières de gestion à long terme. Les autres déchets sont conditionnés et entreposés dans des installations dans l’attente d’une solution de gestion à long terme. Plus de 90% de la radioactivité de ces déchets est concentrée sur les sites de La Hague dans la Manche et sur le site de Marcoule dans le Gard[1] .

2. Le démantèlement des installations nucléaires sont des opérations de grande ampleur notamment en termes de gestion de projets, de maintien des compétences et de coordination des différents travaux. Les matières radioactives et les déchets radioactifs doivent être évacuées et l’installation démantelée. Ces opérations présentent des enjeux majeurs notamment en termes de conditionnement, gestion et traitement de déchets, qui sont produits en quantités bien plus importantes que lors de la phase d’exploitation[2] . Les déchets radioactifs sont des substances pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée. Ils contiennent tous un mélange de radionucléides (césium, uranium, iode, cobalt, radium, tritium…). En fonction de la nature de ces radionucléides, les déchets sont plus ou moins radioactifs, pendant plus ou moins longtemps.

3. Pour les gérer, ces déchets sont classés en fonction de nombreux critères et notamment :

-  leur niveau de radioactivitéexprimé en becquerel par gramme. Le niveau de radioactivité peut être très faible, faible, moyen ou haut.

-  leur durée de vie  : on trouve les déchets à vie courte dont la durée de vie est inférieure ou égale à 31 ans et les déchets à vie longue qui ont une durée de vie supérieure à  31 ans.

4. En France, les déchets radioactifs sont classés en 5 catégories :

-  les déchets de très faible activité

-  les déchets de faible et moyenne activité à vie courte

-  les déchets de faible activité à vie longue

-  les déchets de moyenne activité à vie longue

-  les déchets de haute activité.

 

5. Le démantèlement d’une centrale nucléaire produit 80% de déchets dits « conventionnels » et 20% de déchets radioactifs[3] . Nous étudierons successivement les différents types déchets issus du démantèlement ainsi que leur conditionnement puis nous analyserons dans un second temps les conditions du stockage, seule solution retenue pour la gestion des déchets radioactifs.

 

I. Les déchets issus du démantèlement des INB et leur mode de conditionnement

6. Le démantèlement d’une centrale nucléaire produit différents types de déchets radioactifs en quantité plus ou moins importante, parmi lesquels les déchets à vie courte (A), les déchets à vie longue (B) et les déchets de haute activité (C).

A. Les déchets à vie courte

7. Les déchets radioactifs à vie courte regroupent les déchets de très faible activité (1) et les déchets de faible et moyenne activité à vie courte (2).

 

1) Les déchets de très faible activité

8. Les déchets de très faible activité sont les déchets majoritairement produits lors d’opération de démantèlement des installations nucléaires. Fin 2010, les déchets de très faible activité représentent 27% du volume totaldes déchets radioactifs français déjà produits et moins de 0,01% de la radioactivité totaledes déchets radioactifs français[4] . Ils se présentent généralement sous la forme de déchets inertes, béton, gravats, terres..., ou de déchets métalliques. Dans les prochaines années une grande partie de ces déchets proviendra du démantèlement des centrales nucléaires actuellement en fonctionnement.

9. En fonction de leur nature, ces déchets sont au préalable conditionnés dans des big bags, essentiellement pour faciliter leur manutention ou dans des casiers métalliques. Certains de ces déchets, afin de réduire leur volume, peuvent faire l’objet d’un traitement spécifique :

-  compactagedes déchets plastiques et métalliques ;

-  solidification puis stabilisationdes déchets liquides, tels que les eaux polluées ou les boues[5] .

 

2) Les déchets de faible et moyenne activité à vite courte

10. Fin 2010, ces déchets représentaient 63% du volume totaldes déchets radioactifs français déjà produits et 0,02% de la radioactivité totaledes déchets radioactifs français. Il s’agit essentiellement de déchets liés à la maintenance (vêtements, outils, gants, filtres…) et au fonctionnement des installations nucléaires(traitements d’effluents liquides ou gazeux). Ces déchets sont accueillis dans un centre spécifique situé dans le département de l’Aube. Actuellement, plus de 10 000 m3 y sont stockés chaque année. Avant leur stockage, ces déchets sont solidifiés s’ils sont liquides. Ils peuvent également être compactés pour réduire leur volume. Ils sont en général placés dans un conteneur en métal ou en béton puis enrobés avec du béton.

Un colis de déchets faible et moyenne activité à vite courte est composé de 15 à 20 % de déchets radioactifs et de 80 à 85 % d’enrobage[6].

S’ajoute aux déchets à vie courte les déchets radioactifs à vie longue.

 

B. Les déchets à vie longue

11. Les déchets à vie longue regroupent à la fois des déchets de faible activité (1) et des déchets de moyenne activité (2).

 

1) Les déchets de faible activité à vie longue

12. Fin 2010, ces déchets représentaient 7% du volume totaldes déchets radioactifs et 0,01% de la radioactivité totaledes déchets radioactifs. Les déchets de faible activité à vie longue regroupent principalement deux grands types de déchets :

-  les déchets dits de « graphite » qui proviennent des premières centrales nucléaires françaises de la filière UNGG (Uranium naturel graphite gaz). Ils proviennent de l’exploitation et du démantèlement de réacteurs expérimentaux aujourd’hui arrêtés.

-  les déchets dits « radifères » qui proviennent essentiellement de l’ancienne industrie du radium et de ses dérivés ainsi que du traitement chimique de minerais par l’industrie nucléaire ou l’industrie chimique[7] .

13. Les recherches relatives à la gestion des déchets de faible activité à vie longue sont actuellement en cours. Les déchets de faible activité à vie longue sont, pour la plupart, des déchets anciens, dont la production est arrêtée. En attendant la création d’un centre de stockage adapté spécifique, ils sont entreposés pour la plupart les sites où ils sont produits.

 

2) Les déchets de moyenne activité à vie longue

14. Fin 2010, les déchets MA-VL représentaient 3% du volume total des déchets radioactifs et 4% de la radioactivité totale de ces déchets. Les centrales nucléaires fonctionnent grâce à des combustibles composés en partie d’uranium.

15. Après quelques années au cœur des réacteurs, ces combustibles deviennent moins performants et doivent faire l’objet d’un traitement spécifique[8] . Les structures métalliques entourant ces combustibles sont cisaillés/ démontés afin de les séparer des matières et des résidus qu’elles contiennent. Ces débris métalliques (gaines, coques et embouts) constituent une part importante des déchets de moyenne activité à vie longue. Ces déchets  peuvent aussi provenir des procédés de traitement des combustibles usés. Il peut aussi s’agir de composants (hors combustible) ayant séjourné dans les réacteurs nucléaires ou de déchets issus d’opérations de maintenance et de démantèlement d’installations nucléaires, d’ateliers, de laboratoires…

16. Eu égard à leur niveau de radioactivité et leur durée de vie, ces déchets sont destinés à être stockés dans le Centre industriel de stockage géologique (CIGEO) aujourd’hui en cours de conception par l’ANDRA. Afin de réduire leur volume, une part importante de ces déchets peut également être compactée sous forme de galettes qui sont ensuite introduites dans des colis en béton ou en métal. D’autres modes de conditionnement peuvent être réalisés en fonction de la nature de ces déchets : cimentation, bitumage, vitrification... Dans l’attente de la création d’un centre de stockage profond, ces déchets sont entreposés le plus souvent sur les sites où ils sont produits[9]. A côté des déchets radioactifs à vie courte et à vie longue on trouve également des déchets plus spécifiques : les déchets de haute activité.

 

C. Les déchets de haute activité

17. Fin 2010, les déchets HA représentaient 0,2% du volume totaldes déchets radioactifs français déjà produits et 96% de la radioactivitétotale des déchets radioactifs français. Ces déchets proviennent pour l’essentiel du traitement des combustibles utilisésdans les centrales nucléaires. Les combustibles nucléaires usés sont dissous dans une solution chimique afin de séparer l’uranium et le plutonium des résidus non réutilisables. Ces résidus, hautement radioactifs, constituent les déchets de haute activité[10].

18. Ces déchets rassemblent la plus grande partie de la radioactivité des déchets radioactifs produits en France. Leur niveau de radioactivité est de plusieurs milliards à plusieurs dizaines de milliards de becquerels par gramme. Ils contiennent différents radionucléides, à vie courte ou a vie longue, dont certains ont des durées de vie très longues comme le neptunium 237 (environ 2 millions d’années). Leur fort niveau de radioactivité entraîne des émanations de chaleur, ce qui oblige à multiplier les mesures de sécurité au moment du conditionnement et du stockage. Le niveau de radioactivité et la durée de vie de ces déchets destinent ces déchets à être stockés dans le Centre industriel de stockage géologique (CIGEO).

19. Les déchets sont intégrés dans une pâte de verre insoluble, ils sont ensuite coulés dans un colis en inox. Un colis de déchets HA contient environ 400 kg de verre pour environ 70 kg de déchets. Comme pour les déchets à vie longue, ces déchets sont entreposés sur les sites où les colis sont produits dans l’attente de la création d’un centre de stockage profond[11] .

 

20. Après s’être intéressé aux différents types de déchets produits lors du démantèlement ainsi qu’à leur conditionnement, il s’agit maintenant de se pencher sur les conditions de la gestion des déchets radioactifs et notamment sur les conditions du stockage : seul mode de gestion retenu.

 

II. Le stockage : seul mode de gestion des déchets radioactifs

A. Les raisons liées au choix du stockage

21. La dangerosité des déchets radioactifs diminue au fil du temps du fait de la décroissance naturelle de la radioactivité qu’ils contiennent. En fonction des déchets, cette décroissance peut prendre de quelques jours jusqu’à plusieurs centaines de milliers d’années. Le principe du stockage consiste à isoler suffisamment longtemps ces déchets afin que la radioactivité qui se retrouve au contact de l’homme ne présente pas de risque pour la santé. Cette solution est justifiée par les pouvoirs publics comme étant la seule solution qui permet de ne pas reporter la charge de la gestion des déchets produits aujourd’hui sur les générations futures[12] .

22. Aujourd’hui, il existe trois centres de stockage de surface. Ils permettent de stocker 90% des déchets radioactifs produits chaque année : ceux ayant une très faible activité ou une durée de vie courte.

Dans un premier temps on trouve, le Centre de stockage de la Manche, aujourd’hui fermé qui compte 527 225 m3 de déchets stockés.

Dans un second temps, l’ANDRA exploite le Centre de stockage pour les déchets de faible et moyenne activité à vie courte dans l’Aube. Il s’étend sur 95 hectares dont 30 sont réservés au stockage. Les déchets sont stockés en surface dans des ouvrages en béton armé de 25 m de côté et de 8 mètres de hauteur. Une fois remplis, les ouvrages sont fermés par une dalle de béton dont l’étanchéité est assurée par un revêtement imperméable. A la fin de l’exploitation, une couverture, composée notamment d’argile, sera placée sur les ouvrages pour assurer le confinement des déchets à long terme. Ce centre de stockage est conçu pour accueillir 1 million de m3 de déchets. Fin 2011, 255 140 m3 de déchets y étaient déjà stockés.

Le troisième centre de stockage concerne les déchets de très faible activité, il est également situé dans l’Aube.

23. Du fait du très faible niveau de radioactivité des déchets TFA, la plupart des pays étrangers ont décidé de les gérer comme des déchets conventionnels.

La France a, quant à elle, décidé de les considérer comme des déchets radioactifs et a conçu un centre de stockage spécifique pour ce type de déchet.

Ce centre s’étend sur 45 hectares dont 28,5 hectares réservés au stockage. Les déchets sont stockés en surface dans des alvéoles de 176 mètres de long et 25 mètres de large, creusées à quelques mètres de profondeur dans une couche argileuse. Lorsque les alvéoles sont remplies, elles sont fermées puis recouvertes d’une couverture composée de sable, d’une membrane imperméable et d’argile. Le Centre de stockage de déchets TFA est conçu pour accueillir 650 000 m3 de déchets. Fin 2011, 203 435 m3 de déchets y étaient déjà stockés[13] .

Cependant, certains déchets, notamment les déchets à vie longue et de haute activité, n’ont actuellement aucune solution de gestion sur le long terme.

 

B. Les déchets sans solution de gestion à long terme

24. Aujourd’hui, environ 10% des déchets radioactifs ont un niveau de radioactivité ou une durée de vie qui rend impossible stockage en surface. Des études sont en cours, notamment le projet CIGEO pour concevoir des centres de stockage spécifiques permettant le stockage sur le long terme des ces déchets particuliers. Eu égard aux propriétés de ces déchets, ces centres seront être implantés à plusieurs centaines de mètres de profondeur, dans des roches imperméables qui servent de barrière naturelle à très long terme[14].

25. Les études en cours concernent 3 catégories de déchets :

-  les déchets de haute activité (HA) et de moyenne activité à vie longue

-  les déchets de faible activité à vie longue.

26. En France, le stockage des déchets radioactifs est étudié dans des roches argileusesdont les propriétés particulières permettent de retarder sur de très longues périodes de temps, ledéplacement des radionucléides. Dès 1991, plusieurs voies ont été étudiées pour la gestion des déchets HA et MA-VL :

-  la séparation / transmutation. La séparation et la transmutation ont pour objectif de réduire les quantités d’éléments radioactifs à vie longue contenus dans les déchets ultimes en les séparant par des procédés chimiques puis en les transmutant sous flux neutronique, c’est-à-dire en les transformant en éléments à vie courte[15] .

-  l’entreposage provisoire

-  le stockage en couche géologique profonde.

 

27. En 2006, après 15 années de recherches, la loi française du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs a retenu le stockage profond, étudié comme seule solution sûre à long terme qui permet de ne pas reporter la charge de la gestion de ces déchets sur les générations futures.

28. Le stockage est le stade ultime d’une filière et suppose le dépôt définitif des colis ou, du moins, l’absence d’intention de les reprendre[16] . La directive européenne de 2011 sur les déchets radioactifs considère le stockage profond comme la meilleure option pour ce type de déchets.

29. A titre comparatif, dans d’autres pays le stockage profond est aussi la solution retenue. Pour exemple en Allemagne, le stockage profond de certains déchets radioactifs a été réalisé dans des mines de sel : mais les résultats sont peu probants puisque de nombreuses infiltrations ont été détectées. Au Canada, en Suède, en Suisse, au Japon, en Belgique, des recherches sont en cours pour un stockage profond dans le granite. Aux Etats-Unis, des études ont été réalisées sur le site de Yucca Mountain dans les roches volcaniques.

30. Mais le stockage profond appelle plusieurs réflexions notamment sur la notion de « réversibilité » du projet.La France a placé la notion de réversibilité au cœur de sa politique de gestion des déchets hautement radioactifs. Cette notion a pour particularité de laisser à son successeur la possibilité de revenir sur certaines décisions prises pendant le stockage profond et dépasse la simple possibilité de récupérer les déchets enfouis.

31. Après 15 ans de recherche, notamment dans son laboratoire souterrain en Meuse, l’ANDRA a fait la preuve que la réversibilité est possible pendant 100 ans. Avec le débat public sur les déchets radioactifs, cette notion de réversibilité est devenue un enjeu majeur de l’acceptabilité sociale du stockage profond[17] . La question de la réversibilité d’un centre de stockage profond des déchets radioactifs est loin d’être simple. La définition adoptée par l’ANDRA porte sur « la possibilité d’un pilotage progressif et évolutif du processus de stockage, laissant aux générations à venir une liberté de décision sur son déroulement »[18]. Si la réversibilité est liée à la capacité de récupérer les colis, l’approche de l’ANDRA concerne surtout la capacité d’intervention sur le processus de stockage lui-même. La réversibilité consiste à ouvrir la possibilité de plusieurs choix de gestion durant les étapes intermédiaires de son exploitation : poursuivre le stockage selon le schéma prédéfini ; se donner les moyens d’une réévaluation ; faire évoluer le stockage ou encore inverser le processus, jusqu’à récupérer les colis stockés[19].

32. Le stockage en couche géologique profonde est conçu pour être fermé à l’issue de son exploitation. La fermeture définitive correspond au passage au niveau 5 de l’échelle internationale de récupérabilité[20] . Même si elle devient de plus en plus complexe, une récupération des déchets stockés restera techniquement possible tant que la mémoire du stockage est préservée.

33. Cette durée limitée de la réversibilité appelle alors certaines observations. Si la réversibilité n’est effective que pour une période prédéterminée, cela signifie qu’au terme de la période choisit le stockage sera irréversible[21] . Dès que la période de réversibilité sera terminée, les puits et galeries seront colmatés.

 

34. La mise en avant de la réversibilité est ainsi interprétée comme l’un des moyens de la construction de l’acceptation sociale du projet. Quelles que soient les suites de cette controverse et les décisions qui seront prises au sujet du devenir des déchets nucléaires, on peut convenir qu’il serait réducteur de qualifier ces décisions de choix « techniques ». Comme le souligne Yannick Barthe, ces décisions sont bien plus que de simples choix techniques. Tout d’abord car elles résulteront des rapports de force, de conflits d’intérêts et de négociations entre les différents acteurs. Mais aussi parce qu’elles porteront sur des dispositifs qui enferment une définition de ce que décider veut dire[22] .

 



[2] Ibid.

[3] « En résumé : Inventaire National des matières et déchets radioactifs », ANDRA, 2012

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[13] « En résumé : Inventaire National des matières et déchets radioactifs », loc.cit.

[14] Ibid.

[17] Y. Barthe, « Rendre gouvernables les déchets radioactifs. Le stockage profond à l’épreuve de la réversibilité » Springer, 2010.

[18] Ibid.

[19] Ibid.

[20] Cf. : http://www.cigéo.com/un-projet-flexible-et-reversible/l-echelle-de-recuperabilite : « Le niveau 1 de l’échelle concerne l’entreposage des colis de déchets. Au niveau 2, les déchets auront été transportés du lieu d’entreposage vers le site de stockage puis ils auront été transférés dans les ouvrages souterrains, ce qui peut nécessiter de les conditionner dans des conteneurs de stockage. Au niveau 3, des barrières supplémentaires auront été installées au niveau des alvéoles de stockage afin de les obturer. Ces barrières assurent un découplage phénoménologique entre les alvéoles et les galeries d’accès. Généralement des remblais sont utilisés pour s’opposer aux déformations de la roche et/ou des scellements sont utilisés pour limiter la circulation d’eau et de gaz. Au niveau 4, les galeries auront été remblayées et/ou scellées, ce qui peut correspondre à la fermeture de la zone de stockage dans laquelle se situera la galerie, voire à la fermeture de toute l’installation souterraine.

Au niveau 5, le stockage aura été fermé. L’accès depuis la surface aura été scellé et les installations de surface sont démantelées. Le niveau 6 désigne l’état final du stockage. Même si l’intégrité des colis de déchets ne peut plus être garantie, les déchets sont toujours confinés à l’intérieur de l’installation. La sûreté ne dépend plus d’une maintenance ou d’un suivi. Les mesures visant à garantir la conservation des connaissances et de la mémoire du site peuvent continuer »

[21] Y. Barthe, « Rendre gouvernables les déchets radioactifs. Le stockage profond à l’épreuve de la réversibilité » loc.cit.

[22] Ibid.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Les obligations de consultation des populations aux environs des sites en démantèlement


Laura JAEGER


Doctorante contractuelle, Centre de Droit Social, Université d’Aix-Marseille


 

Résumé - L’obligation de consultation préalable des populations environnantes des sites nucléaires en démantèlement repose sur divers instruments de droit de l’environnement – internationaux, régionaux avec le droit de l’Union européenne et nationaux – dont le Conseil d’Etat a déjà été amené à sanctionner le non-respect dans le contexte précis du démantèlement nucléaire. Si ces instruments juridiques environnementaux n’imposent nullement la forme que doit revêtir la consultation préalable des populations environnantes, le droit nucléaire français exige aujourd’hui la procédure réglementée de l’enquête publique, sans toutefois requérir l’organisation d’un débat public en amont.

Summary - The requirement of prior consultation of surrounding populations of nuclear sites in decommissioning is based on various instruments of environmental law – international, regional with the European Union law and national. The administrative High Court has already penalized the non-compliance in the specific context of nuclear decommissioning. If these environmental legal instruments don’t require the form to be taken by the prior consultation of surrounding populations, the French nuclear law requires today the regulated procedure of public inquiry, but without requiring the organization of a prior public debate.

 

1. Les règles juridiques conférant au public un droit d’accès à l’information et de participation au processus décisionnel étaient pratiquement inexistantes aux prémices du développement de l’énergie nucléaire. Les gouvernements ne ressentaient pas, pour la plupart, le besoin d’informer le public des risques potentiels sous-jacents ou d’inciter à une participation de celui-ci à la prise de décision sur les projets. Comme l’affirme Sam Emmerechts, « les notions de transparence et d’implication des parties prenantes ont pénétré le domaine nucléaire à travers la réglementation environnementale. En effet, le droit de l’environnement a encouragé et accéléré une percée générale des droits d’information du public et de participation dans de nombreux autres champs du droit, y compris le droit nucléaire »[1] . 

Bien que le souci environnemental ne fût pas une préoccupation majeure des rédacteurs des premières conventions internationales dans le domaine nucléaire, l’accident de Tchernobyl du 26 avril 1986 a changé la donne, mettant en exergue la nécessité de protéger davantage l’environnement[2] . Le droit de l’environnement est alors apparu comme le meilleur outil permettant de parvenir à cette fin et il s’applique aujourd’hui au domaine nucléaire, tantôt par l’introduction du concept de protection de l’environnement au sein du droit nucléaire, tantôt par la soumission des activités nucléaires au droit de l’environnement[3].

2. C’est ainsi par le truchement du droit de l’environnement – sous ses échelons international, régional avec le droit de l’Union européenne et national – que le principe d’information et de participation du public s’applique aujourd’hui au domaine de l’énergie nucléaire, et plus précisément, dans le cadre de notre propos, au démantèlement des installations nucléaires. Les développements qui vont suivre s’axeront sur la « consultation » des populations environnantes des sites nucléaires en démantèlement. La consultation impliquant l’information de ces populations, mais une information finalisée, en ce qu’elle doit permettre une réaction de ces dernières dans le dessein in fine d’intégrer celle-ci au processus décisionnel. Aussi, laisserons-nous délibérément de côté la problématique générale de l’accès à l’information en matière nucléaire[4] pour se concentrer sur les obligations de consultation préalable des populations aux environs des sites nucléaires en démantèlement. Il est par ailleurs notable que cette problématique suscite l’intérêt de l’Agence pour l’énergie nucléaire[5], laquelle a publié en 2007 un rapport relatif à l’« Implication des parties prenantes dans le déclassement des installations nucléaires »[6]. Il s’agira ainsi de présenter, dans un premier temps, l’obligation de consultation préalable des populations environnantes des sites nucléaires en démantèlement (I) avant d’entrevoir, dans un second temps, la traduction concrète de cette obligation (II).

 

I. L’obligation de consultation préalable des populations environnantes des sites en démantèlement

 

3. Avant d’envisager la jurisprudence du Conseil d’État – lequel a été amené à sanctionner l’obligation de consultation préalable des populations environnantes des sites en démantèlement – (B), il convient de présenter les instruments de droit de l’environnement – internationaux, communautaires et internes – consacrant un principe de démocratie participative et applicables au démantèlement des centrales nucléaires (A).

 

A. Les instruments juridiques environnementaux fondant l’obligation de consultation préalable des populations environnantes

 

4. À l’échelle internationale[7] , la déclaration de Stockholm sur l’environnement de 1972[8], la charte mondiale de la nature de 1982[9] ou encore la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992[10] sont autant d’instruments juridiquement non contraignants – adoptés sous les auspices de l’Organisation des Nations Unies –, ayant encouragé l’émergence de normes contraignantes relatives à l’accès à l’information et à la participation du public au processus décisionnel en matière environnementale. 

À cet égard, la convention d’Espoo de 1991[11] est le premier instrument de droit international de l’environnement ayant force contraignante traitant de la participation du public au processus décisionnel, dans un contexte transfrontalier. Selon ses dispositions, les États parties doivent veiller à ce que les évaluations d’impact sur l’environnement (« EIE ») soient mises en œuvre avec la participation du public[12] avant d’autoriser des activités susceptibles d’avoir un impact transfrontière préjudiciable important sur l’environnement d’autres États parties à la convention[13]. Les États doivent veiller à ce que ces autres parties susceptibles d’être touchées soient informées[14] et invitées[15], ainsi que leurs publics[16], à participer à la procédure d’évaluation d’impact sur l’environnement. Il est enfin nécessaire de prendre en compte les résultats de cette évaluation lors de la prise de décision définitive[17]. L’accident de Tchernobyl a confirmé, si besoin en était, le caractère transfrontière inhérent aux accidents nucléaires majeurs. Aussi, la convention d’Espoo visait-elle, dès l’origine, les « centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires »[18]. Si le texte initial ne disait mot du démantèlement de ces installations, ce silence a été corrigé en 2004 par le biais d’un amendement, lequel est venu étendre le champ d’application de la convention au démantèlement ou au déclassement des centrales et autres réacteurs nucléaires[19].

En 2003, la convention d’Espoo a été complétée par le protocole de Kiev relatif à l’évaluation stratégique environnementale (« ESE »)[20] qui exige de ses parties qu’elles évaluent les conséquences de leurs « plans et programmes » susceptibles de produire des effets significatifs sur l’environnement, dans une vaste série de secteurs, incluant le secteur nucléaire – démantèlement ou déclassement des centrales ou réacteurs compris[21]. Comme l’affirme Sam Emmerechts, cet instrument « constitue un exemple supplémentaire des inquiétudes des États s’agissant des procédures de “consultation préalable” »[22]. Les évaluations stratégiques environnementales se déroulent plus précocement au cours du processus décisionnel que les évaluations d’impact sur l’environnement – l’idée étant qu’une « ESE » est exigée pour les plans et programmes qui déterminent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets doit faire l’objet d’une « EIE » et qui pourraient avoir un impact environnemental. Il s’ensuit que les parties prévoyant de démanteler une installation nucléaire doivent s’assurer que toutes les parties prenantes concernées soient consultées ; le public[23], les autorités responsables de l’environnement et de la santé[24] ainsi que les autres parties contractantes susceptibles d’être touchées par les effets transfrontières du plan ou du programme[25]. S’agissant de la participation du public à l’« ESE », l’article 8 § 1 requiert une participation « effective, en temps voulu et le plus tôt possible, lorsque toutes les options sont encore envisageables ». Partant, les gouvernements doivent mettre à la disposition du public les projets de plan ou de programme et rapports d’évaluation stratégique environnementale liés[26], dans le dessein de lui permettre d’exprimer son avis dans des délais raisonnables[27], de prendre cet avis en compte et d’informer le public de la décision adoptée et des raisons qui la justifient[28].

La convention d’Aarhus de 1998 est un autre instrument majeur du droit international de l’environnement[29] . Outre les dispositions en matière d’accès du « public » à l’information sur l’environnement[30], la convention confère le droit au « public concerné » de participer à la prise de décision en matière environnementale pour une grande diversité d’« activités particulières » soumises à l’obtention d’un permis, dont le démantèlement ou le déclassement des centrales ou réacteurs nucléaires[31]. Notons que contrairement au droit d’accès à l’information environnementale qui peut être invoqué par tout « public »[32], le droit de participer au processus décisionnel touchant l’environnement en vertu de ladite convention est cantonné au public « concerné », défini comme « le public qui est touché ou qui risque d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du processus décisionnel ; (…) les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt »[33]. Conformément aux dispositions de l’article 6 de la convention[34], les procédures de participation du public doivent comprendre des délais raisonnables laissant suffisamment de temps pour informer le public sur un certain nombre d’éléments tels que la description du site et des caractéristiques physiques et techniques de l’activité proposée, les effets importants de celle-ci sur l’environnement, les mesures envisagées pour prévenir et/ou réduire ces effets, un résumé non technique de ces informations, un aperçu des principales solutions de substitution étudiées par l’auteur…[35]. Le public doit pouvoir bénéficier d’un temps suffisant pour préparer et participer effectivement à la prise de décisions en matière environnementale ; ces dernières devant in fine tenir compte des résultats de la participation du public[36]. Aussi, selon l’article 6 § 4, « la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ». La tendance à impliquer le public à une étape plus précoce encore du processus décisionnel se retrouve à l’article 7 de la convention, qui, conformément au protocole de Kiev, traite de la « participation du public en ce qui concerne les plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement ». À la différence de la convention d’Espoo et de son protocole, la convention d’Aarhus ne traite pas spécifiquement des impacts transfrontières. Pour autant, si une activité proposée était susceptible d’affecter un État voisin, le public de ce pays pourrait être autorisé à participer au processus décisionnel en vertu de ladite convention[37].

 

5. Au niveau de l’Union européenne, il convient de mentionner la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement[38] , dite directive « EIE », plus particulièrement sa rédaction issue de la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997, laquelle modifie la première en intégrant expressément dans son champ d’application le démantèlement ou le déclassement des centrales ou réacteurs nucléaires[39]. Aux termes des dispositions combinées de l’article 4 § 1 et de l’annexe I § 2 de la directive modifiée, les « centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires, y compris le démantèlement ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs »[40] « sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10 ». En vertu de l’article 5 de la directive modifiée, « les États membres adoptent les mesures nécessaires pour s’assurer que le maître d’ouvrage (d’un projet soumis à « EIE ») fournit, sous une forme appropriée, les informations spécifiées à l’annexe IV », à savoir, précisément, une description du projet, une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le maître d’ouvrage et une indication des raisons de son choix eu égard aux effets sur l’environnement, une description des éléments de l’environnement susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet proposé, une description des effets importants que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement et la mention par le maître d’ouvrage des méthodes de prévisions utilisées pour évaluer ces effets, une description des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants du projets sur l’environnement, un résumé non technique de ces informations ainsi qu’un aperçu des difficultés éventuelles rencontrées par le maître d’ouvrage dans la compilation des informations requises. La demande d’autorisation et les informations ainsi recueillies devant, selon l’article 6 § 2 de la directive modifiée, être « mises à la disposition du public dans un délai raisonnable afin de donner au public concerné la possibilité d’exprimer son avis avant que l’autorisation ne soit délivrée. » À cet égard, l’article 7 intègre le public concerné sur le territoire des autres États membres susceptibles d’être affectés notablement. Le résultat de la consultation du public concerné doit être in fine pris en considération dans le cadre de la procédure d’autorisation[41]. 

La directive « EIE » ainsi modifiée a une nouvelle fois été révisée par l’article 3 de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003[42] , lequel introduit, respectivement aux articles 6 § 2 et 6 § 4, l’obligation d’information du public et de participation du public concerné à un « stade précoce  » des procédures décisionnelles en matière d’environnement. Relevons qu’il a fallu attendre cette version pour que soient définies les notions de « public » et « public concerné »[43].

Les modifications successives apportées à la directive initiale ont en définitive conduit à sa codification par le biais de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011[44] .

À noter que la directive « EIE » a été complétée par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, dite directive « ESIE » pour « évaluation stratégique des incidences sur l’environnement »[45] , adoptée par anticipation à l’adoption du protocole de Kiev. Les articles 6[46] et 7[47] envisageant la consultation du public[48], y compris transfrontière, et notamment du « public affecté ou susceptible d’être affecté par la prise de décision, ou intéressé par celle-ci (…) y compris les organisations non gouvernementales concernées, telles que celles qui encouragent la protection de l’environnement et d’autres organisations concernées »[49]. 

 

6. À l’échelon national enfin[50] , le principe de démocratie participative est apparu pour la première fois en droit de l’environnement avec la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement[51]. Cette loi, dite loi Barnier, est venue inscrire à l’article L. 200-1 du Code rural – aujourd’hui recodifié à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement[52] – le principe de participation, alors défini comme conférant à chaque citoyen le droit d’« accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses. » Cette définition « maladroite »[53], car confondant information et participation, a été complétée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité[54], laquelle reconnait en sus le droit pour le public d’être « associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. » En dernier lieu, la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012[55] a formellement dissocié le principe d’information, désormais codifié à l’article L. 110-1 § II, 4° du Code de l’environnement[56], du principe de participation, envisagé par l’article L. 110-1 § II, 5°, aux termes duquel « toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l’autorité compétente. » L’article 2 § I de la loi « TSN », aujourd’hui codifié à l’article L. 591-3 du Code de l’environnement[57], renvoie expressément à cet article L. 110-1 et, partant, au principe de participation qu’il contient.

La charte de l’environnement a conféré audit principe une valeur constitutionnelle ; l’article 7 de celle-ci disposant : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. »[58] Le droit à participation s’appliquant à « toute personne » et non à « chacun », son bénéfice en est ainsi étendu aux personnes morales et, notamment, aux associations de protection de l’environnement. En outre, la participation porte sur l’élaboration des « décisions publiques » et pas uniquement sur les « projets », permettant d’englober les plans, programmes et diverses politiques ayant une incidence sur l’environnement[59].

7. C’est précisément sur le fondement de ces instruments juridiques environnementaux que le Conseil d’État a été amené, dans un arrêt du 6 juin 2007[60] , à sanctionner le défaut d’information préalable des populations environnantes d’une centrale nucléaire en démantèlement.

 

B. Le Conseil d’État, gardien de l’obligation de consultation préalable des populations environnantes[61]

8. Le Conseil d’État a en effet rappelé, dans son arrêt du 6 juin 2007 Association Le Réseau Sortir du Nucléaire, l’applicabilité des instruments juridiques environnementaux consacrant un principe de démocratie participative aux sites nucléaires en démantèlement. En l’espèce, l’association « Le Réseau Sortir du Nucléaire », association de protection de l’environnement agréée au titre de l’article L. 141-1 du Code de l’environnement, a saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir aux fins d’obtenir l’annulation du décret n° 2006-147 du 9 février 2006[62] autorisant la mise à l’arrêt définitif et le démantèlement complet de l’installation nucléaire de base de première génération de Brennilis, dite des Monts d’Arrée.

En cause, l’article 12 du décret attaqué, aux termes duquel : « La publicité de l’étude d’impact (…) doit être assurée avant la réalisation des opérations de démantèlement (…) et dès la publication du présent décret. » Cette disposition était en conformité avec la réglementation interne en vigueur, à savoir l’article R. 122-12 du Code de l’environnement[63] , lequel disposait à la date du décret attaqué : « Lorsqu’une enquête publique n’est pas prévue, l’étude d’impact est rendue publique dans les conditions suivantes :// Toute personne physique ou morale peut prendre connaissance de l’étude d’impact dès qu’a été prise par l’autorité administrative (…) la décision d’autorisation ou d’approbation des aménagements ou ouvrages ». C’est ainsi que l’étude d’impact, déposée en juillet 2003, a été rendue publique après la délivrance de l’autorisation et dès la publication du décret contesté.

Or, précisément, l’association anti-nucléaire soutenait, à l’appui de sa requête, que le décret autorisant le démantèlement était intervenu au terme d’une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l’article 6 § 2 de la directive « EIE », telle que modifiée en 1997, selon lesquelles l’étude d’impact figurant dans le dossier de demande d’autorisation de démantèlement de l’exploitant aurait dû être mise à la disposition du public préalablement à la délivrance de l’autorisation par le gouvernement.

Le Conseil d’État, suivant les conclusions de son commissaire du gouvernement, M. Yann Aguila, fait droit à la thèse de l’association requérante, jugeant que « l’autorisation litigieuse a été donnée au terme d’une procédure d’information du public incompatible avec les objectifs de (la) directive » n° 85/337/CEE, dans sa rédaction issue de la directive n° 97/11/CE alors en vigueur[64] , et, partant, que l’association requérante est bien « fondée à demander l’annulation du décret du 9 février 2006 autorisant Electricité de France à procéder au démantèlement complet de l’installation nucléaire de base ».

La Haute Assemblée constate que ni l’article R. 122-12 du Code de l’environnement « ni par ailleurs aucune autre disposition législative ou réglementaire n’avaient transposé l’exigence définie par la directive d’informer le public préalablement à la délivrance d’une autorisation, alors que cette transposition devait intervenir avant le 14 mars 1999 ». Aussi, le Conseil d’État considère-t-il que « nonobstant l’absence de règles nationales sur ce point, les dispositions du décret contesté (en l’occurrence son article 12) devaient assurer une communication des informations au public compatibles avec les objectifs de la directive »[65] .

Ainsi que l’affirme M. Aguila, « une étude d’impact réalisée par le maître d’ouvrage est, typiquement, le genre de document qui doit être mis à la disposition du public pour ce genre de projet »[66] en application de ladite directive. À cet égard, la Haute juridiction, dans le cadre d’une procédure en référé, avait déjà eu l’occasion de préciser sur ce point la portée de la directive « EIE », dans une décision du 3 mars 2004 relative à la compatibilité d’une étude d’impact précédant l’attribution de permis de construire des éoliennes. Dans cette décision, le Conseil d’État avait jugé « qu’il résulte des stipulations du 2 de l’article 6 de la directive du 27 juin 1985 modifiée par la directive du 3 mars 1997 que, lorsqu’un État membre décide de soumettre un projet à une évaluation de ses incidences sur l’environnement, il doit veiller à ce que la demande d’autorisation de ce projet et le contenu de l’étude d’impact soient mis à la disposition du public dans un délai raisonnable afin de lui permettre d’exprimer son avis avant que l’autorisation ne soit délivrée »[67].

En l’espèce, le ministre de l’Economie soutenait que l’obligation d’information et de consultation du public avait été respectée eu égard aux échanges d’information qui s’étaient opérés dans le cadre de l’observatoire du démantèlement des installations de Brennilis. Comprenant des élus, des représentants des syndicats, des associations et de l’État, cette instance avait été informée du projet de décret d’autorisation et du contenu de l’étude d’impact lors d’une réunion, le 21 octobre 2005. Néanmoins, pour le Conseil d’État, ledit observatoire, dont l’« objet était d’informer ses membres sur l’avancement des travaux, ne répond pas davantage aux objectifs de la directive tenant à la possibilité pour le public concerné d’être informé et d’exprimer son avis préalablement à la délivrance de l’autorisation ». Par là-même, la Haute Assemblée estime, dans l’esprit de la charte de l’environnement, de la convention d’Aarhus et de la directive « EIE »[68] , que tous les citoyens concernés, et pas seulement une fraction élitiste, doivent pouvoir être informés et donner leurs avis.

9. En somme, s’impose « une conception anticipatrice de l’accès à l’information »[69] , seule à même de permettre une participation du public concerné au processus décisionnel. L’article L. 593-25 du Code de l’environnement[70] subordonnant la mise à l’arrêt définitif et le démantèlement d’une installation nucléaire de base à une autorisation préalable, il convient de s’interroger sur la forme que doit revêtir la participation des populations environnantesantérieurement à la délivrance de ladite autorisation.

 

II. La traduction de l’obligation de consultation préalable des populations environnantes des sites en démantèlement

 

10. Comme le souligne Agathe Van Lang, les procédures de débat public et d’enquête publique – récemment réformées par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement[71] afin de mettre le droit français en conformité avec les règles énoncées aux niveaux international et communautaire – « peuvent être regardées comme la concrétisation de la participation du public à la détermination des choix environnementaux »[72]. Ces deux procédures participatives ne sont nullement exclusives l’une de l’autre ; les opérations les plus importantes, à l’instar de la création d’une installation nucléaire de base, exigeant la réalisation d’un débat public en amont d’une enquête publique[73]. Aussi, est-il loisible de s’interroger : la participation du public, préalable à la délivrance de l’autorisation de démantèlement, doit-elle revêtir la forme d’un débat public (A) et/ou d’une enquête publique (B) ?

 

A. La procédure préalable de débat public, une procédure non impérative

11. La procédure nationale de débat public est envisagée aux articles L. 121-1 à L. 121-15 du Code de l’environnement, dernièrement modifiés par la loi Grenelle II[74] . C’est la loi Barnier du 2 février 1995 qui, la première, proposa l’organisation d’un débat public sur les grands projets d’aménagement. Ainsi que l’affirme Agathe Van Lang, cette procédure vise « à mettre en pratique l’idée selon laquelle, pour les grandes opérations, il faut faire remonter le plus possible le débat vers l’amont de la décision publique, afin qu’il se noue autour des options et des orientations, et non plus seulement sur les modalités »[75]. Une Commission nationale du débat public (CNDP) a été créée à cette fin, en tant qu’organisme indépendant et permanent, laquelle a été érigée en autorité administrative indépendante par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité précitée. Le débat public porte sur les objectifs et les caractéristiques principales du projet, mais aussi, depuis la loi de 2002, sur son opportunité[76], soit sur sa faisabilité, pouvant conduire in fine à son rejet. C’est par-là même, pour reprendre les termes de Mme Delaunay, « un verrou important qu’a fait sauter le législateur »[77].

 

12. Si l’article L. 121-1 al. 2 du Code de l’environnement indique que la participation du public en matière environnementale « peut prendre la forme d’un débat public », cette procédure est-elle impérative dans le contexte du démantèlement des installations nucléaires ? À cet égard, l’article L. 121-8 § I al. 1 dudit Code dispose : « La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d’aménagement ou d’équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu’il peut être évalué lors de la phase d’élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’État. »[78] Aussi, conformément aux dispositions de l’article R. 121-2, 7° de ce même Code, la Commission est saisie de plein droit de la création d’une installation nucléaire de base consistant en un nouveau site de production nucléaire ou s’agissant d’un nouveau site hors production électronucléaire dès lors qu’il représente un investissement d’un coût supérieur à 300 millions d’euros. Aucune disposition n’impose la saisine de la Commission s’agissant du démantèlement d’une installation nucléaire de base. De plus, si les dispositions de l’article L. 121-10 du Code de l’environnement permettent au ministre en charge de l’Environnement de saisir ladite Commission « en vue de l’organisation d’un débat public portant sur des options générales d’intérêt national en matière d’environnement, de développement durable ou d’aménagement », l’article n’envisage une telle saisine qu’à titre facultatif, à la libre appréciation du ministre.

Les instruments juridiques environnementaux à l’échelle internationale et communautaire n’exigent pas davantage le recours à la procédure nationale de débat public. Nonobstant le fait que l’annexe I de la convention d’Aarhus vise, au nombre des projets dont elle exige qu’ils soient soumis à une procédure de participation du public, les « centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires, y compris le démantèlement ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs », celle-ci n’a nullement pour effet d’imposer que le démantèlement des centrales nucléaires soit, à l’instar de la création de telles installations, soumis à un débat public préalable. Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de trancher ce point dans un arrêt du 20 avril 2005 s’agissant de la création de lignes ferroviaires à grande vitesse[79]. Il en va de même des dispositions de la directive « EIE », lesquelles n’imposent aucunement de recourir à ladite procédure.

Interpellée à deux reprises sur ce point dans le contexte de centrales nucléaires en démantèlement[80] , la Haute Assemblée a rappelé le caractère non impératif de la procédure nationale de débat public au regard tant du droit national que des dispositions précitées de la directive « EIE » et de la convention d’Aarhus.

 

13.L’absence de parallélisme des formes sous-jacente n’en interpelle pas moins le juriste. En effet, le droit français opère une différence de traitement entre les projets de création d’installations nucléaires de base, soumis à débat public, et les projets de démantèlement de ces mêmes installations, y échappant. Cette distinction peut paraitre d’autant plus surprenante que les projets de démantèlement de centrales de production sont visés, au même titre que les projets de création, dans les annexes de la convention d’Aarhus et de la directive « EIE » modifiée. Ainsi, il est loisible de s’interroger avec Laure Tilmant : « Au nom du parallélisme des formes, ne doit-on pas considérer que dès lors que la création d’une installation est autorisée après débat public, son démantèlement doit l’être également ? »[81] . L’auteure apporte une réponse somme toute pertinente à cette interrogation, estimant que « la notion de participation du public à un stade précoce de la procédure ne saurait être appréciée de manière identique pour une autorisation de création et pour une autorisation de démantèlement d’une installation nucléaire : ces deux autorisations ont des objets et des portées totalement différents qui justifient qu’elles soient adoptées suivant des procédures différentes. Tandis que l’autorisation de création d’une installation nucléaire vient décider de son existence et des conditions futures de fonctionnement de cette installation, l’autorisation de démantèlement a pour seul objet de définir les modalités techniques des opérations de sa déconstruction rendues, en tout état de cause, inévitables à la suite de l’arrêt définitif de la centrale »[82]. En définitive, la rupture du parallélisme des formes semble en effet légitime, dès lors que la procédure de débat public – procédure intervenant très en amont – a pour objet d’apprécier l’opportunité d’un projet, laquelle n’apparait guère discutable s’agissant d’une opération de démantèlement in fine inéluctable.

 

14. Si l’organisation d’un débat public n’y est nullement impérative, la « procédure maîtresse »[83] de l’enquête publique, quoique plus tardive, est vue comme répondant par elle-même, de façon satisfaisante, aux obligations de démocratie participative dans le contexte du démantèlement des sites nucléaires. C’est désormais la position du législateur français qui, par le biais de la loi « TSN », est venu soumettre l’autorisation de démantèlement des installations nucléaires de base au carcan de cette procédure préalable strictement réglementée.

 

B. La loi « TSN », la nécessité d’une enquête publique préalable à l’autorisation de démantèlement

 

15. Comme l’affirme Mme Agathe Van Lang, l’enquête publique est une « procédure classique du droit administratif qui mêle étroitement l’information et la participation du public »[84] . Instituée à l’origine dans le cadre de l’expropriation, celle-ci a été étendue à d’autres domaines tels que l’urbanisme, l’aménagement rural, la création de servitudes d’utilité publique et, surtout, l’environnement. Précisément, c’est la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement[85], dite loi Bouchardeau, qui a introduit aux côtés de l’enquête publique de droit commun l’enquête publique environnementale, aujourd’hui codifiée aux articles L. 123-1 à L. 123-19 du Code de l’environnement. Dans le dessein d’en renforcer l’efficacité, la loi Barnier puis la loi Grenelle II sont venues procéder à divers aménagements. Aussi, si la procédure avait été conçue aux fins d’informer le public sur les projets d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, dans le but d’éclairer l’autorité décisionnaire[86], elle a aujourd’hui pour ambition « d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement »[87]. L’article L. 123-1 précisant en sus que les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête doivent être « prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision. »

 

16. S’agissant de la mise à l’arrêt définitif et du démantèlement des installations nucléaires de base, l’article 29 § V de la loi « TSN » exige une autorisation préalable. À cet égard, l’article 70 § I du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007, pris pour l’application de cette loi[88] , précise que les demandes d’autorisation de mise à l’arrêt définitif déposées en application du décret du 11 décembre 1963[89], soit avant la publication du décret de 2007, continuent à être instruites, à titre transitoire, selon les procédures fixées par le décret de 1963[90].

Si l’article 3 § II dudit décret prévoyait l’organisation d’une enquête publique pour les projets de création d’installations nucléaires de base ainsi que pour certains projets, dont notamment ceux portant modification du fonctionnement d’une telle installation, aucune disposition n’imposait expressément que le projet d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement d’une installation nucléaire soit soumis à la procédure de l’enquête publique. En outre, le Conseil d’État avait jugé, dans un arrêt du 20 mars 2000[91] , qu’une opération de mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base ne pouvait être assimilée à une modification du fonctionnement de l’installation au sens du décret de 1963, et, partant, qu’elle échappait aux exigences de soumission à l’enquête publique.

Le silence entourant, sous l’égide du décret de 1963, le régime des autorisations de démantèlement fut précisément au cœur de l’arrêt du Conseil d’État du 9 décembre 2011, Association Réseau Sortir du Nucléaire[92] . En l’espèce, la Haute Assemblée rejeta le recours de la requérante exercé à l’encontre du décret n° 2008-1197 du 18 novembre 2008[93] autorisant EDF à achever les opérations de mise à l’arrêt définitif et à procéder au démantèlement complet de la centrale nucléaire de Bugey 1. La demande d’autorisation ayant été déposée par EDF le 29 septembre 2005, son instruction demeurait en conséquence régie par les dispositions du décret de 1963. Suivant les conclusions de son rapporteur public M. Cyril Roger-Lacan, lequel estimait qu’il n’y avait pas lieu d’assujettir les opérations de démantèlement à enquête publique dès lors que les opérations de mise à l’arrêt y échappaient, le Conseil d’État jugea qu’aucune disposition du décret de 1963 « n’imposait que le projet d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement de l’installation nucléaire en cause soit soumis à enquête publique ». 

Bien que les dispositions en vigueur n’exigeaient nullement de recourir à une enquête publique, l’administration avait toutefois décidé d’en organiser une. Pour la Haute Assemblée, « la circonstance que l’autorité administrative décide de soumettre un projet à enquête publique alors même qu’elle n’y est pas tenue n’est pas de nature à entacher la décision approuvant ce projet d’irrégularité ». Partant, « le moyen tiré de ce que la soumission à une enquête publique, réalisée du 13 juin au 13 juillet 2006, du projet de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement de l’installation nucléaire de base n° 45 du centre nucléaire de production d’électricité du Bugey méconnaitrait les dispositions du décret du 11 décembre 1963, qui ne prévoit pas cette formalité, et entacherait en conséquence d’illégalité le décret attaqué, ne peut qu’être écarté ». Aussi, le moyen des requérants invoquant la méconnaissance des dispositions de l’article R. 122-12 du Code de l’environnement[94] , lesquelles ne s’appliquent qu’en l’absence de dispositions textuelles imposant une enquête publique ou une procédure équivalente de consultation du public, ne peut qu’être écarté « dès lors qu’une enquête publique, même facultative, a été réalisée ». Par là-même, ainsi que le souligne M. Ferrari, « le juge administratif a considéré que l’article R. 122-12, qui a une vocation subsidiaire, n’empêchait aucunement l’autorité administrative de recourir à une procédure offrant de plus fortes garanties au public en matière d’information et de participation que celle prescrite par ce texte »[95] – ce dernier n’exigeant qu’une simple mise à disposition du public d’un dossier comprenant l’étude d’impact, la demande d’autorisation, l’indication des autorités décisionnaires et celle des personnes susceptibles d’apporter des renseignements sur le projet. 

 

17. S’agissant de la conformité de la procédure d’enquête publique aux objectifs du droit de l’Union européenne, le Conseil d’État se réfère, dans ce même arrêt, aux dispositions de la directive « EIE », notamment ses articles 6 § 2 et 6 § 4 dans leur rédaction issue de la directive 2003/35/CE[96] . Pour la Haute Assemblée, si ces dernières « laissent les autorités nationales libres de déterminer la procédure applicable et ses modalités, (elles) exigent de façon inconditionnelle que le public soit informé du projet et mis à même de participer au processus décisionnel à un stade précoce de la procédure ». Aussi, le Conseil d’État juge-t-il que « dès lors que l’enquête publique à laquelle a été soumis le projet litigieux s’est déroulée antérieurement à l’édiction du décret l’autorisant et qu’il n’est pas soutenu que les informations visées au 2 de l’article 6 de la directive (…) n’auraient pas, dans ce cadre, été mises à la disposition du public, la requérante n’est pas fondée à soutenir qu’auraient été méconnues les exigences tenant à ce que le public soit informé du projet et mis à même de participer au processus décisionnel à un stade précoce de la procédure ». Ce considérant sera repris en substance par la Haute Assemblée dans son arrêt du 1er mars 2013, Association Sortir du nucléaire Cornouaille et autres[97], pour lequel « la soumission d’un projet à une enquête publique régie par les dispositions du code de l’environnement doit être regardée comme une modalité d’information et de participation du public assurant la mise en œuvre des objectifs fixés par les dispositions (…) de l’article 6 de la directive du 27 juin 1985 (§ 2 et § 4, issues de la révision de 2003) ». Il s’ensuit que la procédure strictement réglementée de l’enquête publique est considérée – au regard des exigences juridiques environnementales de l’Union européenne – suffisante par elle-même, nonobstant le grief notoire de sa tardiveté.

 

18. Aussi, la France a-t-elle précisément fait le choix de soumettre tout projet de démantèlement nucléaire au carcan de ladite procédure. En effet, aux termes de l’article 38 § I du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 précité : « La demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement est soumise selon les mêmes modalités aux consultations et enquêtes applicables aux demandes d’autorisation de création. » L’article 13 § I dudit décret assujettissant la demande d’autorisation de création d’une installation nucléaire de base et le dossier dont elle est assortie à une enquête publique, la demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement et le dossier joint se voient en conséquence soumis à cette même procédure. Le décret d’application de la loi « TSN » rétablit, par là-même, le parallélisme des formes entre la création d’une installation nucléaire, traditionnellement assujettie à la procédure d’enquête publique, et son démantèlement, qui y échappait jusqu’alors.

 

19. Il est toutefois notable que le texte de la loi « TSN », tel qu’adopté le 13 juin 2006, n’imposait nullement la tenue de la procédure d’enquête publique pour les projets de mise à l’arrêt et de démantèlement d’installations nucléaires. Or, rappelons l’article 7 de la charte de l’environnement, en vertu duquel : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. » En 2008, le Conseil constitutionnel puis le Conseil d’État ont successivement interprété cet article comme réservant au seul législateur la compétence de préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles s’exercent les droits à l’information[98] et à la participation[99] en matière environnementale. Il s’ensuit que les dispositions précitées du décret d’application de la loi « TSN » risquaient d’être considérées comme ayant été prises par une autorité incompétente. D’ailleurs, dans l’arrêt du Conseil d’État Association Réseau Sortir du Nucléaire du 9 décembre 2011, la requérante invoquait la méconnaissance de l’article 7 de la charte au motif que le décret du 18 novembre 2008, autorisant le démantèlement complet de Bugey 1, avait été pris après enquête publique alors que la loi « TSN » ne prévoyait pas la tenue d’une telle procédure pour les projets de mise à l’arrêt et de démantèlement d’installations nucléaires. Bien que le Conseil d’État ait écarté ce moyen au motif que ledit décret devait être pris suivant les modalités d’instruction prévues par le décret du 11 décembre 1963, et non suivant celles du décret du 2 novembre 2007, il met en exergue la carence législative sous-jacente, relevant « le silence de la loi du 13 juin 2006 sur les modalités de participation du public à l’élaboration des décisions d’autorisation d’arrêt définitif et de démantèlement de centrale nucléaire dont les demandes ont été déposées avant la publication du décret du 2 novembre 2007 ». Finalement, l’article 97 § II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit[100] est venu pallier cette carence, complétant la loi « TSN » en assujettissant expressément les projets de démantèlement à la procédure d’enquête publique[101].

 

20. S’agissant de la mise en œuvre de l’enquête publique en matière nucléaire, celle-ci s’effectue selon le droit commun des enquêtes publiques environnementales, sous réserve de quelques dispositions spécifiques. En effet, l’article 13 du décret n° 2007-1557 assujettit l’enquête publique à la réglementation générale y afférente, à savoir les articles R. 123-1 à R. 123-23 du Code de l’environnement, à l’exception des dispositions particulières qu’il précise. De même, la loi Grenelle II[102] ajoute à l’article 29 § I de la loi « TSN » la précision selon laquelle l’enquête publique préalable à l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base doit être « réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement »[103]. Cette formule est reprise à l’identique s’agissant de l’enquête publique préalable à l’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement par l’article 97 § II de la loi n° 2011-525, et, en dernier lieu, par l’article L. 593-26 du Code de l’environnement[104], lequel réserve, par analogie à l’article 13 du décret de 2007, les dispositions spécifiques de l’article L. 593-9.

Conformément aux objectifs définis par la loi Grenelle I[105] , les articles 236 à 245 de la loi Grenelle II ont réformé l’enquête publique. Cette réforme vise précisément « à mettre un terme à la multiplicité des types d’enquêtes régies par des dispositions propres, en regroupant les enquêtes publiques en deux catégories principales (l’enquête relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement régie par le code de l’environnement, et l’enquête d’utilité publique classique régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique), et à améliorer la participation du public. »[106] Aussi, s’agissant de la première catégorie d’enquêtes, l’article 236 de la loi a profondément remanié les articles L. 123-1 à L. 123-19 du Code de l’environnement. La traduction réglementaire de cette réforme a été assurée par le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, modifiant substantiellement les articles R. 123-1 et suivants dudit Code[107]. La loi du 12 juillet 2010 envisageant par ailleurs l’information du public par voie électronique, à titre d’abord expérimental[108], le décret n° 2011-2021 du 29 décembre 2011 a déterminé la liste des projets, plans et programmes soumis à enquête publique et susceptibles d’affecter l’environnement devant obligatoirement faire l’objet d’une telle communication au public dans le cadre de l’expérimentation envisagée[109]. Il est loisible de relever que l’article 1 § II, 1° dudit décret vise expressément les projets, plans et programmes relatifs aux « installations nucléaires de base faisant l’objet d’une enquête publique relative à une autorisation de création ou une autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement, ou une autorisation d’arrêt définitif et de passage en phase de surveillance, ou une modification d’une de ces autorisations en application des I, II, V et VI de l’article 29 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire ».

Quant au contenu du dossier soumis à une enquête publique environnementale, l’article R. 123-8 du Code de l’environnement exige un nombre minimal d’éléments dont, notamment, l’étude d’impact[110] et son résumé non technique, la mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause, l’indication de la façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet considéré, la ou les décisions pouvant être adoptée(s) au terme de l’enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d’autorisation, les avis émis préalablement à l’ouverture de l’enquête et relatifs au projet, rendus obligatoires par la législation ou réglementation en vigueur, à l’instar de l’avis de l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement requis dans le cadre de l’étude d’impact[111], le bilan de la procédure préalable de débat public ou de concertation préalable[112] ou, à défaut, la mention de leur absence, ainsi que l’indication des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet.

 

21. S’agissant des dispositions spécifiquement applicables à l’enquête publique nucléaire, celles-ci sont prévues par les articles L. 593-9 du Code de l’environnement[113] et 13 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007.

Le dossier soumis à enquête publique doit lui-même contenir le dossier de demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement, transmis à l’Autorité de sûreté nucléaire. Ce dernier contient les éléments envisagés par l’article 37 § II du décret de 2007, à savoir – dans les grandes lignes – une identification de l’exploitant, une description de l’installation avant sa mise à l’arrêt définitif et son démantèlement, une mise à jour du plan de démantèlement, une carte indiquant la localisation de l’installation à démanteler, un plan de situation, le nouveau périmètre éventuel de l’installation, l’étude d’impact, une étude de maîtrise des risques, les règles générales de surveillance et d’entretien à observer ainsi que, le cas échéant, les servitudes d’utilité publique.

Le dossier soumis à l’enquête publique ne doit contenir ni les éléments dont la divulgation serait de nature à porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 124-4 § I du Code de l’environnement[114] et qui pourraient en être exclus de ce fait par les ministres de la sûreté nucléaire de leur propre initiative ou sur proposition de l’exploitant ou de l’Autorité de sûreté nucléaire ni le rapport préliminaire de sûreté, lequel tient lieu de l’étude de dangers prévue à l’article L. 551-1 du même Code. Ce dernier pouvant précisément être consulté par le public pendant toute la durée de l’enquête publique selon des modalités fixées par l’arrêté organisant l’enquête.

Le périmètre de l’enquête publique en matière nucléaire est également spécifique. L’enquête est ouverte a minima dans chacune des communes dont une partie du territoire est distante de moins de cinq kilomètres du périmètre de l’installation. Lorsqu’une partie du territoire ainsi circonscrit appartient à un État étranger ou, même si cette condition de distance n’est pas remplie, lorsque le préfet estime, de sa propre initiative ou sur demande des autorités d’un État étranger, que l’installation peut avoir des incidences notables sur l’environnement de cet État, il met en œuvre les consultations prévues à l’article R. 122-10 § I du Code de l’environnement[115] , lequel porte application de la convention d’Espoo.

Notons enfin que, préalablement à l’ouverture de l’enquête, le préfet doit consulter la commission locale d’information, prévue à l’article 22 de la loi « TSN » – cette consultation étant obligatoire pour tout projet faisant l’objet d’une enquête publique dès lors que celle-ci est régulièrement constituée[116] .

 

22. Pour conclure notre propos sur l’enquête publique préalable à l’autorisation de démantèlement, il est loisible d’évoquer l’arrêt du 25 juin 2012, Le collectif antinucléaire 13 et autres[117] , dans lequelle Conseil d’État a été amené à préciser les effets de l’insuffisance d’une étude de dangers réalisée dans le cadre de l’enquête publique précédant l’édiction d’un décret autorisant le démantèlement d’une installation nucléaire de base.En l’espèce, les requérants demandaient l’annulation du décret n° 2009-263 du 6 mars 2009[118] autorisant le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), suite à sa demande du 26 avril 2006, à procéder aux opérations de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement complet de l’installation nucléaire de base dénommée Atelier de technologie du plutonium, dite « ATPu », située à Cadarache. Les associations arguaient de ce que l’étude de dangers réalisée dans le cadre de l’enquête publique qui a précédé l’adoption dudit décret avait sous-estimé la quantité de matières fissiles et, partant, sous-évalué l’ampleur du risque inhérent au démantèlement de l’installation. Pour la Haute Assemblée, « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude de dangers ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la populationou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ». En l’espèce, le Conseil d’État juge qu’il n’en est rien. Si l’insuffisance de l’étude de dangers soulevée par les requérants est effectivement établie par l’instruction, cette insuffisance est de nature à peser uniquement « sur la définition des modalités selon lesquelles l’opération litigieuse (de démantèlement) devait être menée ». En revanche, elle n’a, « compte tenu de l’objet du décret attaqué, pas exercé d’influence sur le choix effectué, par l’auteur du décret, d’autoriser le démantèlement de l’installation nucléaire de base n° 32, ni nuit, sur ce point, à l’information du public  ». En conséquence, la Haute Assemblée écarte en l’espèce le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique.

 

23. En définitive, le droit de l’environnement offre un cadre satisfaisant permettant aux populations environnantes de participer – de manière précoce – au processus décisionnel menant au démantèlement des installations nucléaires. Qui plus est, comme l’illustre l’arrêt du 6 juin 2007, le Conseil d’État – régulièrement saisi par les associations anti-nucléaires, y compris en phase de fermeture desdites installations[119] – ne manque pas à l’appel lorsqu’il s’agit de sanctionner tout manquement à l’encadrement juridique environnemental. Si les instruments juridiques environnementaux n’imposent nullement la forme que doit revêtir la consultation préalable des populations environnantes des sites en démantèlement, le droit nucléaire français exige désormais la « procédure maîtresse » de l’enquête publique, considérée suffisante par elle-même, sans qu’il ne soit nécessaire de recourir au préalable à un débat public. Bien que les deux procédures participatives ne soient nullement exclusives l’une de l’autre – celles-ci se combinant notamment lors de la création d’une installation nucléaire de base –, le débat public a pour objet d’apprécier plus en amont l’opportunité d’un projet, laquelle n’apparait guère « en débat » s’agissant d’une opération de démantèlement – in fine – inéluctable.



[1] Voir Sam Emmerechts, « La protection de l’environnement par le droit nucléaire : un long chemin reste à parcourir », in Le droit nucléaire international : Histoire, évolution et perspectives, Les Éditions de l’OCDE, Paris, 2010, p. 146-147.

[2] En effet, les États avaient initialement adopté une approche selon laquelle les dommages nucléaires ne pouvaient se traduire que par des lésions corporelles et des dommages matériels. C’est l’accident de Tchernobyl qui a conduit à prendre – formellement – en considération les effets nocifs des rayonnements ionisants sur l’environnement. L’aspect environnemental est aujourd’hui ancré au sein du droit international nucléaire tant sous l’angle de la prévention et minimisation des dommages environnementaux que sous l’angle de la réparation de tels dommages. S’agissant du premier volet, la convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique (AIEA, 26 septembre 1986, art. 1 § 1), la convention sur la sûreté nucléaire (AIEA, 17 juin 1994, art. 1 § ii)), la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (AIEA, 5 septembre 1997, art. 1 § ii)), le code de conduite sur la sûreté et la sécurité des sources radioactives (AIEA, 8 septembre 2003, art. II § 2) ainsi que le code de conduite pour la sûreté des réacteurs de recherche (AIEA, 8 mars 2004, art. II § 4) intègrent parmi leurs objectifs la protection de l’environnement. Concernant le second volet, le droit international de la responsabilité civile nucléaire a considérablement évolué vers la protection de l’environnement ; le protocole d’amendement de la convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires (AIEA, 12 septembre 1997, art. 2 § 2), la convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires (AIEA, 12 septembre 1997, art. I § f)) ou encore le protocole portant modification de la convention du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, amendée par le protocole additionnel du 28 janvier 1964 et par le protocole du 16 novembre 1982 (OCDE-AEN, 12 février 2004, dit « protocole de Paris », art. I § B) prévoient expressément la réparation des dommages environnementaux. Voir Ibid., p. 157-168.

[3] Voir Sam Emmerechts, « Droit de l’environnement et droit nucléaire : une symbiose croissante », BDN, n° 82, 2008, p. 96.

[4] Voir Olivier Henrard, « L’information du public en matière de sécurité nucléaire après la loi du 13 juin 2006 », AJDA, 13 novembre 2006, p. 2112-2118. Voir aussi ASN, « Les progrès du droit liés à l’information du public dans le domaine de l’environnement et du nucléaire », Contrôle, n° 193, mars 2012, p. 36. Succinctement, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal (JORF, 18 juillet 1978, p. 2851) garantit le droit à toute personne d’obtenir communication des seuls documents administratifs. L’article 1 de la loi définit ces derniers comme les documents élaborés ou simplement détenus par une personne morale de droit public, ou par une personne de droit privé chargée de la gestion d’un service public dès lors qu’ils se rattachent à l’exercice de leur mission de service public, quel que soit par ailleurs le support du document. Ce droit à communication est doublement encadré. D’une part, il ne s’applique ni aux documents inachevés, ni aux documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration, ni lorsque les documents en cause font l’objet d’une diffusion publique (art. 2). D’autre part, les documents administratifs ne sont pas communicables lorsque leur consultation porte atteinte, notamment, au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle (art. 6).

La loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement (JORF, 27 octobre 2005, p. 16929) accorde aux « informations relatives à l’environnement » un régime de communication plus libéral que celui de la loi de 1978. Cette loi transpose la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JOUE, 14 février 2003, n° L 41, p. 26-32), laquelle reprend les stipulations de la convention d’Aarhus (voir infra). Concrètement, ladite loi substitue la notion d’« information » à celle de document (C. env., art. L. 124-1 et ss). L’administration ne peut dès lors plus opposer un refus de communication fondé sur l’absence de pièce préexistante ; elle est tenue, le cas échéant, d’élaborer un document aux fins de répondre spécifiquement à la demande d’information. Par ailleurs, le fait que ces informations présentent un caractère seulement préparatoire n’est plus susceptible de motiver un refus. Enfin, lorsque l’information porte sur des « émissions de substances dans l’environnement », les cas prévus pour un refus de communication sont limités aux rares circonstances où la communication porte atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d’infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales, et, enfin, à des droits de propriété intellectuelle (C. env., art. L. 124-5). Ni le secret des délibérations du Gouvernement ni le secret industriel ou commercial ne peuvent être opposés. Si les informations, dans le domaine de l’environnement, détenues par l’ASN, autorité administrative, l’IRSN ou le CEA, en leur qualité d’EPIC, sont communicables dans le cadre de ces textes, ce régime de communication administrative n’est cependant plus applicable à EDF et AREVA, depuis leur transformation en société anonyme (loi n° 78-753, art 1er et C. env., art. L. 124-3 ; la production d’électricité ne figurant pas au nombre des missions de service public en rapport avec l’environnement). Ce dernier verrou a été levé par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (JORF, 14 juin 2006, p. 8946), dite loi « TSN ».

C’est au sein de cette catégorie des « informations relatives à l’environnement » que la loi « TSN » réserve un sort particulier aux informations relatives aux risques nucléaires. L’article 2 § II de la loi dispose que toute personne a le droit d’être informée par « les personnes exerçant des activités nucléaires » sur les « risques liés aux activités nucléaires et leur impact sur la santé et la sécurité des personnes ainsi que sur l’environnement, et sur les rejets d’effluents des installations ». L’article 19 § I institue un droit d’accès aux informations se rapportant aux « risques liés à l’exposition aux rayonnements ionisants pouvant résulter » de l’activité nucléaire et aux « mesures de sûreté et de radioprotection prises pour prévenir ou réduire ces risques ou expositions ». Ces informations sont obtenues auprès de l’exploitant d’une installation nucléaire de base ou, au-delà d’un certain seuil, du responsable d’un transport de substances radioactives ou du détenteur de telles substances. Ainsi que le souligne l’ASN, « La grande évolution de la loi TSN est que le régime de communication de documents mis en place par son article 19 est applicable à la fois à l’administration et aux exploitants nucléaires. » Les litiges consécutifs à un refus de communication sont portés devant le juge administratif selon les mêmes modalités que celles prévues par la loi de 1978 (loi « TSN », art. 20).

[5] LAgence pour lénergie nucléaire (AEN) est une agence spécialisée de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Voir pour plus d’informations : www.oecd-nea.org/nea/index-fr.html.

[6] Voir OCDE-AEN, Implication des parties prenantes dans le déclassement des installations nucléaires, Les Éditions de l’OCDE, Paris, 2007, 40 p., en ligne. À cet égard, relevons qu’une précédente publication, intitulée Déclassement et démantèlement d’installations nucléaires – État des lieux, démarches, défis, traitait déjà dans un paragraphe 9 de la problématique de la participation du public. Voir OCDE-AEN, Les Éditions de l’OCDE, Paris, 2002, p. 37-38, en ligne.

[7] OCDE-AEN, Perspectives de l’énergie nucléaire 2008, Les Éditions de l’OCDE, Paris, 12 janvier 2009, p. 386-388, en ligne et Sam Emmerechts, « La protection de l’environnement par le droit nucléaire : un long chemin reste à parcourir », op.cit., p. 147-154.

[8] Le principe 19 de la déclaration de Stockholm dispose : « Il est essentiel de dispenser un enseignement sur les questions d’environnement aux jeunes générations aussi bien qu’aux adultes, en tenant dûment compte des moins favorisés, afin de développer les bases nécessaires pour éclairer l’opinion publique et donner aux individus, aux entreprises et aux collectivités le sens de leurs responsabilités en ce qui concerne la protection et l’amélioration de l’environnement dans toute sa dimension humaine (…) ».

[9] Le principe 23 de la charte mondiale de la nature prévoit plus expressément : « Toute personne aura la possibilité, en conformité avec la législation de son pays, de participer, individuellement ou avec d’autres personnes, à l’élaboration des décisions qui concernent directement son environnement (…) ».

[10] Le principe 10 de la déclaration de Rio dispose formellement : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision (…) ».

[11] Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, 25 février 1991, Espoo (Finlande), dite convention d’Espoo ou « EIE ». Entrée en vigueur le 10 septembre 1997, la France l’a approuvée le 15 juin 2001, avec une réserve s’agissant de la Polynésie française.

[12] Le terme « public » désignant « une ou plusieurs personnes physiques ou morales ». Ibid., art. 1 § x).

[13] Ibid., art. 2 § 3.

[14] Ibid., art. 2 § 4.

[15] Ibid., art. 3 § 6.

[16] Ibid., art. 2 § 6 : « Conformément aux dispositions de la présente Convention, la Partie d’origine offre au public des zones susceptibles d’être touchées la possibilité de participer aux procédures pertinentes d’évaluation de l’impact sur l’environnement des activités proposées, et veille à ce que la possibilité offerte au public de la Partie touchée soit équivalente à celle qui est offerte à son propre public ».

[17] Ibid., art. 6 § 1.

[18] Ibid., appendice I § 2 visant les « centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires (à l’exception des installations de recherche pour la production et la conversion de matières fissiles et de matières fertiles dont la puissance maximale n’excède pas un kilowatt de charge thermique continue) ».

[19] Voir le deuxième amendement à la convention d’Espoo, décision III/7, Cavtat (Croatie), 4 juin 2004, pas encore en vigueur. La France a approuvé ce second amendement le 22 novembre 2011.

[20] Protocole à la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale, 21 mai 2003, Kiev (Ukraine), dit protocole de Kiev ou protocole « ESE ». Il est entré en vigueur le 11 juillet 2010. Bien que la France ait simplement signé cet instrument le 21 mai 2003, les principes énoncés dans ce dernier sont appliqués par l’Union européenne en vertu de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (voir infra).

[21] Ibid., annexe II § 7 visant les « Centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires, y compris le démantèlement ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs (à l’exception des installations de recherche pour la production et la transformation des matières fissiles et fertiles, dont la puissance maximale ne dépasse pas 1 kilowatt de charge thermique continue) (…) ».

[22] Sam Emmerechts, « La protection de l’environnement par le droit nucléaire : un long chemin reste à parcourir », op.cit., p. 153.

[23] Protocole de Kiev, art. 8 : « Participation du public ». Le « public » étant défini par l’article 2 § 8 dudit protocole comme désignant « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, selon la législation ou la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes ».

[24] Ibid., art. 9 : « Consultation des autorités responsables de l’environnement et de la santé ».

[25] Ibid., art. 10 : « Consultations transfrontières ».

[26] Ibid., art. 8 § 2.

[27] Ibid., art. 8 § 4.

[28] Ibid., art. 11 : « Décision ».

[29] Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, Aarhus (Danemark), 25 juin 1998. Entrée en vigueur le 30 octobre 2001, la France (le 8 juillet 2002) et l’Union européenne (le 17 février 2005) l’ont approuvée. Voir pour la France, la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l’approbation de la convention (JORF, 1 mars 2002, p. 3904) et le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la convention au JORF (JORF, 21 septembre 2002, p. 15563).

L’Union européenne ayant approuvé le texte, la France a dû transposer en droit interne les directives communautaires prises en application de la Convention, soit s’agissant du volet « droit d’accès à l’information », la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 précitée et concernant le volet « participation du public », la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JOUE, n° L 156, 25 juin 2003, p. 17-24). Voir infra.

[30] Convention d’Aarhus, art. 4 : « Accès à l’information sur l’environnement ».

[31] Ibid., art. 6 § 1, a) combiné à l’annexe I § 1. Sont ainsi visés les « Centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires, y compris le démantèlement ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs (à l’exception des installations de recherche pour la production et la transformation des matières fissiles et fertiles, dont la puissance maximale ne dépasse pas 1 kW de charge thermique continue) ».

[32] Ibid., art. 2 § 4 : « Le terme "public" désigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes. »

[33] Ibid., art. 2 § 5.

[34] Ibid., art. 6 : « Participation du public aux décisions relatives à des activités particulières ». Notons que l’arrêt CE, 28 décembre 2005, req. n° 277128, Syndicat d’agglomération Nouvelle Ouest-Provence, a reconnu l’effet direct de l’article 6 § 2 (information du public concerné de manière adéquate, efficace et en temps voulu, au début de processus) et § 3 (délais raisonnables pour les différentes étapes de la procédure de participation du public concerné).

[35] Ibid., art. 6 § 6.

[36] Ibid., art. 6 § 3 et 6 § 8.

[37] Ibid., art. 2 § 5 et 3 § 9.

[38] JOCE, n° L 175, 5 juillet 1985, p. 40-48.

[39] Directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JOCE, n° L 73, 14 mars 1997, p. 5-15).

[40] À l’exception toujours « des installations de recherche pour la production et la transformation des matières fissiles et fertiles, dont la puissance maximale ne dépasse pas 1 kW de charge thermique continue ». Ibid., annexe I § 2.

[41] Ibid., art. 8.

[42] Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JOUE, n° L 156, 25 juin 2003, p. 17-24).

[43] Ibid., art. 3 § 1. Le « public » y est défini comme « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la pratique nationales, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes ». Le « public concerné » correspondant au « public qui est touché ou qui risque d’être touché par les procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, ou qui a un intérêt à faire valoir dans ce cadre ; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt. » Les définitions reprennent ainsi celles de la convention d’Aarhus, op.cit.

[44] Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JOUE, n° L 26, 28 janvier 2012, p. 1-21). Voir l’annexe VI de la directive établissant le tableau de correspondance avec la directive 85/337/CEE, telle que modifiée par les directives de 1997 et 2003, abrogée.

[45] JOCE, n° L 197, 21 juillet 2001, p. 30-37.

[46] Ibid., art. 6 : « Consultations ».

[47] Ibid., art. 7 : « Consultations transfrontières ».

[48] La définition du « public » correspondant à celle de la directive « EIE ». Ibid., art. 2 § d).

[49] Ibid., art. 6 § 4.

[50] Voir Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, PUF, Paris, 3e édition mise à jour, septembre 2011, p. 251-253.

[51] JORF, 3 février 1995, p. 1840.

[52] Ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du Code de lenvironnement (JORF, 21 septembre 2000, p. 14792).

[53] Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, op.cit., p. 251.

[54] JORF, 28 février 2002, p. 3808. Art. 132 de la loi.

[55] Loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à larticle 7 de la Charte de l’environnement (JORF, 28 décembre 2012, p. 20578). Art. 1 de la loi.

[56] C. env., art. L. 110-1 § II, 4° : « Le principe selon lequel toute personne a le droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ».

[57] Depuis l’ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l’environnement (JORF, 6 janvier 2012, p. 218).

[58] Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement (JORF, 2 mars 2005, p. 3697).

[59] Conformément au protocole de Kiev et à l’article 7 de la convention d’Aarhus, op.cit.

[60] CE, 6 juin 2007, req. n° 292386, Association Le Réseau Sortir du Nucléaire.

[61] Voir Marie-Béatrice Lahorgue, « Le principe de participation et d’information à nouveau devant le Conseil d’État », AJDA, 10 septembre 2007, p. 1659-1664 et Isabelle Lecomte et Laure Tilmant, « Annulation d’un décret autorisant le démantèlement d’une centrale nucléaire », Revue juridique de l’économie publique, n° 648, décembre 2007, comm. 18, p. 406-409.

[62] Décret n° 2006-147 du 9 février 2006 autorisant Electricité de France à procéder aux opérations de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement complet de l’installation nucléaire de base n° 162 dénommée EL 4-D, installation d’entreposage de matériels de la centrale nucléaire des monts d’Arrée (JORF, 12 février 2006, p. 2226).

[63] La transposition en droit français des directives 97/11/CE et 2003/35/CE, lesquelles ont modifié la directive 85/337/CEE, est intervenue tardivement. Il a en effet fallu attendre la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement précitée, complétée notamment par le décret n° 2006-578 du 22 mai 2006 relatif à l’information et à la participation du public en matière d’environnement, modifiant le code de l’environnement et le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 relatif aux installations classées pour la protection de l’environnement (JORF, 23 mai 2006, p. 7542). Ce dernier a modifié l’article R. 122-12 du Code de l’environnement de la façon suivante : « En l’absence d’enquête publique ou d’une procédure équivalente de consultation du public prévue par un texte particulier et avant toute décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution d’aménagements ou d’ouvrages nécessitant une étude d’impact ou une notice d’impact dont l’État ou un de ses établissements publics est le maître d’ouvrage, celui-ci doit mettre à la disposition du public un dossier comprenant l’étude d’impact ou la notice d’impact et, le cas échéant, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celles des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus des renseignements sur le projet. »

Bien que le texte envisage désormais une consultation préalable du public, il cantonne cette exigence à l’hypothèse où le maître d’ouvrage serait l’État ou l’un de ses établissements publics. Il s’ensuit que l’exploitant nucléaire EDF, en sa qualité de société anonyme, n’est guère visé. Or, la directive « EIE », de par son intitulé, vise les projets privés comme publics susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement. Aussi, la transposition opérée par la France ne semblait toujours pas satisfaisante eu égard aux objectifs poursuivis par le droit de l’Union européenne. Voir à cet égard Isabelle Lecomte et Laure Tilmant, « Annulation d’un décret autorisant le démantèlement d’une centrale nucléaire », op.cit., p. 409.

Depuis lors, est intervenu le décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements (JORF, 30 décembre 2011, p. 22701), lequel, outre la refonte du Code de l’environnement qu’il opère (art. R. 122-9 à R. 122-13 concernant l’information et la participation du public), s’adresse aux maîtres d’ouvrages publics comme privés.

[64] Le délai de transposition de la directive 2003/35/CE n’étant pas encore expiré à la date de la demande d’autorisation de démantèlement, laquelle a été présentée par l’exploitant le 22 juillet 2003. Voir en ce sens CE, 16 mars 2001, req. n° 212930, Collectif national Stop Melox et Mox.

[65] Comme le soulignent Mmes Lecomte et Tilmant, le Conseil d’État semble ainsi faire application tant de sa jurisprudence selon laquelle il est possible d’invoquer directement les directives communautaires contraires aux dispositions des actes réglementaires, une fois leur délai de transposition expiré (CE, 7 décembre 1984, req. n° 41971 et 41972, Fédération française des sociétés de protection de la nature et a.) que de celle relative aux décisions individuelles non conformes aux objectifs du droit de l’Union européenne – le décret du 9 février 2006 constituant en effet un acte administratif individuel en ce qu’il autorise EDF à procéder aux opérations de démantèlement de la centrale de Brennilis (en ce sens, CE, 26 février 1996, req. n° 115585, Land de Sarre, jugeant qu’un décret autorisant la création d’une centrale nucléaire n’a pas le caractère d’un acte réglementaire car susceptible de créer des droits au profit de leur bénéficiaire). S’agissant des litiges se rapportant à des actes non réglementaires, un requérant ne peut pas invoquer directement la méconnaissance des dispositions d’une directive à l’encontre d’un tel acte (CE, Ass., 22 décembre 1978, req. n° 11604, Cohn-Bendit). Pour autant, les requérants peuvent se prévaloir des directives en recourant à la technique de l’exception d’illégalité (CE, Ass., 6 février 1998, req. n° 138777, 147424 et 147425, Tête). En l’espèce, le Conseil d’État annule le décret autorisant EDF à procéder au démantèlement de la centrale motif pris de ce que les obligations en matière d’information du public prévues par la directive « EIE » n’ont pas été respectées, sans pour autant sanctionner la non-conformité de l’article R. 122-12 du Code de l’environnement aux dispositions du droit de l’Union européenne. Voir Isabelle Lecomte et Laure Tilmant, « Annulation d’un décret autorisant le démantèlement d’une centrale nucléaire », op.cit., p. 408.

[66] Ibid., p. 407.

[67] CE, 3 mars 2004, req. n° 259001, Société Ploudalmezeau Breiz Avel.

[68] Ces instruments juridiques environnementaux figurant au visa de l’arrêt.

[69] François Guy Trébulle, « Droit de l’environnement », mai 2007-mai 2008, Rec. Dalloz, 2008, n° 34, p. 2391.

[70] Introduit par l’ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l’environnement, op.cit.

[71] Dite loi « ENE » ou Grenelle II (JORF, 13 juillet 2010, p. 12905).

[72] Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, op.cit., p. 253.

[73] Voir Bénédicte Delaunay, « De l’enquête publique au débat public – La consultation des personnes intéressées », JCP Administrations et collectivités territoriales, n° 8, 21 février 2011, 2073, p. 32-39.

[74] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, op.cit., art. 246. Cette disposition précise la portée de la réforme envisagée sur ce point par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (JORF, 5 août 2009, p. 13031), dite loi Grenelle I, dont l’article 52 § I disposait : « La procédure du débat public sera rénovée afin de mieux prendre en compte l’impact des projets sur l’environnement. »

[75] Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, op.cit., p. 257.

[76] C. env., art. L. 121-1, al. 2.

[77] Bénédicte Delaunay, « Le débat public », AJDA, n° 42, 11 décembre 2006, p. 2324.

[78] Voir aussi C. env., art. L. 121-1 al. 1 : « La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d’opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. »

[79] CE, 20 avril 2005, req. n° 258968, Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et Migne-Auxances.

[80] CE, 9 décembre 2011, req. n° 324294, Association Réseau Sortir du Nucléaire et CE, 1er mars 2013, req. n° 353009, Association Sortir du nucléaire Cornouaille et autres, voir infra.

[81] Laure Tilmant, « Démantèlement d’une centrale : procédure d’information et de participation du public », Revue juridique de l’économie publique, n° 701, octobre 2012, comm. 51, p. 31.

[82] Ibid.

[83] Bénédicte Delaunay, « De l’enquête publique au débat public – La consultation des personnes intéressées », op.cit., p. 36.

[84] Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, op.cit., p. 253.

[85] JORF, 13 juillet 1983, p. 2156.

[86] Ibid., art. 1 et 2.

[87] C. env., art. L. 123-1.

[88] Décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives (JORF, 3 novembre 2007, p. 18026).

[89] Décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires (JORF, 14 décembre 1963, p. 11092).

[90] Celles-ci sont envisagées précisément par l’article 6 ter dudit décret : « Lorsque l’exploitant prévoit, pour quelque cause que ce soit, la mise à l’arrêt définitif de l’installation, il en informe le chef de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et lui adresse :// Un document justifiant l’état choisi pour l’installation après son arrêt définitif et indiquant les étapes de son démantèlement ultérieur ;// Un rapport de sûreté applicable aux opérations de mise à l’arrêt définitif et les dispositions permettant d’assurer la sûreté de l’installation ;// Les règles générales de surveillance et d’entretien à observer pour maintenir un niveau satisfaisant de sûreté ;// Une mise à jour du plan d’urgence interne du site de l’installation concernée.// La mise en œuvre des dispositions prévues dans le rapport et les documents énumérés ci-dessus est subordonnée à leur approbation, dans les formes prévues au IV de l’article 3. » L’article 3 § IV ainsi visé disposant : « L’autorisation est délivrée, après avis de la commission prévue à l’article 7 (Commission interministérielle des installations nucléaires de base), par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l’industrie et, le cas échéant, du ministre dont relève l’établissement, après avis conforme du ministre chargé de la santé.// Dans le cas où le ministre chargé de la santé publique n’aurait pas fait connaître son avis dans le délai de trois mois à compter de la demande d’avis, l’autorisation peut être délivrée par décret pris en conseil des ministres ».

[91] CE, 20 mars 2000, req. n° 202713 et 203229, Comité de soutien à Superphénix.

[92] CE, 9 décembre 2011, req. n° 324294, Association Réseau Sortir du Nucléaire. Voir Marie-Christine de Montecler, « Information du public sur le démantèlement d’une installation nucléaire », ADJA, 2011, p. 2445 ; Sébastien Ferrari, « Retour sur le principe d’information et de participation du public en matière nucléaire », Droit administratif, n° 3, mars 2012, comm. 24, p. 33-37 et Laure Tilmant, « Démantèlement d’une centrale : procédure d’information et de participation du public », op.cit., p. 27-31.

[93] Décret n° 2008-1197 du 18 novembre 2008 autorisant Electricité de France à achever les opérations de mise à l’arrêt définitif et à procéder aux opérations de démantèlement complet de l’installation nucléaire de base n° 45 dénommée centrale 1 du centre nucléaire de production d’électricité du Bugey située sur le territoire de la commune de Saint-Vulbas (département de l’Ain) (JORF, 20 novembre 2008, p. 17712).

[94] Dans sa version en vigueur, soit antérieure au décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements précité, laquelle disposait : « I. - En l’absence d’enquête publique ou d’une procédure équivalente de consultation du public prévue par un texte particulier et avant toute décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution d’aménagements ou d’ouvrages nécessitant une étude d’impact ou une notice d’impact dont l’Etat ou un de ses établissements publics est le maître d’ouvrage, celui-ci doit mettre à la disposition du public un dossier comprenant l’étude d’impact ou la notice d’impact et, le cas échéant, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celles des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus des renseignements sur le projet. » Voir supra.

[95] Sébastien Ferrari, « Retour sur le principe d’information et de participation du public en matière nucléaire », op.cit., p. 36.

[96] Rappelons que ces dispositions requièrent « à un stade précoce » des procédures décisionnelles en matière d’environnement l’information du public (art. 6 § 2) et la participation du public concerné (art. 6 § 4). Le délai de transposition de la directive 2003/35/CE ayant expiré le 25 juin 2005, ses « dispositions précises et inconditionnelles » sont directement applicables en l’espèce.

[97] CE, 1er mars 2013, req. n° 353009, Association Sortir du nucléaire Cornouaille et autres. Voir Xavier de Lesquen, « Les effets de la transposition incomplète d’une directive », Conclusions sur Conseil d’État, 1er mars 2013, req. n° 340859, Société Roozen France et autres ; req. n° 340957, CRIIRAD et autres ; req. n° 353009, Association Sortir du nucléaire Cornouaille, RFDA, n° 4, juillet-août 2013, voir notamment pour ce dernier p. 830-831 et p. 837-838.

[98] CC, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Loi sur les OGM et CE, Ass, 3 octobre 2008, req. n° 297931, Commune d’Annecy.

[99] CE, Ass, 3 octobre 2008, ibid.

[100] JORF, 18 mai 2011, p. 8537.

[101] Voir Laure Tilmant, « Démantèlement d’une centrale : procédure d’information et de participation du public », op.cit., p. 31.

[102] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, op.cit., art. 240 § XVII.

[103] Livre Ier : « Dispositions communes », Titre II : « Information et participation des citoyens », Chapitre III : « Enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement », recoupant les articles L. 123-1 à L. 123-19.

[104] Introduit par l’ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l’environnement, op.cit.

[105] Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, op.cit., art. 52 § I, al. 2 : « Les procédures d’enquête publique seront modifiées afin de les simplifier, de les regrouper, d’harmoniser leurs règles et d’améliorer le dispositif de participation du public. Le recours à une enquête unique ou conjointe sera favorisé en cas de pluralité de maîtres d’ouvrage ou de réglementations distinctes. »

[107] Décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement (JORF, 30 décembre 2011, p. 22692).

[108] C. env., art. L. 123-10 § II.

[109] JORF, 30 décembre 2011, p. 22718.

[110] Décret n° 2007-557 du 2 novembre 2007, op.cit., art. 37 § II, 7°.

[111] Ibid., art. 13 § I.

[112] La procédure de concertation préalable, à l’origine propre au droit de l’urbanisme (C. urb., art. L. 300-2), a été généralisée par la loi Grenelle II. En vertu de l’article L. 121-16 du Code de l’environnement, la personne responsable d’un projet, plan, programme ou décision soumis à enquête publique en vertu de l’article L. 123-2 dudit code, « peut procéder, à la demande le cas échéant de l’autorité compétente pour prendre la décision, à une concertation préalable à l’enquête publique associant le public pendant la durée d’élaboration du projet, plan, programme ou décision. » Ainsi que le souligne Agathe Van Lang, « La totale latitude laissée au responsable de la décision pour organiser cette concertation purement facultative ne permet guère d’illusions quant aux suites concrètes de cette innovation. » Voir Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, op.cit., p. 256.

[113] Introduit par l’ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l’environnement, op.cit.

[114] C. env., art. L. 124-4 : « I.-Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte :// 1° Aux intérêts mentionnés à l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée, à l’exception de ceux visés au e et au h du 2° du I de cet article ;// 2° A la protection de l’environnement auquel elle se rapporte ;// 3° Aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information demandée sans consentir à sa divulgation ;// 4° A la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques ».

[115] C. env., art. R. 122-11 § III, antérieurement au décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011, op.cit.

[116] Loi n° 2006-686 du 13 juin 2006, op.cit., art. 22 § V.

[117] CE, 25 juin 2012, req. n° 346395, Le collectif antinucléaire 13 et a.

[118] Décret n° 2009-263 du 6 mars 2009 autorisant le Commissariat à l’énergie atomique à procéder aux opérations de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement de l’installation nucléaire de base n° 32 dénommée Atelier de technologie du plutonium et située sur le territoire de la commune de Saint-Paul-lez-Durance (Bouches-du-Rhône) (JORF, 8 mars 2009, p. 4392).

[119] Voir à ce titre Laure Tilmant, « Démantèlement d’une centrale : procédure d’information et de participation du public », op.cit., p. 29 : « Le fait pour une association dont l’objet est précisément de « sortir du nucléaire » de contester la légalité d’un décret autorisant à poursuivre le démantèlement d’une installation nucléaire est déjà surprenant. Cela dit, ce type de recours ne constitue pas un cas isolé (…) ». L’auteure se montrant très critique à l’égard de la contradiction sous-jacente.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Le régime juridique des responsabilités dans le cadre des opérations de démantèlement


Guillaume de RUBERCY


Docteur en droit, Avocat au Barreau de Paris, Associé - Ravetto Associés


 

Résumé - L’énergie nucléaire a toujours fait débat. Les opposants lui reprochent principalement le risque nucléaire. Celui-ci ne peut être comparé à un risque industriel classique du fait de ses caractéristiques et de l’importance et de la nature des dommages catastrophiques pour l’homme et l’environnement. Le principal enjeu porte sur la responsabilité civile de l’exploitant et a entraîné la mise en place d’un dispositif dérogatoire au droit commun, prévu par les conventions internationales de Paris, Bruxelles et Vienne, et complété par les législations nationales qui les transposent. Il est important de bien cerner l’application de ce dispositif dans le contexte des opérations de démantèlement en France et de déterminer s’il répond in fine à la problématique suivante : est-il adapté au risque inhérent aux opérations de démantèlement et permettrait-il une prise en charge efficace du coût des réparations d’un dommage issu d’un accident survenant lors du démantèlement d’une installation nucléaire ?

Summary - Nuclear energy has always been subject to debate. Mainly, its opponents point out the high risk implied by the use of nuclear energy. This risk is not comparable to any usual industrial risk considering its characteristics and its significant consequences for human being and environment. The principal stake concerns the nuclear operator’s civil liability provided by international conventions of Paris, Brussels and Vienna which created a specific liability regime, complemented by the national legislations during their transposition. It is important to focus on the application of this specific liability regime for final shutdown and dismantling of nuclear power plants. The paper analyzes the efficiency of such specific liability in order to assess whether it is appropriated, especially to the nuclear risk led by the dismantling of nuclear power plants and the costs involved by a nuclear accident during these operations.

 

1. Avec la fin de vie d’un nombre croissant d’installations nucléaires, et en particulier de réacteurs de puissance, le démantèlement des installations nucléaires constitue un maillon essentiel du cycle nucléaire. Il implique la réalisation d’opérations techniquement complexes et hiérarchisées en trois niveaux :

-  la mise à l’arrêt définitif de l’installation nucléaire constitue le premier niveau du démantèlement. Au cours de cette phase, il est procédé au déchargement du combustible du réacteur et à la vidange des circuits ;

-  intervient ensuite le démantèlement partiel qui constitue le second niveau de ces opérations. Il s’agit de décontaminer et détruire tous les bâtiments, à l’exception de celui abritant le réacteur et de confiner ce dernier ;

-  le troisième niveau regroupe les opérations de démantèlement total du bâtiment et des équipements du bloc réacteur.

2. En dépit de la complexité de ces opérations, le risque nucléaire tend à diminuer pendant le démantèlement. La probabilité de sa matérialisation peut être élevée mais les effets d’une telle matérialisation semblent mesurés. A contrario, pendant la phase d’exploitation, la probabilité de réalisation du risque est moindre mais l’intensité des dommages peut s’avérer très élevée.

3. A la matérialisation du risque, à savoir lorsque l’accident nucléaire survient, l’enjeu juridique principal est d’identifier un responsable. Dans ce contexte, un dispositif dérogatoire au droit commun a été mis en place par les conventions internationales de Paris[1], Bruxelles[2] et Vienne[3] puis complété par les législations nationales[4] à l’occasion de la transposition de ces conventions : la responsabilité civile nucléaire.

4. Ce dispositif est-il véritablement adapté au risque inhérent aux opérations de démantèlement en France et permettrait-il une prise en charge efficace du coût des réparations d’un dommage issu d’un accident survenant lors du démantèlement d’une installation nucléaire ?

I. Les spécificités du régime de responsabilité civile nucléaire

5. Les textes applicables en France en matière de responsabilité civile nucléaire sont les suivants : Convention de Paris ; Convention complémentaire de Bruxelles et la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, aujourd’hui codifiée dans le Livre V, Titre IX du Code de l’environnement.

6. Les Conventions de Paris et de Bruxelles ainsi que les lois qui les transposent établissent un régime spécial et original dérogeant sur plusieurs points aux règles du droit commun de la responsabilité civile.

7. Le fait générateur déclenchant ainsi la responsabilité civile nucléaire résulte d’un accident nucléaire[5] survenant dans l’installation nucléaire de l’exploitant nucléaire, à l’exclusion de tout autre type d’accident (ex : accident industriel). Il peut notamment s’agir d’accident lors de la phase de démantèlement partiel à l’occasion de la décontamination et destruction des bâtiments, en dehors du bâtiment abritant le réacteur nucléaire (niveau 2).

8. Les dommages couverts par la responsabilité civile nucléaire sont les dommages nucléaires aux personnes et aux biens, à l’exclusion des dommages nucléaires aux biens de l’installation nucléaire et des biens qui se trouvent sur le site de l’installation ou qui doivent être utilisés en rapport avec l’installation (couverts par une assurance-dommages)[6].

9. La responsabilité objective sans faute :l’exploitant nucléaire est objectivement responsable des dommages subis par des tiers du fait d’un accident nucléaire survenant dans son installation. La responsabilité objective délivre la victime de l’obligation de prouver qu’il y a faute ou négligence et déduit la responsabilité, avec l’obligation de réparer le dommage subi, de la seule preuve d’un lien de causalité entre le dommage et l’accident nucléaire en question.

10. La responsabilité exclusive  : l’exploitant d’une installation nucléaire défini comme « toute personne physique ou morale exploitant une installation nucléaire de base (INB), que sa situation soit régulière ou non, ou ayant déposé une demande d’autorisation d’exploitation d’une telle installation » (art. 1.3 de l’arrêté INB du 7 février 2012) est exclusivement responsable des dommages aux tiers résultant d’un accident nucléaire survenant dans l’installation qu’il possède. L’exploitant est juridiquement responsable quelles que soient les actions ou omissions à l’origine de l’accident[7]. Pour la victime, ce principe lui évite d’avoir à identifier et à poursuivre les véritables responsables de l’accident, ce qui serait pratiquement impossible étant donné les difficultés à obtenir les preuves nécessaires après un accident. En outre, ce principe libère les fournisseurs de biens, de services et de technologie nucléaires des actions en justice compliquées que pourraient intenter les victimes. Il les affranchit également de l’obligation de souscrire des assurances responsabilité civile onéreuses, dépenses que devraient normalement consentir toute entité fournissant les biens, les services et la technologie nécessaires à l’installation nucléaire ou assurant le transport de substances radioactives.

11. La responsabilité est limitée dans son montant  : la volonté des gouvernements de favoriser le développement de l’industrie nucléaire en évitant aux exploitants nucléaires d’avoir à supporter les coûts potentiellement ruineux de demandes en réparation, au cas où se produirait un accident nucléaire, les a incités à adopter un principe qui limite le montant de réparation que l’exploitant doit payer aux victimes en cas d’accident dont il serait responsable. Sans ce principe, la responsabilité des exploitants pourrait être illimitée, ce qui revient à dire qu’une fois épuisée la couverture obtenue des assurances, il leur faudrait prélever sur leurs propres actifs pour indemniser les victimes de dommages nucléaires, ce qui pourrait les conduire à la faillite. Cette disposition constitue, d’une certaine manière, la contrepartie du fait que l’on ait imposé une responsabilité objective et exclusive à l’exploitant nucléaire pour satisfaire les victimes. Par conséquent, même si les dommages provoqués par un accident nucléaire sont supérieurs au montant de la responsabilité imposé à l’exploitant, ce dernier ne sera pas contraint d’indemniser au-delà de ce montant. Au-delà des plafonds de responsabilité imposés à l’exploitant nucléaire, l’indemnisation des dommages nucléaires est prise en charge par l’Etat (art. L. 597-29 du Code de l’environnement). Aujourd’hui, les dispositions en vigueur plafonnent la responsabilité pécuniaire de l’exploitant nucléaire à 91,5 M€ en cas d’engagement de sa responsabilité civile nucléaire (art. L. 597-28 du Code de l’environnement). A l’entrée en vigueur du Protocole de 2004 à la Convention de Paris, le plafond maximum de responsabilité de l’exploitant nucléaire passera à 700 M€[8].

12. La responsabilité est limitée dans le temps  : toujours en contrepartie de la responsabilité objective et exclusive de l’exploitant nucléaire, la prescription pour engager sa responsabilité en cas d’accident nucléaire est décennale (art. L. 597-40 du Code de l’environnement)[9]. Les assureurs privés essentiellement mais aussi tous ceux qui ont offert la garantie financière exigée ont fait comprendre que la couverture qu’ils assurent doit être limitée dans le temps et en général qu’elle ne peut dépasser une période de dix ans à compter de la date de l’accident nucléaire, pour toute action en réparation concernant les dommages aux personnes ou les dommages aux biens. Ni les compagnies d’assurance ni les exploitants nucléaires ne peuvent accepter la perspective de devoir payer indéfiniment, voire sur une période prolongée après l’accident, des indemnités pour dommages nucléaires. En outre, la France a institué un délai de « découverte » qui en plus de la date limite pour intenter une action, exige que les demandes en réparation soient introduites dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle la victime a eu connaissance du dommage dont elle demande réparation ou à compter du moment où elle a dû raisonnablement en avoir connaissance (art. L. 597-40 du Code de l’environnement).

13. La responsabilité doit être couverte par une assurance ou une garantie financière  : les exploitants nucléaires sont tenus d’obtenir et de conserver une garantie financière d’un montant équivalent à celui de la responsabilité qui leur est imposé (soit pour le moment 91,5 M€). Les garanties financières de l’exploitant nucléaire doivent faire l’objet d’un agrément par l’Etat (art. L. 597-31 du Code de l’environnement). Les assurances proposées par le secteur privé sont le type le plus courant de garanties obtenues par les exploitants nucléaires. Il en existe également d’autres formes : la garantie de l’Etat ou la garantie bancaire, les pools de risques entre exploitants, voire l’auto-assurance.

14. Le régime de responsabilité civile nucléaire instaure donc une responsabilité de principe de l’exploitant nucléaire qui est titulaire des autorisations d’exploiter une installation nucléaire. En d’autres termes, dans l’état actuel du droit, seul l’exploitant nucléaire peut voir engager sa responsabilité civile nucléaire pour tout dommage nucléaire issu d’un accident nucléaire se produisant lors d’opérations de démantèlement.

 

II. Le régime de responsabilité de l’opérateur industriel du démantèlement

15. L’activité industrielle de démantèlement n’est pas forcément le fait de l’exploitant nucléaire, s’agissant d’une activité différente de celle qu’il exerçait dans ses installations lorsqu’elles étaient en fonctionnement.

16. Dans le cadre d’un chantier de démantèlement, l’exploitant nucléaire peut en effet confier sur la base d’un contrat la maîtrise d’œuvre de certaines opérations à un tiers – opérateur industriel[10]. L’opérateur industriel intervient en qualité d’entrepreneur au sens d’un contrat d’entreprise. L’opérateur industriel s’engage à ce titre à réaliser un ouvrage ou à exécuter des travaux et/ou prestations dans le cadre d’un contrat d’entreprise[11]. Il est ainsi considéré comme entrepreneur au sens de celui qui exerce une activité industrielle en effectuant des prestations relatives au démantèlement d’une installation nucléaire. Dans ce contexte, l’exploitant nucléaire est le seul interlocuteur de l’autorité administrative ; il demeure tenu à ce titre de se conformer aux prescriptions de celle-ci telles qu’elles sont prévues dans les autorisations administratives de démanteler.

17. Si le régime de responsabilité civile nucléaire est inapplicable à l’opérateur industriel eu égard au principe de la responsabilité exclusive de l’exploitant nucléaire, sa responsabilité peut en revanche être engagée, dès lors qu’il s’agit d’un dommage non nucléaire[12], sur le fondement du régime de responsabilité civile de droit commun : la responsabilité contractuelle, la responsabilité délictuelle et la responsabilité du fait des produits défectueux.

18. L’opérateur industriel ayant conclu un contrat avec l’exploitant nucléaire voit sa responsabilité contractuelle engager en cas d’inexécution ou de retard dans l’exécution de ses obligations contractuelles (art. 1147 du Code civil)[13].

19. La responsabilité délictuelle de l’opérateur industriel peut être engagée par un tiers en cas de dommage non nucléaire subi par le fait, la négligence ou l’imprudence de l’opérateur industriel. En revanche, l’exploitant nucléaire ne peut pas engager la responsabilité de l’opérateur industriel sur le fondement de la responsabilité délictuelle en application du principe de non cumul de la responsabilité contractuelle et délictuelle.

20. La responsabilité de l’opérateur industriel peut enfin être engagée sur le fondement de la responsabilité du fait des produits défectueux, tant à l’égard des cocontractants, exploitant nucléaire, que des tiers (art. 1386-1 du Code civil).

21. L’opérateur industriel doit ainsi souscrire une police d’assurance de responsabilité générale (ex : responsabilité civile professionnelle, responsabilité civile exploitation) dont le montant varie en fonction de la prestation pour laquelle l’opérateur industriel est sollicitée par l’exploitant nucléaire.

 

Conclusion

22. Si les propos suivants sont à nuancer en considération du cycle de vie d’une installation nucléaire et de la matérialisation du risque y afférent, le régime de responsabilité civile nucléaire est certainement perfectible en raison du plafonnement bas des indemnités, du délai pour agir et des modalités de contrôle des garanties financières.

23. L’efficacité de la prise en charge des dommages nucléaires par le régime de responsabilité civile nucléaire est limitée par le plafonnement bas des indemnités à la charge de l’exploitant nucléaire. Au regard des textes actuellement en vigueur en France, sa responsabilité est en effet limitée à 91,5 M€. Les plafonds en vigueur sont nettement insuffisants et ne permettent pas de couvrir les dommages d’un accident, même d’ampleur limitée[14].

24. L’efficacité de la prise en charge des dommages nucléaires par le régime de responsabilité civile nucléaire est également limitée par le délai pour agir. En effet, l’action en responsabilité à l’égard de l’exploitant nucléaire à compter de la survenance de l’accident nucléaire est limitée par la prescription décennale. Un délai pour agir de dix ans peut s’avérer suffisant pour les dommages aux biens immédiatement perceptibles mais insuffisant pour les dommages aux personnes.

25. L’agrément des garanties financières de l’exploitant nucléaire au titre du régime de responsabilité civile nucléaire, bien qu’obligatoire, n’est pas systématique. Sa capacité à remplir ses obligations (financement et gestion des demandes d’indemnisation) en cas d’accident nucléaire n’est par conséquent pas toujours attestée[15].

26. La combinaison du plafonnement des indemnités à la charge de l’exploitant nucléaire et des limites du délai pour agir peut induire l’intervention subsidiaire de l’Etat pour l’indemnisation des victimes[16]. Cette intervention est elle-même limitée dans son montant à 109,8 M€ et dans le temps. L’action en réparation contre l’Etat devra en effet être introduite dans un délai maximum de cinq ans après l’expiration de celui de dix ans ouvert à l’encontre de l’exploitant nucléaire.

27. Cependant, il ne faudrait pas conclure de cette situation que le dispositif de responsabilité civile nucléaire est inutile et que l’ensemble des charges reviennent à la société : il existe bien une différence entre les coûts et responsabilités à la charge de l’exploitant, qui sont in fine payés par le consommateur d’électricité, et les coûts qui seraient à la charge de l’Etat, donc du contribuable.

28. Si cette analyse liminaire portait sur la présentation générale du régime juridique des responsabilités des acteurs du démantèlement, exploitant nucléaire et opérateur industriel, il y aurait une intéressante étude à mener sur les contentieux pouvant être générés par le démantèlement hors contexte d’un accident nucléaire.



[1] La Convention de Paris du 29 juillet 1960 modifiée relative à la responsabilité civile nucléaire. Cette convention dont est partie la France est entrée en vigueur le 1er avril 1968 et a été amendée successivement en 1964, 1982 et 2004 (ce dernier amendement n’est toujours pas entré en vigueur).

[2] La Convention complémentaire de Bruxelles modifiée du 31 janvier 1963.

[3] La Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires à laquelle la France n’est pas partie.

[4] Loi n°68-943 du 30 octobre 1968 : le régime juridique de la responsabilité civile nucléaire applicable en France repose sur les dispositions en vigueur de la Convention de Paris, de la Convention complémentaire de Bruxelles et de leurs protocoles additionnels, dispositions reprises et complétées par la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 qui constitue le droit positif français (codification dans le Livre V, Titre IX du Code de l’environnement par l’ordonnance n°2012–6 du 05 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du Code de l’environnement).

[5] Voir article 1 (a) (i) de la Convention de Paris.

[6] La responsabilité civile couvre en effet les dommages causés aux tiers qui subissent un préjudice pouvant donner lieu à réparations. En ce sens, ces dommages diffèrent de ceux causés par l’accident aux installations de l’exploitant, dommages en général couverts par une police d’assurance distincte « d’assurance dommages ».

[7] Les possibilités de recours de l’exploitant nucléaire sont strictement encadrées. Ne peut être engagé de manière subsidiaire la responsabilité civile nucléaire que de la (i) personne physique auteur de l’acte ou de l’omission intentionnelle si le dommage résulte d’un acte ou d’une omission intentionnelle procédant de l’intention de causer un dommage (ii) d’un autre exploitant nucléaire lié par un contrat dont l’une des clauses prévoit expressément une répartition de la responsabilité civile nucléaire ; et enfin de (iii) l’Etat.

[8] A noter que pour pallier l’absence d’entrée en vigueur du Protocole de 2004 et ainsi accélérer la révision du plafond maximum de responsabilité de l’exploitant nucléaire, il est envisagé de relever à 700 M€ la responsabilité de l’exploitant nucléaire par la loi de programmation sur la transition écologique selon les annonces de Delphine Batho, Ministre de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, le 30 mai 2013 à l’Assemblée Nationale.

[9] A noter également qu’il est envisagé de faire passer le délai de prescription pour l’indemnisation des dommages corporels de 10 à 30 ans selon les annonces de Delphine Batho, Ministre de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, le 30 mai 2013 à l’Assemblée nationale.

[10] La notion d’« opérateur industriel » est importante à deux titres :

la faculté implicite de déléguer à des tiers tout ou partie de prestations durant le cycle de vie d’une installation nucléaire est fréquemment utilisée par les exploitants nucléaires, étant entendu que les contrats passés à cette fin sont inopposables à l’administration ;

d’un point de vue opérationnel, cette notion est problématique en ce qu’elle rend difficile l’identification claire des responsabilités des différents intervenants.

[11] Le contrat d’entreprise est celui par lequel une entreprise exécute pour un cocontractant un travail ou un service réalisé par son propre personnel qui reste placé sous sa direction et sous sa responsabilité ; il a pour objet l’exécution d’une tâche définie avec précision. Un contrat est qualifié de contrat d’entreprise lorsque certaines conditions sont réunies :

- la condition de base est celle de l’accomplissement d’une activité précise par une partie au profit d’une autre : la tâche (ou prestation de service) ainsi réalisée peut consister en la fabrication, la réparation, la transformation d’une chose mobilière ou immobilière. Elle peut aussi être purement intellectuelle ;

- l’action du prestataire de services doit être conduite en toute indépendance, celui-ci devant avoir l’initiative des décisions ;

le prestataire de services doit agir pour son compte personnel, c’est-à-dire qu’il doit accomplir, en son nom et pour son compte, les actes d’exécution de la tâche qui lui incombe. Cf. P. Mousseron, Technique contractuelle, Ed. F. Lefebvre, 2010, 732 p.

[12] Le problème en cas d’accident nucléaire se pose pour faire la distinction entre les dommages d’origine nucléaire (dommage nucléaire) et ceux d’origine non nucléaire (dommage non nucléaire ou civil).

[13] Dès lors qu’un contrat est conclu entre un exploitant nucléaire et un opérateur industriel, il est recommandé à l’opérateur industriel d’insérer dans le contrat une clause excluant expressément tout recours de l’exploitant nucléaire à son encontre pour tout dommage nucléaire issu d’un accident nucléaire.

[14] Les estimations de l’IRSN donnent un coût moyen de 70 Md€ pour un accident modéré incluant les coûts directs (démantèlement de l’installation et décontamination du site, dommages aux personnes) et les nombreux coûts indirects (surcoût de production ou d’achat d’électricité, baisse du tourisme) dont certains ne relèvent pas de la responsabilité civile nucléaire car ne présentant pas les caractéristiques de dommages nucléaires aux personnes ou aux biens des tiers. Voir Cour des comptes, Les coûts de la filière électronucléaire, janvier 2012, p. 242.

[15] Ibid., p. 255.

[16] Ibid., p. 258.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

La charge de la remise en état d’une Installation Nucléaire de Base


Blandine ROLLAND


Maître de conférences en droit privé (HDR) à l’Université Jean Moulin - Lyon III, membre associée du CERDACC (EA 3992)


 

1. Différentes obligations, notamment administratives, aménagent les opérations de démantèlement d’une « installation nucléaire de base » (INB)[1]. Ce démantèlement peut être à l’initiative soit de l’exploitant[2] soit de l’État[3]. Par ailleurs, le code reprend les dispositions du Protocole modifiant la Convention de Paris du 21 février 2004 concernant la responsabilité civile encourue dans le domaine de l’énergie nucléaire ainsi que les dispositions antérieures[4]. Face à ces obligations financières, comment s’organise la charge de la dette de remise en état ? En d’autres termes, qui sera appelé à payer ces frais ? Toutes ces mesures ont un coût extrêmement élevé, ce qui a été relevé par un récent rapport de la Cour des comptes[5]. Il convient donc de préciser qui est le responsable, au sens juridique, du démantèlement d’une INB.

2. à cette question, le code de l’environnement, comme d’ailleurs dans la plupart des polices en matière d’environnement industriel,vise l’« exploitant » d’une « installation nucléaire de base ».Selon l’article L. 593-6 du code de l’environnement : « L’exploitant d’une INB est responsable de la sûreté de son installation  »[6]. « L’exploitant d’une INB procède périodiquement au réexamen de la sûreté de son installation … »[7]. « Les décisions prises (…) peuvent être déférées devant la juridiction administrative : 1° par le demandeur, l’exploitant de l’INB,… »[8]. « L’autorisation de démantèlement fixe les caractéristiques du démantèlement, le délai de réalisation du démantèlement et les types d’opérations à la charge de l’exploitant après le démantèlement »[9].

L’exploitant est en principe défini comme la personne physique ou morale qui exploite l’activité considérée[10]. Ce terme est interprété comme faisant référence à une détention directe, effective et de fait exercée sur l’installation. Seule la loi sur la responsabilité environnementale paraît pour certains commentateurs avoir un sens plus large[11]. Mais concernant l’INB, l’interprétation stricte semble devoir l’emporter.

En matière d’INB, la situation est un peu particulière. En effet, on constate qu’EDF est le seul exploitant de toutes les INB françaises exploitant une « centrale nucléaire » stricto sensu[12]. En revanche, quelques autres entités juridiques sont exploitantes d’INB ayant d’autres fonctions (par ex. la transformation de substances radioactives : AREVA, Eurodif, Comurhex, etc.)[13].

3. Il est nécessaire ensuite de bien circonscrire la charge des obligations. En matière de démantèlement d’une INB, le code de l’environnement est très clair : « L’autorisation de démantèlement fixe les caractéristiques du démantèlement, le délai de réalisation du démantèlement et les types d’opérations à la charge de l’exploitant après le démantèlement »[14].

Il faut à cet égard rappeler la fameuse théorie de l’autonomie patrimoniale des personnes morales. En vertu de ce principe, chaque personne juridique est responsable de ses actes[15]. Seule la société est responsable de ses propres dettes. Il n’est pas possible d’en faire peser la charge sur autrui, notamment ses actionnaires fussent-ils d’autres personnes morales[16]. Cette approche permet donc de sectoriser le risque financier dans les groupes de société. La société d’exploitation est responsable de son activité, mais en cas de défaillance, le groupe ne sera en principe pas atteint ni la société mère en particulier.

Le point de départ est posé. L’exploitant est le seul responsable de la dette environnementale et il en supporte seul la charge.

4. Pour autant, il apparaît depuis quelques années qu’il convient de dépasser cette situation. En effet, les obligations peuvent se chiffrer à des sommes souvent très élevées[17].Elles risquent de dépasser les capacités de solvabilité du responsable.

On peut comparer avec l’évolution en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Les exploitants d’ICPE sont également tenus de la charge de mise en sécurité et de remise en état du site d’exploitation après l’arrêt définitif de l’installation. La pratique a montré que trop souvent les exploitants sont ou deviennent insolvables lors de l’arrêt de l’activité. La personne juridique n’est pas capable de faire face financièrement aux obligations environnementales qui pèsent sur elle, notamment si elle est placée en procédure collective. Par conséquent, le décret du 3 mai 2012 tente d’anticiper la question avec le développement des garanties financières[18]. Elles existaient pour certaines activités limitées. Désormais, pour un certain nombre d’activités visées dans la nomenclature des ICPE, il convient de constituer des garanties financières lors de la demande d’autorisation ou d’enregistrement de l’installation[19]. Ce système présente l’avantage d’anticiper le risque de défaillance, même s’il n’est pas parfait.

5. Pour en revenir aux INB, si rien n’était prévu préventivement, c’est lors du démantèlement d’une telle installation, que la question de la recherche du financement des mesures de remise en état se poserait. En effet, le risque est celui d’une insolvabilitéde l’exploitant responsable du démantèlement. Pour y pallier, une solution consiste évidemment à trouver ou à organiser un financement externe, soit au moment même du démantèlement soit en amont. La charge va être reportée sur la tête d’autrui. Cette externalisation de la charge de la remise en état permet d’échapper d’une part au concours des autres créanciers de l’exploitant et d’autre part à son insolvabilité. Mais elle n’est pas facile à mettre en œuvre en raison de l’autonomie patrimoniale des sociétés, spécialement si l’on attend le moment de l’arrêt de l’installation. En principe, on ne peut pas faire payer les dettes de la société par les associés !

Le droit français hésite donc. Soit on attend le moment du démantèlement pour se rendre compte de l’insolvabilité de l’exploitant, soit on anticipe la question notamment par le jeu de constitution de garanties financières. Cette seconde voie est privilégiée par le code de l’environnement en matière d’INB, mais sans aller pour l’instant jusqu’à une externalisation de la charge. La question de l’externalisation de la charge restera par conséquent susceptible d’être posée subsidiairement au moment du démantèlement et de la défaillance de l’exploitant.

Dès lors, dans un premier temps, il s’agira de déterminer comment la charge de la remise en état d’une INB est anticipée(I) puis de voir dans un second temps comment cette charge peut être assumée (II).

 

I. La charge de la dette de remise en état d’une INB anticipée

6. La charge de la dette de remise en état en cas de démantèlement d’une INB doit être anticipée. C’est lors de la création et du fonctionnement de l’INB que la question se pose et doit être résolue. Il s’agit que cette dette éventuelle soit provisionnée et garantie par des fonds correspondants. L’idée est de préconstituer une enveloppe financière permettant de faire face aux obligations relatives au démantèlement et à la remise en état corrélative.

Cette démarche rencontre plusieurs problématiques : faut-il constituer un « fonds » qui serait national ou plutôt exiger des exploitants qu’ils garantissent avoir des ressources financières propres ? Monsieur de Rubercy expose cela avec détails dans son ouvrage qui fait la part belle au droit comparé[20]. Dans tous les cas, se pose la question de la sécurisation de ces actifs en relation avec les risques financiers susceptibles d’être rencontrés. En effet, l’enjeu essentiel est le risque de perte de valeur des dits actifs.

Le système de cette « obligation de constitution d’actifs » mérite donc d’être exposé (A) avant de voir comment sont traités les risques de non représentation des fonds (B).

A. L’obligation de constitution d’actifs

7. L’obligation de constitution d’actifs représentatifs des frais de démantèlement passe par la constitution de provisions comptables. Les règles sont fixées par le code de l’environnement qui codifie désormais la loi du 28 juin 2006 sur la gestion durable des matières et des déchets radioactifs, aux articles L. 594-1 sq. Elles sont complétées par un premier décret n° 2007-243 du 23 février 2007, relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires, partiellement modifié par le décret n° 2013-678 du 24 juillet 2013[21] et par un arrêté du 21 mars 2007. Il convient dans un premier temps de chiffrer le montant de ces frais de remise en état puis de les provisionner.

1°) L’obligation de constitution d’actifs correspondant aux charges de démantèlement

8. Selon l’article L. 594-1 du code de l’environnement[22], « Les exploitants d’installations nucléaires de base évaluent, de manière prudente, les charges de démantèlement de leurs installations ou, pour leurs installations de stockage de déchets radioactifs, leurs charges d’arrêt définitif, d’entretien et de surveillance. Ils évaluent, de la même manière, en prenant notamment en compte l’évaluation fixée en application de l’article L. 542-12, les charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs ». Cinq catégories de charges sont définies par le décret du 23 février 2007[23] qui distingue les charges de démantèlement au sens strict, les charges de gestion des combustibles usés, les charges de reprise et de conditionnement des déchets anciens, les charges de gestion à long terme des colis de déchets radioactifs, les charges de surveillance après fermeture des stockages.Le décret précise en outre les méthodes d’évaluation de ces charges[24].

En fonction du coût des mesures de remise en état qui ont été déterminées, l’exploitant doit constituer des provisions.

2°) L’obligation de constitution d’actifs assortie des provisions correspondantes

9. Le code de l’environnement impose aux exploitants de constituer des provisions correspondantes aux charges de démantèlement[25]. « Les exploitants d’installations nucléaires de base constituent les provisions correspondant aux charges définies à l’article L. 594-1 » [26] .

Ces provisions une fois constituée font l’objet d’ajustements réguliers. Le décret envisage l’application d’un taux d’actualisation[27]. L’actualisation consiste dans « l’opération mathématique qui permet de comparer des valeurs économiques qui s’échelonnent dans le temps : il s’agit de ramener la valeur future d’un bien, d’une dépense à une valeur actuelle »[28]. C’est l’exploitant qui le détermine « dans le respect des normes comptables applicables » et en application d’une « méthode précise et pérenne » [29] . Quoi qu’il en soit, ce taux d’actualisation est plafonné par l’arrêté du 21 mars 2007[30].

Il convient de formuler deux remarques à propos de la constitution de ces provisions. L’État en autorisant la déductibilité fiscale de ces provisions n’aide-t-il pas indirectement l’exploitant d’une INB ? Cette analyse a été rejetée par le Tribunal de première instance de l’Union européenne qui n’y voit pas une aide d’État condamnable s’agissant de la législation et de la pratique allemande[31]. Par ailleurs, il est essentiel de noter que la constitution de provisions comptables est en soit totalement insuffisante. En effet, il s’agit d’un simple jeu d’écriture comptable permettant la comptabilisation d’un risque probable dont l’objet est clairement défini mais la réalisation future est incertaine. Cela ne garantit aucunement que l’entité aura la disposition des sommes correspondantes le jour du démantèlement effectif. C’est pourquoi la constitution de provisions doit ensuite être assortie d’un mécanisme de sécurisation des actifs correspondants.

B. La sécurisation des actifs

10. La sécurisation des actifs passe par l’affectation de sommes ou de biens permettant la couverture des provisions constituées. Une surveillance renforcée du risque de non représentation est assurée.

1°) La couverture des provisions

11. Une fois que les exploitants d’INB ont constitué les provisions nécessaires, ils « affectent, à titre exclusif, à la couverture de ces provisions les actifs nécessaires »[32]. Des règles contraignantes encadrent la constitution de ces actifs de couverture[33]. Ces actifs « doivent présenter un degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet. Leur valeur de réalisation doit être au moins égale au montant des provisions »[34]. Par conséquent, les exploitants ne sont pas libres dans le choix de ces éléments d’actif susceptibles d’être utilisés pour la couverture des provisions. Ils sont déterminés depuis le décret du 24 juillet 2013 par référence au code des assurances[35]. Le code des assurances donne en effet une liste détaillée des actifs pouvant représenter c’est-à-dire garantir les engagements réglementés des entreprises d’assurance. Ces mêmes actifs peuvent désormais être utilisés comme actifs de couverture des provisions pour démantèlement d’une INB[36].

Pour assurer l’efficacité de cette couverture, il convient de veiller avec soin sur le choix des actifs. Il faut favoriser une diversité parmi ceux-ci, ce qui est de nature à disperser les risques financiers encourus par telle ou telle catégorie d’actif plus ou moins exposée. Le décret de 2007 renvoie donc aux règles posées par le code des assurances qui instaure des pourcentages de répartition pour chaque type d’actif calculés sur l’actif total[37]. En outre, le code de l’environnement prévoit que l’exploitant peut être autorisé au cas par cas à affecter d’autres types d’éléments d’actif à la couverture de la provision[38]. Il s’agit notamment de créances ou d’engagements étatiques. D’autres actifs sont par principe exclus mais peuvent être autorisés au cas par cas[39]. Cela vise notamment les valeurs émises par l’exploitant ou par une entreprise appartenant au même groupe que l’exploitant[40]. Cette disposition, même assortie d’une autorisation ministérielle, paraît assez surprenante[41]. En effet, il ne paraît pas sûr de garantir sa propre obligation par des actifs dépendant directement de soi-même. Cela s’apparente à une condition potestative.

En outre, à l’instar du code des assurances, le décret de 2007 prévoir la dispersion des risques financiers de non représentation en limitant le pourcentage de chacun des types d’actifs spécifiques aux provisions en matière d’INB[42].

12. Une fois ces actifs de couverture déterminés, des obligations pèsent sur les exploitants d’INB. Ils doivent tenir un inventaire permanent de ces actifs[43]. La comptabilisation de ces actifs de couverture dans les comptes de la société répond à des règles précises. Ils « comptabilisent de façon distincte ces actifs »[44].

13. Cette comptabilisation séparée vise à individualiser les sommes dans les comptes de l’exploitant, mais cette mesure n’est pas suffisante vis-à-vis des créanciers. Afin que cette garantie soit efficace, il convient de la soustraire aux créanciers de l’exploitant. Par conséquent les actifs et les sommes servant à garantir la provision doivent être insaisissables. À cet effet, le code prévoit qu’« à l’exception de l’État (…) nul ne peut se prévaloir d’un droit sur les actifs (…) y compris sur le fondement du livre VI du code de commerce »[45], c’est-à-dire en cas de procédure collective. Cet article crée donc une insaisissabilité des fonds et autres actifs constitués en garantie des provisions pour démantèlement. Ce texte étant de nature législative, cette insaisissabilité a une portée juridique certaine. Il jouera sans difficulté en cas de procédure collective de l’exploitant.

14. D’autres solutions auraient pu être envisagées pour soustraire ces sommes et actifs aux poursuites des créanciers de l’exploitant d’une INB. Monsieur de Rubercy en a présenté certaines (séquestre, dépôt…)[46]. La technique relativement nouvelle de la fiducie pourrait aussi être proposée en ce qu’elle permet d’isoler efficacement des actifs dans un patrimoine tiers en vue d’une affectation précise[47].

Allant plus loin, d’autres États européens aménagent un système de fonds externalisé[48]. Cette solution présente l’avantage d’entraîner une réelle et nette séparation entre le patrimoine de l’exploitant et les actifs isolés dans ces fonds. L’une des directives du « Paquet nucléaire » de 2004 prévoyait aussi l’instauration d’un fonds de démantèlement, mais cette approche a été abandonnée en raison des résistances de certains États membres de l’Union européenne[49]. L’idée d’un tel fonds externe est aussi évoquée en France. Le 8 juillet 2013, une vingtaine de personnalités ont signé une lettre ouverte adressée au président de la République et aux parlementaires[50]. Cet appel demande la création un fonds indépendant pour gérer les provisions nécessaires au démantèlement des centrales nucléaires arrivant en fin de vie. Il pourrait être géré par la Caisse des Dépôts. Ces sommes seraient affectées au financement de la transition énergétique en attendant leur utilisation.

2°) La surveillance du risque de non représentation

15. La politique de gestion de ces actifs de couverture des provisions incombe aux dirigeants de la société exploitant une INB[51]. « Le conseil d’administration ou le conseil de surveillance de l’exploitant ou, s’il n’existe pas, ses dirigeants, fixe le cadre de la politique de constitution et de gestion des actifs de couverture, en respectant l’objet des actifs et les principes de prudence et de répartition des risques »[52]. Ils doivent aviser les ministres chargés de l’économie et de l’énergie de toute modification de cette politique.

Ils doivent procéder régulièrement, et au moins chaque année, à une évaluation des risques financiers encourus par les actifs de couverture qu’ils ont mis en place et à une évaluation de leur capacité à faire face aux charges en matière de démantèlement, dans des hypothèses de détérioration des marchés financiers[53]. Ces risques de détérioration de la couverture ne sont pas une hypothèse d’école[54].

16. En plus, les exploitants doivent rédiger et présenter divers rapports pour témoigner du respect de leurs obligations en la matière.

Le rapport annuel de gestion présenté aux actionnaires fournit des informations relatives à la politique de constitution et de gestion des actifs de couverture et à la situation de l’exploitant vis-à-vis de ces obligations en matière de démantèlement[55].

L’exploitant doit mettre en place des procédures de contrôle interne relatives au financement des charges de remise en état d’une INB, à l’évaluation de ces charges et à la gestion des actifs de couverture[56]. Les dirigeants doivent approuver chaque année un rapport sur ces procédures de contrôle interne[57]. S’il s’agit de SA cotées sur un marché financier, ce rapport peut prendre place dans le rapport sur les procédures de contrôle interne que ce type de société doit dresser annuellement[58].

17. Enfin et surtout, les exploitants doivent présenter un rapport triennal aux autorités publiques. « Les exploitants transmettent tous les trois ans à l’autorité administrative un rapport décrivant l’évaluation des charges (…), les méthodes appliquées pour le calcul des provisions correspondant à ces charges et les choix retenus en ce qui concerne la composition et la gestion des actifs affectés à la couverture de ces provisions »[59]. « Ils transmettent tous les ans à l’autorité administrative une note d’actualisation de ce rapport et l’informent sans délai de tout événement de nature à en modifier le contenu  »[60].Ce rapport triennal, régi par le décret du 23 février 2007, est destiné à permettre aux ministres de l’économie et de l’énergie, d’apprécier la situation de l’exploitant au regard de ses obligations[61]. Ils le transmettent alors à l’autorité compétente en matière de sûreté nucléaire. Celle-ci est chargée d’examiner la cohérence de la stratégie de démantèlement et de gestion des combustibles usés et déchets radioactifs présentée par l’exploitant au regard de la sécurité nucléaire. Elle rend un avis dans les quatre mois.

Une appréciation est finalement portée par les autorités publiques sur ce rapport triennal[62]. « Si l’autorité administrative relève, au vu des rapports et notes mentionnés à l’article L. 594-4, une insuffisance ou une inadéquation dans l’évaluation des charges, dans le calcul des provisions ou dans le montant, la composition ou la gestion des actifs affectés à ces provisions, elle peut, après avoir recueilli les observations de l’exploitant, prescrire les mesures nécessaires à la régularisation de sa situation en fixant les délais dans lesquels celui-ci doit les mettre en œuvre. En cas d’inexécution de ces prescriptions dans le délai imparti, l’autorité administrative peut ordonner, sous astreinte, la constitution des actifs nécessaires ainsi que toute mesure relative à leur gestion »[63].

18. La question de la constitution des actifs de couverture et de leur surveillance est très délicate pour les pouvoirs publics. En effet, la situation s’est avérée épineuse il y a quelques temps[64]. EDF n’avait plus un portefeuille de titre d’une valeur suffisante à la suite de la crise financière de 2008-2009[65]. La loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, lui accorde donc un délai de 5 ans pour reconstituer le niveau de sa garantie, soit d’ici le 30 juin 2016[66].

La Commission Nationale d’Évaluation du Financement des coûts de démantèlement des installations nucléaires et de la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs est chargée de présenter un rapport triennal sur le sujet[67]. Cependant, elle a rendu très tardivement son premier rapport[68]. Il constitue « la première évaluation du contrôle que doit effectuer l’autorité administrative pour s’assurer du respect des obligations de long terme à caractère financier pesant sur les exploitants d’INB ». La Commission souligne les insuffisances actuelles de la législation d’une part et des exploitants d’autre part[69]. Deux propositions de résolution ont d’ailleurs été déposées à l’Assemblée nationale pour enquêter sur les conditions de démantèlement de la filière nucléaire[70] et une commission parlementaire d’enquête relative au coût de la filière nucléaire et durée d’exploitation des réacteurs a été constituée le 11 décembre 2013[71].

19. Pour conclure sur l’anticipation de la charge de la remise en état d’une INB, elle repose donc sur cette constitution de provisions garanties par des actifs de couverture. Si l’autorité de contrôle constate des manquements de l’exploitant vis-à-vis de cette obligation, il peut alors prononcer des sanctions pécuniaires[72].

La charge de la remise en état est donc en principe anticipée afin d’assurer l’efficacité du dispositif et pour renforcer la confiance dans l’industrie nucléaire. Cependant, au moment même du démantèlement, on pourrait être amené à constater que les actifs constitués sont insuffisants, soit parce que les actifs ont subi une dépréciation, soit parce que les mesures de remise en état étaient sous-évaluées. Il convient dès lors de rechercher comment et par qui la charge de la dette de remise en état peut être assumée.

 

II. La charge de la dette de remise en état assumée

20. La charge de la dette de remise en état peut devoir être assumée à défaut de garantie financière suffisante. La règle de principe est que l’exploitant est et reste responsable. Cette situation ne sera envisagée en pratique qu’au moment même des opérations de démantèlement lorsqu’on se rendra compte de l’insuffisance des garanties préconstituées. La question de l’autonomie des personnes morales mérite d’être posée, comme en matière d’ICPE d’ailleurs. Cependant, une garantie subsidiaire de l’État paraît devoir jouer.

A. La charge de la remise en état assumée dans le groupe de sociétés

21. Si la société d’exploitation elle-même n’est pas en mesure de faire face à la charge de remise en état et que les garanties sont évanescentes, dans quelles conditions cette charge peut-elle être assumée à l’intérieur du groupe de sociétés ? La théorie classique de l’autonomie des personnes morales exclut par hypothèse qu’une société assume la charge financière qui incombe en principe à une autre. Par conséquent, deux propositions peuvent être formulées : soit avoir recours à un engagement volontaire d’une société en faveur d’une autre, soit attaquer de front cette thèse et essayer de mettre en jeu la responsabilité d’une autre société du groupe.

1°) Le recours à l’engagement volontaire d’une société tierce

22. Il est possible de comparer avec la situation en matière d’ICPE. La société tierce visée est généralement la société mère. Elle peut décider volontairement d’assumer la charge de la dette environnementale. Elle le fait pour diverses raisons, principalement pour des questions d’image. Le groupe ne souhaite pas que son image soit ternie par une atteinte grave à l’environnement. La société mère finance donc les mesures qui incombent à sa filiale. Cette pratique peut aussi être le résultat d’une démarche éthique à laquelle le groupe adhère. Plus globalement, cet engagement rentre dans le cadre d’une politique de « Responsabilité sociale de l’entreprise » qui est particulièrement d’actualité. En pratique on sait que plusieurs grands groupes industriels s’adonnent à cette politique. La Cour de cassation a validé cette pratique dans l’affaire de la décharge de Montchanin[73]. La mère n’a pas commis de faute en assumant les obligations environnementales à la place de sa filiale défaillante et en s’engageant à ce titre auprès du Ministère. Mais en contrepartie, elle n’est liée que dans la limite de son engagement, et l’administration ne peut lui demander d’aller au-delà. Cette pratique a été partiellementconsacrée par la Loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010[74]. Elle peut contribuer à une meilleure prise en charge du passif environnemental des filiales insolvables. Donnant lieu à une négociation et à un engagement volontaire, les dirigeants et la société mère sont à même de maîtriser le risque financier en l’assumant volontairement et de le canaliser dans le sens qu’ils souhaitent. Ces engagements volontaires présentent donc l’intérêt de la prévisibilité pour le groupe. En effet, à défaut d’une action volontaire de la société mère ou d’autres sociétés du groupe auquel appartient l’exploitant, il faut aujourd’hui redouter la remontée judiciaire des responsabilités.

23. En matière d’INB, tout dépend si l’installation est exploitée par une filiale et qu’il existe à ses côtés une société mère ou sœur plus solide financièrement. Or s’agissant d’EDF, les INB françaises sont détenues par l’une ou l’autre des deux principales sociétés du groupe qui assurent la production de l’électricité (EDF SA ou bien EDF PEI qui est une filiale à 100% d’EDF[75]). En effet, la filialisation des activités n’a pas été mise en œuvre en l’occurrence. Mais la question pourrait être envisagée chez les autres exploitants d’INB qui ont pu constituer des filiales ad hoc détenant les diverses INB[76].

2°) Le recours judiciaire à l’encontre de la société mère

24. En matière d’ICPE, on connaît l’évolution de ces dernières années[77]. L’affaire Metaleurop a été le déclencheur d’une prise de conscience. En présence d’un passif social et environnemental très lourd, les techniques juridiques disponibles étaient insuffisantes. La Cour de cassation a refusé l’extension de la procédure collective à la mère, car les éléments tendant à prouver une confusion des patrimoines ou une fictivité étaient insuffisants[78]. Il est alors apparu nécessaire de trouver des moyens nouveaux pour faire payer la société mère et éventuellement au-delà les actionnaires. À question politique, voire philosophique, il fallait une réponse politique. C’est pourquoi la balle s’est trouvée dans le camp du législateur qui seul pouvait faire évoluer les choses. On se souvient du discours du Président Sarkozy lors de la clôture du processus du Grenelle de l’environnement, le 25 octobre 2007 : « Il n’est pas admissible qu’une maison mère ne soit pas tenue pour responsable des atteintes portées à l’environnement par ses filiales » 

La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 a pris en compte cette question de la charge de la dette environnementale dans les sociétés en difficulté[79]. Ce texte prévoit une remontée des responsabilités à l’intérieur des groupes de sociétés à plusieurs conditions. La filiale exploitant une ICPE doit être en liquidation judiciaire et dans l’incapacité d’honorer les frais de remise en état qui lui incombent en vertu du droit des installations classées. Il faut ensuite démontrer une « faute caractérisée » de la société mère ayant contribué à l’insuffisance d’actif de sa filiale. Pour l’instant, aucune action ne semble avoir été diligentée.

25. Mais ce texte n’est pas applicable aux INB s’agissant d’une disposition propre au droit des ICPE. Il pourrait cependant constituer une piste de réflexion le cas échéant. Encore faut-il, comme précédemment, que l’INB soit détenue par une filiale d’une société financièrement plus solide, à moins que l’État n’assume cette responsabilité.

B. La charge de la remise en état assumée par l’État

26. L’État français paraît devoir assumer en dernier recours la charge de la remise en état et plus largement de l’indemnisation des victimes éventuelles. C’est sans doute ce qui marque l’originalité de la police des INB. Le Sénat l’a souligné lors du vote de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la sécurité et à la transparence en matière nucléaire. « Le gouvernement a longtemps été juge et partie en matière d’énergie nucléaire, à la fois initiateur, promoteur, financeur, exploitant, actionnaire et contrôleur. Les standards internationaux amènent à rechercher une répartition des rôles plus claire, sans mélange des genres entre acteurs de la filière nucléaire »[80]. Mais les INB continuent à rentrer indirectement dans la sphère étatique même si des sociétés de droit privé sont désormais exploitants en titre. Or l’État détient très majoritairement le capital d’EDF (84,4%[81]). Il contrôle 85% du capital d’AREVA, directement ou indirectement via les participations détenues par le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives et la Caisse des Dépôts et Consignations[82]. Par conséquent, il paraît bien que l’État pourrait se substituer pour la remise en état des INB.

La Cour des comptes reconnaît d’ailleurs dans son rapport que « de manière directe ou indirecte, l’État est le financeur de ces charges futures », en particulier au titre des provisions à financer pour le CEA[83]. Le juriste privatiste ne manquera cependant pas de se demander à quel titre l’État actionnaire serait responsable des sociétés qu’il détient. Il s’agit d’une remise en cause de la théorie de l’autonomie patrimoniale qui gouverne le droit privé des sociétés. Sans doute, cette analyse s’explique-t-elle par les prérogatives de puissance publique de ces entités …

Au-delà de cette garantie indirecte de l’État français, on a pu envisager aussi la création d’un fonds européen de garantie[84].

27. Par ailleurs, les textes rendent expressément l’État garant subsidiaire en matière d’indemnisation au titre de la responsabilité civile découlant d’un accident nucléaire[85]. En effet, en application du Protocole de Paris du 12 février 2004, le code indique que « Le montant maximum de la responsabilité de l’exploitant est fixé à 700 millions d’euros pour les dommages nucléaires causés par chaque accident nucléaire. Toutefois, le montant ci-dessus est réduit à 70 millions d’euros pour un même accident nucléaire lorsque ne sont exploitées sur un site déterminé que des installations, dont les caractéristiques sont définies par voie réglementaire, présentant un risque réduit »[86]. Ce Protocole n’étant pas encore entré en vigueur, il faut se référer à des chiffres moins élevés pour l’instant[87]. L’obligation de l’exploitant doit être garantie par une assurance ou autre garantie financière[88]. La victime dispose d’une action directe contre l’assureur ou le garant (« personne ayant accordé sa garantie financière  »)[89]. Mais « [A]u-delà du montant de la responsabilité de l’exploitant, les victimes sont indemnisées par l’État, dans les conditions limites fixées par la convention complémentaire de Bruxelles  »[90]. La solidarité nationale joue[91] même si la garantie de l’État n’est pas illimitée[92]. Un « système pyramidal » est mis en place puisqu’au-delà, la solidarité internationale rentre en ligne de compte[93]. Par conséquent, si les sommes disponibles ne sont pas suffisantes, une procédure de répartition des sommes est aménagée le cas échéant[94].

La Cour de comptes elle-même souligne que « l’État assure gratuitement une partie du risque ‘‘responsabilité civile’’ en cas d’accident nucléaire » [95] . Elle indique qu’« en tout état de cause, l’État reste in fine le garant ultime de la prise en charge du coût des réparations d’un dommage nucléaire »[96].

28. Les mécanismes d’aménagement de la charge de la remise en état en matière d’INB paraissent donc laisser quelques incertitudes. Au-delà du risque nucléaire, le risque financier n’est pas à sous-estimer, même si les textes récents tentent de les conjurer. Aussi la possibilité – de droit ou de fait – d’une garantie ultime de l’État est-elle réconfortante pour les populations concernées par ce risque. Pour autant les enjeux financiers paraissent tels qu’une faillite de l’État ne serait pas totalement exclue ! Mais elle interviendrait sans doute moins dans l’hypothèse d’un démantèlement planifié, organisé et anticipé, ce qui est notre sujet, que d’un accident nucléaire non maîtrisé … mais ceci est une autre histoire.

 



[1] Voir les autres interventions de cette journée. – Voir aussi : Autorité de sûreté nucléaire, La politique de l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des installations nucléaires de base en France : Avril 2009 – M. Rambour, « Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Éléments de cadrage juridique » : JAC n°128, nov. 2012 – P. Billet, « La transparence et la sécurité en matière nucléaire. A propos de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 » : Environnement 2006, Étude 12 – Cour des comptes, Rapport public thématique, Les coûts de la filière électronucléaire, janv. 2012, p. 18.

[2] C. env., art. L. 593-25.

[3] C. env., art. L. 593-23.

[4] C. env., art. L. 597-1 sq.

[5] Cour des comptes, Rapport public thématique, Les coûts de la filière électronucléaire, janv. 2012 [seul celui-ci sera cité infra] – Voir auparavant : Cour des comptes, Rapport public particulier sur le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs, 2005.

[6] Voir aussi C. env., art. L. 593-7 « Cette autorisation ne peut être délivrée que si … l’exploitant démontre que… ».

[7] C. env., art. L. 593-18.

[8] C. env., art. L. 596-23.

[9] C. env., art. L. 593-26.

[10] Voir B. Rolland, « Variations autour de la notion d’exploitant » : in Sites et sols pollués : enjeux d’un droit, droit en jeu(x), sous la dir. de M.-P. Blin-Franchomme, Éd. Lexis Nexis, coll. « Colloques et débats », 2010, p. 145.

[11] B. Rolland, « Responsabilité environnementale et groupes de sociétés » : in La responsabilité environnementale. Prévention, imputation, réparation, ouvr. coll. sous la dir. de C. Cans, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », 2009, spéc. p. 224 – Voir en particul. F.-G. Trébulle, « Le développement de la prise en compte des préoccupations environnementales, sociales et de gouvernance » : Droit des sociétés 2009, Etude 1, § 1.

[12] Voir le Rapport annuel de l’ASN, 2012, Annexe A, p. 507 sq. (http://www.asn.fr/index.php/S-informer/Publications/Rapport-annuel-de-l-ASN/La-surete-nucleaire-et-la-radioprotection-en-France-en-2012) : cette annexe donne la liste des INB au 31. 12. 12 – Cour des comptes, Rapport préc., p. 18.

[13] Rapport annuel de l’ASN, Annexe, préc.

[14] C. env., art. L. 593-26.

[15] B. Rolland, « Environnement et procédures collectives » : JurisClasseur Environnement, fasc. 5100, 2014, § 63 sq.

[16] En matière d’ICPE, voir : TGI Paris, ord. réf., 21 mars 2003 : Environnement 2003, comm. 98 note B. Rolland – CAA Paris, 17 oct. 2003, Sté J. Fayolle et fils : Environnement 2004, comm. 8, note P. Trouilly, Environnement 2004, CCT 12, II, D. Deharbe ; RDI 2004, p. 433, comm. F.-G. Trébulle.

[17] Par ex. 700 millions d’euros pour l’indemnisation de la seule responsabilité civile : C. env., art. L. 597-4.

[18] D. n° 2012-633, 3 mai 2012, relatif à l’obligation de constituer des garanties financières en vue de la mise en sécurité de certaines ICPE – Arrêté 31 mai 2012 réformant la nomenclature et C. env., art. L. 512-16 et R. 516-1.

[19] B. Rolland, « Environnement et procédures collectives » : JurisClasseur Environnement, fasc. 5100, 2014, § 24, 53 et 54, 77, 80.

[20] G. de Rubercy, Le démantèlement des installations nucléaires en Europe : L’Harmattan, 2009, spéc. p. 279 sq.

[21] F. Cusset, « Actualisation par le décret n° 2013-678 du 24 juillet 2013 de la sécurisation du financement des charges nucléaires » : http://www.juristes-environnement.com/article_detail.php?id=1203 posté le 25 août 2013 – P. Collet, « Nucléaire : comment EDF prépare le financement du démantèlement de ses réacteurs » : http://www.actu-environnement.com/ae/news/actif-dedies-nucleaire-edf-rte-19338.php4 posté le 4 sept. 2013.

[22] Ex art. 20 I de la loi du 28 juin 2006.

[23] D. 23 fév. 2007, art. 2. I.

[24] D. 23 fév. 2007, art. 2. II. – Sur les diverses méthodes et les difficultés d’évaluation : voir Cour des comptes, Rapport préc., p. 93 sq. La Cour apporte une appréciation critique des pratiques des exploitants en la matière.

[25] Cour des comptes, Rapport préc., p. 163 sq. et p. 177 sq.

[26] C. env., art. L. 594-2, ex art. 20 II de la loi du 28 juin 2006 – Comp. Conseil National de la Comptabilité, Note de présentation – Avis n° 2005-H du 6 décembre 2005 du comité d’urgence, relative à la comptabilisation des coûts de démantèlement, d’enlèvement et de remise en état de site dans les comptes individuels (voir la note de présentation : http://www.anc.gouv.fr/) – M.-B. Lahorgue, « Les provisions et le financement des charges futures du nucléaire, qui va payer la facture ? » : Dr. env., 2007, n° 148, p. 125.

[27] Voir des développements très intéressants in : Cour des comptes, Rapport préc., p. 166 sq. et p. 281 sq.

[28] Commissariat général du plan, Révision du taux d’actualisation des investissements publics, 2005, cité dans Cour des comptes, Rapport préc., spéc. note 140, p. 166.

[29] D. 23 fév. 2007, art. 3.

[30] La Cour des comptes a bien montré les difficultés et les enjeux de la détermination de ce taux : Cour des comptes, Rapport préc., p. 166 sq. et p. 281 sq.

[31] TPI, 4ème ch., 26 janvier 2006, aff. T 92/02, Stadtwerke Schwäbisch Hall GmbH, Stadtwerke Tübingen GmbH, Stadtwerke Uelzen GmbH, contre Commission des Communautés européennes (http://curia.europa.eu/juris/document/) : « L’argumentation des requérantes ne permet pas au Tribunal de considérer que le régime d’exonération fiscale des provisions des centrales nucléaires soit, en raison de ses effets particuliers, de nature à constituer au profit de celles-ci l’avantage spécifique inhérent à la notion d’aide d’État ».

[32] C. env., art. L. 594-2, ex art. 20 II de la loi du 28 juin 2006.

[33] Voir Cour des comptes, Rapport préc., p. 181 sq.

[34] C. env., art. L. 594-2, al. 2.

[35] D. 23 fév. 2007, art. 4 , modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013 – Pour la situation antérieure à 2007 : G. de Rubercy, ouvr. préc. p. 282 sq.

[36] C. assur., art. R. 332-2, modifié par décret n°2013-717 du 2 août 2013.

[37] D. 23 fév. 2007, art. 5, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013 renvoyant à C. assur., art. R. 332-3, modifié par décret n°2013-717 du 2 août 2013.

[38] D. 23 fév. 2007, art. 4 II, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[39] D. 23 fév. 2007, art. 4 III, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[40] EDF peut ainsi considérer les titres de sa filiale RTE au titre de ses actifs de couverture, ce qui permet d’améliorer son taux de couverture … Voir Rapport de la CNEF, juillet 2012 : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/1207_10_Rapport_de_la_CNEF.pdf, p. 19.

[42] D. 23 fév. 2007, art. 5, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[43] D. 23 fév. 2007, art. 10, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[44] C. env., art. L. 594-2, al. 2, ex art. 20 II de la loi du 28 juin 2006 – D. 23 fév. 2007, art. 11.

[45] C. env., art. L. 594-3, ex art. 20 II de la loi du 28 juin 2006.

[46] Voir G. de Rubercy, ouvr. préc., p. 297 sq.

[47] C. civ., art. 2011 sq. – B. Mallet-Bricout, « Fiducie et propriété » : in Liber amicorum Christian Larroumet, Economica, 2009, p. 297.

[48] Notamment la Finlande et la Suède.

[49] G. de Rubercy, ouvr. préc., p. 205.

[51] Voir G. de Rubercy, ouvr. préc., p. 293.

[52] D. 23 fév. 2007, art. 6, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[53] D. 23 fév. 2007, art. 8.

[54] Cour des comptes, Rapport préc., p. 290 sq.

[55] D. 23 fév. 2007, art. 11.

[56] D. 23 fév. 2007, art. 7, al. 1, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[57] D. 23 fév. 2007, art. 7, al. 2, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[58] C. com., art. L. 225-37 et L. 225-68.

[59] C. env., art. L. 594-4, ex art. 20 III de la loi du 28 juin 2006.

[60] C. env., art. L. 594-4.

[61] D. 23 fév. 2007, art. 12, modifié par décret n° 2013-678 du 24 juillet 2013.

[63] C. env., art. L. 594-5 et D 23 fév. 2007, art. 13, modifié par décret n°2013-678 du 24 juillet 2013.

[64] Voir G. de Rubercy, ouvr. préc., p. 284 sq.

[65] http://www.fournisseurs-electricite.com/ : selon ce site, le coût du démantèlement est évalué en 2008 à 16,9 milliards d’euros et EDF n’avait un portefeuille de titres que d’une valeur de 11,4 milliards d’euros fin 2009.

[66] C. env., art. L. 594-6, I.

[67] C. env., art. L. 594-11 sq. issus de L. n° 2006-739, 28 juin 2006.

[69] En particulier, elle souligne l’insuffisance de couverture des actifs d’Eurodif Productions, filiale d’AREVA, au 31 décembre 2011 : CNEF, Rapport préc. p. 17 – Voir aussi Cour des comptes, Rapport préc., p. 290 sq.

[70] Proposition de résolution de M. Denis Baupin, Mme Barbara Pompili et M. François de Rugy et plusieurs de leurs collègues tendant à la création d’une commission d’enquête relative aux coûts de la filière nucléaire, à la durée d’exploitation des réacteurs et à divers aspects financiers de cette production, n°1507, déposée le 31 octobre 2013 (http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/couts_de_la_filiere_nucleaire.asp) – Proposition de résolution de M. Bernard Accoyer et plusieurs de ses collègues tendant à la création d’une commission d’enquête sur les conséquences énergétiques, environnementales, économiques, financières et sociales d’un démantèlement de la centrale nucléaire de Fessenheim, n°1553, déposée le 14 novembre 2013 (http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/consequences_demantelement_centrale_nucleaire.asp).

[72] C. env., art. L. 594-9.

[73] C. cass., ch. com., 26 mars 2008, pourvoi n° 07-11.619 : Le Mensuel Juridique, Éd. F. Lefebvre, juin 2008, n°10, p. 13 ; M.-P. Blin-Franchomme, RLDA 2008, n° 32, spéc. p. 67 ; Bull. Joly Sociétés 2008, p. 908, note F.-G. Trébulle ; Rev. sociétés 2008, p. 812, note B. Rolland ; Rev. proc. coll. 2009, comm. 183, note J.-P. Ruffié ; RTD com. 2008, p. 576, note C. Champaud et D. Danet.

[74] Voir B. Rolland, « Environnement et procédures collectives » : JurisClasseur Environnement, fasc. 5100, 2014, § 74 sq.

[75] Source : Groupe EDF, Rapport financier 2012, p. 102, note 52 (http://finance.edf.com).

[76] Comp. Groupe AREVA, Document de référence Areva 2012, point 7, p. 119 (http://www.areva.com/mediatheque/liblocal/docs/groupe/Document-reference/2012/DDR_AREVA_2012_FR.pdf).

[77] B. Rolland, « Environnement et procédures collectives » : JurisClasseur Environnement, fasc. 5100, 2014, § 63 sq. – B. Rolland, « Responsabilité environnementale et groupes de sociétés », in La Responsabilité environnementale, prévention, imputation, réparation, sous la dir. de C. Cans : Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », 2009, p. 215 – B. Rolland, « Responsabilité environnementale : qui va payer ? » : Bull. Joly Sociétés 2008, p. 356 – V. également : M.-P. Blin-Franchomme, « De l’« évolution des espèces » : vers une responsabilité environnementale des groupes de sociétés » : Rev. Lamy dr. aff. 2009, n° 42, p. 10 – N. Cuzacq, « La responsabilité des sociétés mères du fait de leurs filiales : éléments de droit positif et prospectif » : RRJ 2009/2, p. 657 – B. Gimonprez, « Pour une responsabilité des sociétés mères du fait de leurs filiales » : Rev. sociétés 2009, p. 715 – C. Hannoun, « La responsabilité environnementale des sociétés mères » : Environnement et dév. durable juin 2009, dossier 7 – F.-X. Lucas, « L’autonomie patrimoniale des filiales d’un groupe » : Bull. Joly Sociétés 2010, p. 3 – C. Malecki, « Pour que gouvernance d’entreprise écologique rime avec éthique » : D. 2008, p. 1774 – C. Saint-Alary-Houin, « La responsabilité de la société mère en raison des préjudices environnementaux causés par sa filiale en difficulté » : in Sites et sols pollués : enjeux d’un droit, droit en jeu(x), sous la dir. de M.-P. Blin-Franchomme : LexisNexis, coll. « Colloques et débats », 2010, p. 169 – E. Terzic, « De la responsabilité environnementale au sein d’un groupe de sociétés » : Dr. env. 2011, n° 191, p. 179 – F.-G. Trébulle, « Vous avez dit « durable » ? » : Bull. Joly sociétés 2008, p. 272.

[78] C. cass., ch. com. 19 avr. 2005, Metaleurop : D. 2005, p. 1225, note A. Lienhard et p. 2013, obs. F.-X. Lucas ; JCP E 2005, 721, chr. B. Rolland ; JCP G 2005, II, 10088, note O. Bouru et M. Menjucq ; Rev. sociétés 2005, p. 897, note J. Marotte et D. Robine ; Defrénois 2005, p. 1932, note D. Giribila ; Bulletin Joly sociétés 2005, p. 681, note C. Saint-Alary-Houin ; Gaz. Pal. 4-5 nov. 2005, p. 3, note C. Lebel ; Rev. proc. coll. 2005, p. 240, obs. M.-P. Dumont. – Voir aussi G. Teboul, LPA 2005, n° 105 p. 5 et n° 157 p. 3 ; F.-G. Trébulle, JCP E 2006, 1257 § 22.

[79] Loi 12 juill. 2010, art. 227 I, recréant un art. L. 512-17 C. env.

[81] Au 31 décembre 2012. Source : Groupe EDF, Rapport financier 2012, p. 99, § 49.2 (http://finance.edf.com).

[82] Au 31 décembre 2012. Source : Groupe AREVA, Rapport annuel 2012 (http://www.areva.com/mediatheque/liblocal/docs/groupe/Rapport-annuel/2013/interactif-ra-2012/index.htm#page5+divliBourse). Dans le Document de référence, il est indiqué que l’État détient conjointement avec le CEA 83,21% d’Areva : Groupe Areva, Document de référence 2012, p. 188, point 19.1 (http://www.areva.com/mediatheque/liblocal/docs/groupe/Document-reference/2012/DDR_AREVA_2012_FR.pdf).

[83] Cour des comptes, Rapport préc., p. 286.

[84] Voir G. de Rubercy, ouvr. préc., p. 308 sq.

[85] Voir l’intervention précédente de Me de Rubercy. – Cour des comptes, Rapport préc., p. 244 sq.

[86] C. env., art. L. 597-4 – Voir A. Guégan-Lecuyer, « Regard du civiliste sur la responsabilité à l’aune de la catastrophe » : RISEO 2011-3, § 9 sq.

[87] C. env., art. L. 597-28 : 91,4 millions d’euros par accident nucléaire, chiffre ramené à 22,8 millions pour les installations à risque réduit.

[88] C. env., art. L. 597-7. Y voir le régime de cette garantie. – Comp. C. env., art. L. 597-31.

[89] C. env., art. L. 597-16. Comp. C. env., art. L. 597-39.

[90] C. env., art. L. 597-5. Comp. C. env., art. L. 597-29.

[91] A. Guégan-Lecuyer, art. préc. § 14.

[92] 109 millions d’euros dans l’ancien système et 500 millions d’euros lorsque le protocole entrera en vigueur.

[93] 143,7 millions d’euros dans l’ancien système et 300 millions d’euros lorsque le protocole entrera en vigueur. – A. Guégan-Lecuyer, art. préc. § 14.

[94] C. env., art. L. 597-14. Comp. C. env., art. L. 597-38.

[95] Cour des comptes, Rapport préc., p. 287.

[96] Cour des comptes, Rapport préc., p. 264.

Article précédent Télécharger l'article
Article suivant Télécharger l'article

Riseo    2014-1

Penser le démantèlement d’une centrale nucléaire


Valentine ERNÉ-HEINTZ


Maître de conférences en sciences économiques, CERDACC (EA 3992)


 

Résumé

La sûreté répond à trois exigences : limiter les rejets radioactifs dans l’environnement, prévenir les incidents et les accidents, en limiter les conséquences. Pour disposer d’une centrale sûre, il faut s’assurer en permanence du contrôle de la réaction nucléaire, du refroidissement du combustible et du confinement des produits radioactifs. Ces trois fonctions doivent être pensées dès la conception, lors de la construction puis de l’exploitation de la centrale. Dès lors, des investissements supplémentaires (dits de sûreté) visent-ils à accroître la sécurité des dispositifs existants ou la durée de vie des centrales donc à rentabiliser un existant via des économies d’échelle au détriment du risque d’un accident ? Le risque improbable ne peut-il jamais se réaliser ? Est-il anodin ? Une bonne préparation à un accident nucléaire permet-elle d’en réduire sa vulnérabilité ? Le principe de prévention est-il applicable dans le cas du risque nucléaire ? Si oui, cela signifie que le rapport bénéfice/coût des mesures prend en compte deux points essentiels : le coût d’un accident et la probabilité d’occurrence ; ce raisonnement détermine-t-il le choix de fermer une centrale ?

Dans le cadre de cet article, nous soulèverons les difficultés à évaluer le coût d’un accident nucléaire. En fait, la question n’est pas tant d’en chiffrer le coût – les investissements déjà réalisés sont irréversibles : les centrales sont bien là – mais plutôt de mettre en perspective le coût du démantèlement et le coût d’une catastrophe via l’évaluation économique des conséquences d’un accident (mineur et majeur). Puis d’insister sur les limites d’une telle démarche dans le cas du risque nucléaire.

 

1. Pourquoi certaines Nations accordent-elles plus volontairement leur confiance à l’énergie nucléaire ? Pourquoi d’autres, au contraire, refusent-elles cette énergie ou déclarent-elles des moratoires ? Il existe aujourd’hui une forte dimension de psychologie collective. Des décisions fortes de sortie de nucléaire ont parfois été prises : parfois par voie législative comme en Italie (à la suite du référendum de 1988), aux Pays-Bas en 1994, en Allemagne en 1998 et en Belgique en 2003. La Suède a adopté un plan de sortie du nucléaire dès 1980 après l’accident de Three Mile Island (1979). En Espagne et au Royaume-Uni, pas de décision officielle mais aucun nouvel investissement non plus. 

2. Les arguments sont tantôt politiques (s’affranchir de la contrainte énergétique extérieure), tantôt idéologiques … parmi ceux-ci, des arguments économiques via des données mesurables expliquent (justifient ?) certains choix : la détermination de coûts comparés de la production d’électricité à partir de l’énergie nucléaire ou d’autres sources concurrentes (hydroélectricité, charbon, fioul, gaz, éolien, photovoltaïque…) ou encore la très faible occurrence du risque d’un accident nucléaire en France. La référence dans la procédure de choix relève alors d’une rationalité économique via une approche coûts / bénéfices afin de prioriser des options de sûreté conduisant à agir sur deux paramètres : d’une part, sur le coût estimé des dépenses de prévention et d’autre part, sur les bénéfices en termes de sûreté i.e. les réductions de probabilités d’accident induites par les modifications opérées (les bénéfices correspondent aux coûts des accidents évités). Il n’en demeure pas moins que cette approche ne doit pas masquer la nature du risque nucléaire : est-il improbable, impensable ou impossible (à penser) ?

3. Nous constaterons que le coût du risque nucléaire sera d’autant plus grand que la transition énergétique et les économies d’énergie tardent à se mettre en place. Certes, l’allongement de la durée de vie s’interprète également comme une valeur d’option : avoir le temps pour réfléchir à la gestion des déchets[1] radioactifs. De plus, le vieillissement du parc nucléaire oblige à une réflexion sur l’offre et la demande d’électricité, sans pour autant déterminer le type de technologie utilisée (EPR ou dispositifs alternatifs).

4. En d’autres termes, il ne s’agit pas tant de savoir si l’énergie nucléaire est une énergie du passé ou de l’avenir, mais de s’interroger sur le devenir du parc existant. L’évaluation est, dans ce cadre, ni une fin en soi ni une vérité[2] comptable. Elle est un outil de débat qui permet de penser le démantèlement d’une centrale dans une perspective économique. Le nucléaire a un impact économique important : il réduit la dépendance énergétique et favorise un accès démocratisé à une source d’énergie peu coûteuse. Filière exportatrice, l’industrie nucléaire a également des effets indirects sur le potentiel de croissance (construction, maintenance).

5. Notre problématique s’articule autour de l’opportunité des investissements à court terme dans une perspective de réduction du risque nucléaire : le raisonnement porte moins sur le coût du démantèlement eu égard au coût d’un accident au sens comptable du terme, que sur la façon de penser le risque nucléaire. Ainsi, si le coût du démantèlement est inférieur au coût d’un accident, le démantèlement de la centrale se justifie économiquement. A contrario, allonger la durée de vie de la centrale est un choix rentable. Il s’agit de comparer des coûts immédiats avec des bénéfices futurs potentiels (un accident évité). 

6. Le raisonnement traditionnel en matière de prévention des risques se focalise sur les avantages et les coûts d’une option et conclut en faveur de celle qui maximise le gain net. Toute la question dans le cas du nucléaire est de savoir si ce critère peut être mobilisé car, en l’espèce, la probabilité d’occurrence agit considérablement sur l’issue du problème. Or, en la matière, la probabilité d’un accident nucléaire en France, si elle est non nulle, reste très faible[3] . Par conséquent, elle réduit d’autant l’espérance mathématique[4] du coût d’un accident. Néanmoins, Fukushima a démontré que l’approche probabiliste n’est pas applicable. Fessenheim aura 40 ans début 2018 ; elle cumule les risques sismiques et inondations mais surtout, elle est située sur la plus grande nappe phréatique d’Europe avec cinq millions d’habitants dans un rayon de 80 km. Le potentiel catastrophique (sa vulnérabilité) doit être rapporté au simple aléa[5]. Le nucléaire n’est pas un risque comme un autre, il faut donc revoir le critère de décision. Dans le cas d’un risque majeur, prévoir l’impensable, l’improbable doit guider la décision.

 

I. Le parc actuel : un héritage du passé

7. Le nucléaire est un héritage du passé dont les investissements sont irréversibles. Les marges de manœuvre sont directement liées à l’existence de ce parc. Une première option est de bénéficier de l’amortissement de ce parc vieillissant via des économies d’échelle : l’allongement de la durée de vie des centrales augmente la production électrique à un moindre coût.

A. Un bénéfice immédiat : allonger la durée de vie des centrales

8. Le coût de fonctionnement d’une centrale nucléaire est faible eu égard à l’investissement initial. La rentabilité est d’autant plus élevée que le coût marginal (d’une unité supplémentaire produite) est faible. La durée de vie d’une centrale est alors une donnée non neutre : plus la capacité de production maintenue est importante, plus le besoin d’une transition est retardé. Cependant, le vieillissement est un facteur important d’aggravation de défaillance donc du risque d’accident. Il pose le problème des éléments non remplaçables comme la cuve[6] et l’enceinte des réacteurs.

9. Selon la Cour des Comptes (2012), les investissements de maintenance (pour augmenter la capacité de production ou sa sûreté) ont presque triplé entre 2003 et 2010 avec une hausse de 61% entre 2007 et 2010 (p. 27) ; en fait, ces dépenses visaient surtout faire face à la baisse de la performance des centrales. Autrement dit, ces dépenses de maintenance restaurent la disponibilité donc la rentabilité des centrales existantes. L’idée est alors d’allonger la durée de vie des centrales. Or, vieillissement du parc et dépenses de maintenance vont de pair ; celles-ci sont croissantes avec la durée de vie et double le risque d’accident : a contrario, l’exigence de rentabilité de ces dépenses de maintenance invite à une exploitation plus soutenue des centrales donc accroît le risque d’accident …

10. Il existe ici un paradoxe à court terme qui pose la question de l’opportunité des dépenses de maintenance : visent-elles à réduire le risque d’un accident (donc à accroître la sûreté) ou à rentabiliser davantage un existant eu égard à l’investissement initial que supposeraient à la fois le démantèlement et la construction d’une énergie de substitution ? En outre, dans le premier cas, est-ce à dire que les centrales actuelles sont vétustes ?

 

B. Faut-il démanteler ?

11. Il existe ici une dimension irréversible de la décision (donc des coûts) puisque l’installation est déjà là. Il faut bien assurer la sécurité des installations existantes. Selon l’article 20 de la loi n°2006-739 du 28 juin 2006 : les exploitants nucléaires sont contraints d’évaluer de « manière prudente, les charges de démantèlement de leurs installations ou, pour leurs installations de stockage de déchets radioactifs, leurs charges d’arrêt définitif, d’entretien et de surveillance. Ils évaluent de la même manière, en prenant notamment en compte l’évaluation fixée en application de l’article L.542-12 du code de l’environnement, les charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs ». Le décret du 23 février 2007 précise que cette évaluation se base sur des différentes options raisonnablement envisageables avec le choix d’une stratégie de référence. Pourtant, dans le cas du démantèlement, de nombreuses incertitudes techniques et scientifiques demeurent (durée du démantèlement, gestion des déchets, normes de dépollution, procédures de sécurité). Dès lors, retarder le démantèlement de la centrale transfère inévitablement le poids financier aux générations futures. Dans un contexte de crise de financement de la dette publique, cette démarche n’est pas anodine.

12. Aujourd’hui, le calcul s’effectue selon la méthode des « coûts de référence » c’est-à-dire sur la base d’une étude de 1979 réactualisée en fonction de l’inflation et sur un modèle de référence : une centrale REP de 900 MW. Puis, un coefficient est appliqué en fonction de la vraie puissance kW (un coût unitaire de référence multiplié par la puissance de chaque centrale pour obtenir le total). EDF obtient ainsi son coût de démantèlement : il représenterait entre 19% et 22% de l’investissement initial d’un réacteur REP français (Cour des Comptes, 2012). Jusqu’en 2008, le coût de référence s’élevait à 291.28 euros / kW installé (hors déchets) ; depuis 2008, le coût de référence est de 306 euros / kW installé (avec les déchets).

13. Ce montant est néanmoins contesté car il ne repose pas sur une décomposition des opérations de démantèlement au cas par cas, mais se base sur un coût unitaire dans un cas particulier, qui est ensuite extrapolé. La méthode Dampierre 98 (DA98) remise à jour en 2009 (DA09), quant à elle, propose un calcul du coût du démantèlement sur la base d’une centrale dite représentative, celle de Dampierre.

14. Sur cette base (Cour des Comptes, 2012, p. 96), le coût[7] du démantèlement d’un site standard (4 tranches de 900 MW) atteint 962 millions d’euros (1058 avec aléas) soit 240.5 millions d’euros 2008 par réacteur (264.5 avec aléas). La Cour des Comptes relève que les Commissaires aux Comptes d’EDF préfère la méthode Dampierre à celle des coûts de référence car elle rend possible un réajustement du coût prévisionnel : elle est « une estimation plus rationnelle du coût standard de démantèlement …/… reposant sur des éléments plus concrets » (p. 100). Quoiqu’il en soit, elle conclut sur la difficulté d’estimation du coût de la filière, et a fortiori du démantèlement d’une centrale. Les expériences[8] menées à l’étranger mettent en exergue la sous-estimation par EDF dans un contexte de grande incertitude (en Allemagne, le coût de référence se situe entre 415 et 707 euros / kW ; aux Etats-Unis, entre 440 et 550 euros / kW). Il existe pourtant un réel marché du démantèlement en raison de l’âge moyen des centrales, non seulement en France, mais également à l’étranger. La question de la vétusté des centrales est d’une actualité incontestable : plus de 80% des centrales ont été mises en service entre 1978 et 1989. Si la durée de vie reste 40 ans, la fin de vie serait proche.

15. C’est pourquoi, la question du démantèlement du parc existant est également une question d’anticipation financière. Cette question prévoit celle du renouvellement du parc. Dès lors, allonger la durée de vie est-elle encore une réelle option ? 

 

II. Le coût d’un accident nucléaire en France

16. L’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN, 2007 ; 2013) a évalué les conséquences d’un accident nucléaire grave sur l’économie française. La centrale de Dampierre est retenue pour décrire, puis quantifier les effets de deux types d’accident. L’accident de référence dit grave (« S3 ») se décline autour d’un scénario de fusion du cœur avec rejets contrôlés filtrés. Le nombre d’habitants évacués[9]  se limite à une centaine avec un confinement et une prise d’iode stable sur au moins 3 km de rayon autour de la centrale. L’accident majorant (« S1 ») est un scénario de dispersion en 2h d’un tiers de l’inventaire du cœur avec des rejets non contrôlés et 2.6 millions de personnes évacuées (des réfugiés radiologiques) dans une zone circulaire de 90 km autour de la centrale.

A. La description des différents coûts

17. Divers coûts sont retenus :

-  les coûts radiologiques sur site : perte du réacteur, frais de décontamination, effets sur les salariés, frais de fermeture du site pour le scénario S1 … sans omettre les coûts radiologiques hors site qui font référence à la décontamination[10] des habitations, des infrastructures et des terres devenues inutilisables (difficulté à définir le degré d’irréversibilité des dommages) mais également des mesures d’urgence (prise d’iode, confinement ou évacuation des réfugiés radiologiques) ;

-  les coûts d’image : pertes économiques liées à la non-vente et au boycott, effets sur le tourisme, réduction d’exportations … Ces coûts soulèvent la question de l’écoulement des productions agricoles contaminées de telle sorte à minimiser l’irradiation des consommateurs. Ils sont donc liés à la définition des normes (interdictions) sanitaires et à leur acceptation par la population. Plus le boycott ou les contremesures agricoles[11] seront importants, plus les effets sanitaires seront réduits … au contraire des mesures d’indemnisations. 

-  les coûts des effets collatéraux sur le parc nucléaire : perte d’énergie non produite, exigences nouvelles en matière de sécurité, substitution de l’électricité non produite (prévisible à ce jour non seulement en raison de l’âge des centrales mais aussi du risque d’accident). La non-préparation du démantèlement futur provoque un excès de coût lié non seulement à l’investissement supplémentaire de substitution, mais aussi à la perte de valeur du capital productif existant ;

-  les coûts liés aux modifications des modes de vie : évacuation de la population, terres agricoles gelées : zones d’évacuation, d’exclusion ou contaminées à des degrés divers. Il ne faut pas négliger les effets psychologiques[12] induits par les évacuations forcées (personnes vulnérables, âgées).

 

 

18. L’évaluation des coûts des accidents pour l’économie française proposée par l’IRSN en 2007 (Tableau 1) a été quelque peu modifiée en 2013 (Tableau 2) suite à Fukushima.

Tableau 1 : Evaluation des deux accidents

En milliards d’euros 2007

S3

En %

S1

En %

Coûts sur site (nettoyage …)

7

10%

10

1%

Coûts radiologiques hors site

3.1

4%

107

14%

Coût des territoires contaminés

0

0%

393

52%

Coût d’image

27

39%

130

17%

Effets sur le parc

35

50%

90

12%

Effets indirects

- 3

-4%

31

4%

Total (arrondi)

70

100%

760

100%

Source : IRSN, 2007

 

 

 

 

 

Tableau 2 : Evaluation des deux accidents

En milliards d’euros 2013

grave

En %

majeur

En %

Coûts sur site (nettoyage …)

6

5%

8

2%

Coûts radiologiques hors site

9

8%

53

13%

Coût des territoires contaminés

11

10%

110

26%

Coût d’image

47

40%

166

39%

Effets sur le parc

44

37%

90

21%

Total (arrondi)

120

100%

430

100%

Source : IRSN, 2013

 

 

 

 

 

19. Les principales variations découlent de la gravité de l’accident et des hypothèses retenues (conditions météorologiques, comportements des individus (propension au boycott, retour des touristes), efficacité de la gestion de crise). Les coûts varient dans le cadre d’une fourchette haute (pessimiste) et basse (optimiste). Les valeurs extrêmes résultent d’un scénario favorable ou défavorable. Dans le premier cas, l’accident advient en fin de vie de la centrale ce qui réduit l’effet parc (faible coût de remplacement de l’énergie non produite) et/ou il existe une forte acceptabilité sociale des normes sanitaires. Le scénario défavorable l’est d’autant plus que l’accident intervient en début (effet parc élevé), que les conditions météorologiques sont mauvaises et que la confiance de la population est faible (fort effet d’image, historique lié à « un nuage qui s’arrête aux frontières »).

20. L’impact météorologique est plus spectaculaire dans un accident majorant. En outre, plus les conditions météo sont défavorables, plus les zones contaminées sont étendues, plus la probabilité de contaminer une zone urbaine est forte et plus le nombre d’évacués augmente : le type de zone (urbaine/rurale) influence fortement le coût. Le coût social dépend directement du nombre de victimes et de la nature (réversible ou non) des dégâts radiologiques. D’ailleurs en cumulant les effets négatifs, l’IRSN indique qu’un accident nucléaire majeur pourrait coûter entre 760 pour un accident de base (type Tchernobyl) et 5800 milliards, soit presque trois fois le PIB national. Les conditions météorologiques, la contamination des territoires, le nombre de réfugiés radiologiques à évacuer et d’éventuels effets combinés rendent l’accident plus ou moins gérable.

 

B. Quelques enseignements

21. Le choix d’allonger la durée de vie du parc nucléaire n’est pas neutre ; il conduit à une fragilisation voire à une plus grande vulnérabilité de l’économie française un accident éventuel et ce de deux manières : elle augmente la probabilité d’accident et retarde la mise en place d’énergies de substitution. L’aspect préventif est ici essentiel car l’anticipation d’un plan de transition énergétique permet de réduire l’effet parc. Encore une fois, il ne s’agit pas de s’interroger sur le devenir du nucléaire en tant que tel, mais de celui du parc existant.

22. L’effet d’image[13] (enjeu le plus important de la gestion de crise) n’est pas à négliger mais ce poste dépend de la gestion de crise et de la confiance des individus dans les pouvoirs publics. Il dépend également de la médiatisation de l’accident (avec un effet combiné sur les exportations de produits français et sur l’attrait économique et touristique du pays). La gestion de la crise agit sur le poste effet d’image. Les principales victimes dans S3 sont les agriculteurs en raison du boycott des produits contaminés et des terres non cultivables. Toutefois, il s’agit davantage de victimes économiques que sanitaires. L’effet d’image dans le cas S1 est d’autant plus désastreux sur le plan attractif en termes de tourismes et d’exportations de certains produits phares de l’agriculture française (vins, ..). Si dans tous les cas, les pertes sont décroissantes avec le temps, elles n’en demeurent pas moins irréversibles dans le cas d’un accident majeur. 

23. Le poste le plus important est le coût de la contamination, ce qui n’est pas un enjeu de gestion de crise (l’ampleur de la contamination dépend des aléas météorologiques). En outre, les éventuelles indemnisations[14] ne permettront pas de compenser la perte d’image de la France et des productions nationales. Il est difficile de prévoir l’évolution d’un pays après un accident majorant. En définitive, un accident grave coûte cher (sic !) : dans le cas défavorable, « l’accident n’est pas maîtrisé au plan technologique » (IRSN, 2007, p. 64) ; « l’accident majorant est ingérable en raison de son ampleur » (IRSN, 2007, p. 65). L’économie françaiseest la première victime. Dans ce cadre, chiffrer a-t-il encore du sens ?

24. Dans la tradition de Hans Jonas (1998, 1979), il s’agit de donner la priorité à la prévention de l’accident majorant même si la probabilité qu’il se réalise est nettement plus faible qu’un accident de référence : si un facteur de coût de 11 sépare l’accident majorant de l’accident de référence S3, il n’en reste pas moins que la comparaison des scénarios défavorables de ces deux types d’accident n’a que peu de sens. Cet abime entre les deux chiffres reflète « l’effet falaise » avec un risque d’enchaînement d’hypothèses défavorables : la hausse de l’aléa entraîne une brusque aggravation de l’état de l’installation (risque d’enchaînements aggravant la vulnérabilité) avec des éléments extérieurs (perturbations dans les moyens de transport et de communication, limitations d’accès). Or le cumul des risques peut s’avérer plausible comme ce fut le cas à Fukushima.

25. Soulignons immédiatement les limites dans la comparaison de ces chiffres ; ils reflètent des réalités radicalement différentes. Penser le risque nucléaire simplement sur la base d’un chiffre apparaît erroné. Il faut réfléchir à « ce sur quoi la sûreté protège » (IRSN, 2007, p. 65) : vise-t-elle à protéger des intérêts économiques (agriculture, tourisme) ou à protéger un territoire (éviter une pollution durable d’une partie du territoire français) ? C’est pourquoi le risque nucléaire nous oblige à nous interroger sur la définition d’un risque acceptable.

26. Le critère de l’espérance mathématique fonctionne dans le cadre de risque raisonnable ou ordinaire (c’est la pratique des assurances). Il se justifie par la loi des grands nombres. Le risque extrême n’obéit pas aux mêmes hypothèses car le coût se révèle immense et la probabilité appartient non pas aux règles des grands nombres (la probabilité n’a pas le statut de fréquences), mais plutôt à celles d’une probabilité bayésienne (c’est-à-dire une information a priori sans expérience statistique de l’évènement : heureusement d’ailleurs puisqu’il s’agit précisément d’éviter un accident nucléaire). L’accident de Fukushima devrait nous conduire à redéfinir le risque improbable : probabilité d’un séisme et d’un tsunami avec celle d’une réaction en chaîne où les trois réacteurs en fonctionnement ont simultanément perdus leur refroidissement en eau et leur alimentation électrique suite au séisme. Pourtant, l’improbable[15] est devenu réalité.

27. Replacer la possibilité d’une catastrophe et la puissance intrinsèque de cette catastrophe au centre des préoccupations de sûreté apparaît indispensable…. Dans le cas du nucléaire, l’approche probabiliste ne peut être un critère de décision : elle se focalise sur les scénarios jugés suffisamment probables pour être plausibles et néglige les scénarios improbables. L’analyse de scénarios extrêmes (le pire scénario) permet d’améliorer la robustesse de nos centrales (i.e. de réduire leur seuil de défaillance). L’approche déterministe élargit les causes et les conséquences envisageables là où le raisonnement probabiliste réduit à néant certaines possibilités. Encore faut-il inscrire cette stratégie de sûreté dans une réflexion plus globale sur le devenir du parc actuel. La gestion de la catastrophe doit être pensée en amont : place de la sous-traitance, compétences du personnel nécessaire en cas d’accident… afin de ne pas négliger les défaillances humaines dans la réflexion sur la sécurité des centrales. Un état de sûreté se définit en référence à un niveau de conformité par rapport à un référentiel de sûreté ; or, l’état réel ne correspond pas toujours à cet état théorique fixé par le référentiel.

28. En comparant les coûts du démantèlement à ceux d’un accident, le démantèlement se justifie économiquement. L’approche économique n’est cependant pas exhaustive. D’ailleurs, un chiffre comptable ne représente pas le vrai mais reflète le choix de différentes hypothèses de calcul. Ainsi, certains éléments demeurent aléatoires : les conditions météorologiques, le comportement des individus (boycott des produits agricoles, attrait touristique à long terme, propension à investir) et la qualité de la gestion de crise (retour de la confiance des agents économiques), outre les difficultés à prendre en compte les effets hors frontières… 

29. En définitive, la logique assurantielle classique et les choix en termes d’espérance mathématique sont mal appropriés à un accident de type nucléaire. L’objectif est justement d’éviter l’accident majeur ; toute la difficulté réside dans cette impossibilité à vérifier le meilleur niveau de sûreté (si ce n’est celui qui évite l’accident : mais le lien niveau de sûreté et évitement de l’accident est-il si naturel ?) et ce, justement en raison de l’irréversibilité des dommages. Un risque extrême n’obéit pas aux hypothèses d’un risque statistiquement récurrent. Le principe de prévention en lui-même n’est pas adapté au risque nucléaire. Il s’agit plutôt de réfléchir à ce que la sûreté protège car le risque nucléaire n’est pas un risque comme un autre. Le pire n’est pas impossible. 

30. Et de conclure avec Sherlock Holmes : « quand vous avez éliminé l’impossible, ce qui reste, aussi improbable cela soit-il, doit être la vérité » …

Bibliographie

Aron Raymond (1969), Les désillusions du progrès, Paris, Calmann-Lévy.

Bataille CC., Galley R. (2002), Rapport sur l’aval du cycle nucléaire, Assemblée-Nationale, rapport n°1359, tome 2 – chapitre 2 : « les coûts de production de l’électricité ».

Beck Ulrich (2011), « C’est le mythe du progrès et de la modernité qui est en train de s’effondrer », Le Monde, 25 mars 2011, http://www.lemonde.fr/idees/article/2011/03/25/la-societe-du-risque-mondialise_1497769_3232.html.

Beck Ulrich (2003), La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Paris, Champ Flammarion (version originale, 1992).

Charpin J.M. (1999), Etude économique prospective de la filière électrique nucléaire, Rapport au Premier Ministre, Commissariat au Plan.

Cour des Comptes (2012), Les coûts de la filière électronucléaire, Rapport public, Janvier.

CPEN (2000), Etude bibliographique sur la comparaison des impacts sanitaires et environnementaux de cinq filières électrogènes (nucléaire, charbon, gaz, hydraulique, éolienne), Rapport n°267, Centre d’Etude sur l’Evaluation de la Protection dans le domaine Nucléaire.

Erné-Heintz V. (2013), « Tentative d’évaluation du coût du démantèlement d’une centrale nucléaire », Colloque organisé dans le cadre du CERDACC, Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Enjeux juridiques, économiques et questions de sécurité(s), Mulhouse, 14 novembre.

Erné-Heintz V. (2012), « Penser le risque résiduel : l’improbable catastrophe », Risques, Etudes et Observations, www.riseo.fr, n°3.

Erné-Heintz V. (2010), Les risques : subir ou prévenir ?, Paris, Ellipses, Collection Transversale Débats.

Erné-Heintz V. (2008), « Qu’est-ce que la prudence ? Le cas du nucléaire. », Journal des Accidents et des Catastrophes, http://www.jac.cerdacc.uha.fr/, n° 87.

Fishoff B., Lichtenstein S., Slovic P. et al. (1978), « How safe is safe enough ? A psychometric study of attitudes towards technological risks and benefits », Policy Studies, volume 9, p. 225-242.

IEER (2012), Sûreté nucléaire en France post-Fukushima : analyse critique des évaluations complémentaires de sûreté (ECS) menées sur les installations nucléaires françaises après Fukushima, Institute for Energy and Environmental Research, www.ieer.org.

IRSN (2007), Examen de la méthode d’analyse coût-bénéfice pour la sûreté, Rapport DSR, n°157.

Jonas H. (2008), Le principe responsabilité. Une éthique pour la civilisation technologique, Paris, Flammarion (version originale, 1979).

Jonas H. (1998), Pour une éthique du futur, Paris, Payot et Rivages.

Latouche S. (2004), La mégamachine : raison technoscientifique, raison économique et mythe du progrès, Paris, La Découverte.

Nouyrigat V. (2011), « Tchernobyl. Et maintenant ? », Sciences et Vie, n° 1123, Avril, p. 82-89.



[1] Pas de site de stockage, pas de démantèlement !

[2] Tous les coûts et bénéfices ne sont pas pris en compte (externalités en termes d’emplois et de pollution, santé) car tous ne sont pas évaluables.

[3] Dans les scénarios retenus par l’IRSN (2007), la probabilité plausible (10-5) d’un accident de référence versus probabilité très faible (5.10-7 soit 20 fois moins) d’un accident majorant.

[4] Espérance mathématique de la perte avec pC où p = probabilité d’un accident et C = coût moyen

[5] L’aléa peut se définir comme un évènement possible mais non certain et non planifiable dont la réalisation entraîne un surcoût.

[6] La cuve a un rôle fondamental : elle assure trois fonctions (confinement des matières radioactives, maîtrise de la réaction nucléaire et refroidissement des combustibles). Elle définit la durée de vie de la centrale car une cuve fragilisée diminue la ténacité (capacité de résistance). Les 40 ans (modification intervenue en 2003) ont été fixés sur la base d’un modèle de résistance des cuves : les parois de la cuve sont irradiées à 80% sans perdre les propriétés pour la sûreté (résistance à la rupture). Le mode d’exploitation influence également la durée de vie de la cuve (variations fortes de température, bombardement neutronique intense …) la fragilise : en France, la puissance est modulée en fonction des pics de consommation (fonctionnement en « suivi de charge ») d’où une variation de températures plus fréquentes qu’en fonctionnement « de base » (normal).

[7] Détail des calculs en euros 2008 : 240,5 pour 1 réacteur soit 240,5*4 = 962 millions d’euros. Avec aléas, 264,5*4=1058 soit pour le parc entier : 264.5*58 = 15341 millions euros 2008. La question du taux d’actualisation n’est pas discutée dans cet article. Néanmoins, nous soulevons cet aspect car un taux d’actualisation qui vise à rendre les montants comparables dans le temps n’est pas neutre sur le plan du risque. Il exprime une préférence temporelle : un taux élevé exprime une forte préférence pour le présent, un taux faible reflète une forte pondération des générations future. Il existe alors un biais calculatoire : la réduction des charges est d’autant plus forte que l’on s’éloigne dans le temps et que le taux est élevé. Ainsi des charges futures (ex. durée du déchet nucléaire) sont d’autant plus faibles ; il peut y avoir un effet statistique pervers qui n’indique pas la « vraie » valeur du risque encouru.

[8] En 2003, EDF s’était basé sur une comparaison internationale et avait défini le coût de référence à 314 euros2010/MW (moyenne internationale = 304 euros2010/MW pour la tranche supérieure à 900 MW) ; ici EDF avait un coût supérieur. Les 58 réacteurs français représentent 80% de la base retenue pour les plus de 900 MW donc le parc français représente une grande partie de la moyenne internationale …

[9] Le panache radioactif se diffuse autour de la centrale accidentée (durée : 24h après le début de la séquence accidentelle, procédure U5). Le logiciel Cosyma calcule 144 séquences de diffusion du panache : prises en compte de deux saisons agricoles (été et hiver) et des conditions météorologiques. Lorsque la dose reçue est supérieure à 50 mSv, la population est évacuée. Lorsque la dose est supérieure à 10 mVs, le confinement suffit. Lorsque la dose est supérieure à 100 mVS, l’ingestion d’iode stable est suggérée. Ces niveaux ont été fixés par arrêté du 13 octobre 2003 (www.legifrance.gouv.fr). Dans le schéma S3, peu de morts directs en raison de la difficulté à démontrer le paradigme de Paracelse. Ici, les victimes directes sont surtout des agriculteurs ; les victimes indirectes sont touchées via une baisse de leurs revenus et un coût de l’électricité plus élevé si des énergies de substitution n’ont pas été prévues.

[10] Questions : que fait-on et où exporte-t-on les terres contaminées ? Il faudrait remplacer les toitures, le revêtement des routes, trottoirs, airs de jeux, écoles, etc. Puis, reste la décontamination environnementale (eau, sols, écosystèmes) … La probabilité de dispersion est forte en cas de mauvaises conditions météorologiques. La surface contaminée des zones aidées est multipliée par 25 et celle de la zone d’exclusion par 700.

[11] Dans le scénario S1, les pertes agricoles sont estimées à 70% la première année, voire pour les dix suivantes.

[12] Ces évacuations forcées ont été à l’origine de 34 décès à Fukushima. Il n’y a pas que l’effet « cancer », les perturbations psychologiques ne sont pas anodines. D’où cette question : faut-il évacuer l’ensemble de la population locale ou préférer la distribution de comprimés d’iode ? Les effets sur la population sont à la fois directs (exposition interne suite à une ingestion ou inhalation lors du passage du panache) et indirects (exposition externe via poussières, sols).

[13] Dans le schéma S3, une bonne gestion de l’accident conduit à un effet d’image limité à deux années : l’hypothèse suggère que les Français passent leurs vacances en France, que les touristes limitrophes (Anglais, Hollandais…) ne changent pas significativement leurs destinations et que la première (seconde) année, seul 20% (10%) des touristes lointains (Américains, Chinois) fuit la France. Le niveau touristique initial est retrouvé la troisième année. Dans le cas S1, l’impact dépend également de l’origine géographique du touriste mais l’ampleur est d’autant plus grande que cette origine est éloignée.

[14] Dès lors que l’activité surfacique en césium 137 est comprise entre 37 et 555 kBq/m2, des aides sont proposées : 2000 euros / ha au titre de la solidarité (dépenses de santé, primes de risque aux salariés, actions spécifiques envers les enfants ... soit environ 66% du total), 650 euros / ha au titr