Riseo    2012-2

Sommaire

Éditorial

Laurent NEYRET

Agrégé des facultés, Professeur Université d’Artois

Le Conseil d’Etat, les antennes relais de téléphonie mobile et l’acceptation sociale du risque

Anne RAINAUD

Maître de conférences en droit public - Université de Nice Sophia Antipolis Membre du CERDACFF

Réalité et faux semblants des moyens invoqués pour contester l’implantation des éoliennes

Benoit STEINMETZ

Maître de conférences en Droit privé, HDR, Université de Haute-Alsace Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes - EA 3992

Le PPRN : d’un objectif de moyens à un objectif de résultats

Sarah GERIN, Richard LAGANIER, Roland NUSSBAUM

Sarah GERIN : Docteur en géographie, Chargée de mission à l’Etablissement public Loire. Richard LAGANIER : Professeur de géographie, Université Paris Diderot, Sorbonne Paris Cité, UMR PRODIG. Roland NUSSBAUM : Directeur de la MRN.

Précisions et questionnement sur le rôle du maire dans l’application du principe de précaution en droit de l’urbanisme

Mélanie BURGUNDER

Doctorante à l’Université de Haute-Alsace, membre du CERDACC (EA 3992)

Les territoires montréalais et parisiens face aux risques industriels majeurs. Quelles réponses ?

Jean-Christophe BLESSIUS

Doctorant Université Paris-Est et Université de Montréal

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Riseo    2012-2

Éditorial


Laurent NEYRET


Agrégé des facultés, Professeur Université d’Artois


Les heures du préjudice écologique sont-elles comptées ?

Telle est la question posée par les défenseurs du préjudice écologique après que l’avocat général Boccon-Gibod a formulé un avis de cassation sans renvoi dans l’affaire de l’Erika.

En réalité, une telle inquiétude mérite d’être relativisée pour deux raisons.

D’une part, contrairement à une idée reçue, la reconnaissance du préjudice écologique n’est pas réductible aux seules décisions rendues en 2008 et en 2010 dans le dossier du naufrage de l’Erika. En effet, une telle affaire dont la notoriété a partie liée avec l’importance des conséquences économiques, écologiques et sociales de la catastrophe s’inscrit dans un mouvement bien plus vaste d’élargissement de la prise en compte des atteintes à l’environnement par le droit. Même l’avocat général Boccon-Gibod le reconnaît quand il écrit qu’il existe une « tendance lourde en faveur du caractère indemnisable d’un tel préjudice ». Une étude récente menée à partir de la base de données Jurica qui recense la plupart des arrêts des cours d’appel a permis de réunir environ 200 décisions favorables au préjudice écologique. Cela va du préjudice aux espèces, au préjudice aux habitats protégés, en passant par l’atteinte au patrimoine naturel . Par conséquent, le sort du préjudice écologique n’est en aucune façon lié à l’issue de l’affaire de l’Erika.

D’autre part, les arguments avancés dans le dossier Erika pour refuser l’indemnisation du préjudice écologique sont cantonnés au seul droit maritime international. En effet, il s’agit simplement de considérer que la Convention CLC de 1969 relative à la responsabilité civile en cas de pollution par hydrocarbures limite l’indemnisation des dommages à l’environnement aux seuls coûts des mesures raisonnables de remise en état et des mesures de sauvegarde de l’environnement. Indépendamment de la question de l’applicabilité du droit commun de la responsabilité civile malgré l’existence de la Convention, il est clair que la décision de la Cour de cassation aura dans tous les cas une portée limitée au seul domaine des pollutions maritimes par hydrocarbures. Dès lors, une cassation sans renvoi ne sonnerait certainement pas le glas du préjudice écologique reconnu sur le terrain du droit commun. Elle encouragerait plutôt la remise sur le métier la Convention CLC afin d’y inclure le préjudice écologique. Une telle évolution du droit propre aux pollutions maritimes s’impose tant le principe de l’indemnisation du préjudice écologique est devenu une évidence dans le reste du droit.

A l’échelle européenne, la directive 2004/35 relative à la responsabilité environnementale a posé le principe d’une prise en compte des dommages environnementaux les plus graves indépendamment des répercussions personnelles causées aux sujets de droit. Ce texte transposé en droit français en 2008 n’a pas fait l’objet d’applications à ce jour. Ce défaut d’effectivité de la responsabilité environnementale s’explique non pas par l’absence de pollutions en lien avec des activités humaines mais par une rigueur excessive des conditions de mise en œuvre de cette responsabilité. Finalement, le droit spécial censé permettre une réparation optimale du préjudice écologique contribue plutôt à en limiter la prise en compte. Le paradoxe est de taille et commun à l’ensemble des pays de l’Union européenne. Cela justifie certainement que le droit commun de la responsabilité civile prenne le relai du droit spécial. Il existe des forces convergentes favorables à une reconnaissance étendue du préjudice écologique tant à l’échelle internationale qu’à l’échelle interne.

En droit international, en 2009, le programme des Nations-Unies pour l’environnement a édicté un projet de directives pour l’élaboration d’une législation nationale sur la responsabilité, l’intervention et l’indemnisation en cas de dommages causés à l’environnement par des activités dangereuses. Ce projet qui propose une typologie des dommages à prendre en compte repose sur le principe pollueur payeur et vise la responsabilité de l’exploitant à l’origine de la pollution.

En droit interne, l’avis de l’avocat général dans l’affaire de l’Erika pourrait bien servir d’accélérateur à la proposition de faire entrer le préjudice écologique dans le Code civil. Les projets en ce sens sont d’origines multiples. D’abord, il s’agit de projets doctrinaux, à l’image de l’avant-projet Catala-Viney de 2006 ou encore, dans une moindre mesure, du projet Terré de réforme de la responsabilité civile de 2011. Ensuite, une proposition similaire a été formulée par les parties prenantes réunies au sein de la Commission environnement du Club des juristes et regroupant des exploitants, des universitaires, des avocats et des magistrats. Ce think tank juridique français a rendu un rapport début 2012 en ce sens afin de « Mieux réparer le dommage environnemental ». Enfin une telle idée a été relayée par le sénateur Retailleau, le 23 mai 2012 qui a proposé, la veille de l’audience consacrée à l’audition des parties par la Cour de cassation dans le dossier Erika, d’inscrire la notion de préjudice écologique dans le Code civil.

Dans ces conditions, l’entrée du préjudice écologique dans le Code civil n’aura jamais été aussi imminente. Il n’en reste pas moins que les modalités d’insertion du préjudice écologique dans le Code civil méritent d’être mûrement réfléchies. Deux voies différentes sont envisageables qui consistent à inscrire ce préjudice, soit, dans un article général consacré à la définition du préjudice réparable, soit, dans un article consacré à un principe général de responsabilité. C’est cette seconde voie qui a été choisie par le sénateur Retailleau dans le prolongement des travaux du Club des juristes, en ce qu’il propose un article 1382-1 du Code civil dont l’alinéa 1er prévoit que « Tout fait quelconque de l’homme qui cause un dommage à l’environnement, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». Une telle proposition n’est pas sans souffrir la critique. Certes elle fait un pas en avant en consacrant le préjudice écologique dans le droit commun de la responsabilité civile. Pour autant, la proposition Retailleau fait surtout un pas en arrière en subordonnant la réparation de ce préjudice à la preuve d’une faute du pollueur, alors que la plupart des régimes de droit commun auxquels le juge recourt aujourd’hui pour réparer le préjudice écologique sont des régimes de responsabilité sans faute. Que l’on songe à la théorie des troubles anormaux du voisinage par exemple ou encore à la responsabilité du fait des choses. Dans ces conditions, il serait plus pertinent de formuler un principe général de responsabilité pour dommage à l’environnement, indépendant de tout comportement fautif de son auteur. Par ailleurs, la notion de préjudice écologique mérite d’être précisée dans un souci de sécurité juridique tant les conséquences réparables qu’elle recouvre sont variées. C’est la raison pour laquelle, il serait opportun de renvoyer à une Eco-nomenclature destinée à offrir un vocabulaire commun pour les protagonistes de l’action environnementale. Un groupe de travail constitué de juristes (universitaires, magistrats, avocats) assistés d’écologues et d’économistes a rendu un rapport en ce sens en avril 2012. En dernier lieu, l’inscription du préjudice écologique dans le Code civil mériterait d’être accompagnée de dispositions relatives aux modalités de sa réparation. Il s’agit notamment de donner la priorité à la réparation en nature en réservant une place subsidiaire à la réparation par équivalent pécuniaire. En cas de réparation en argent, il serait opportun de prévoir le versement des dommages et intérêts à un fonds indépendant chargé ensuite de les affecter au financement de projets publics ou privés de préservation de l’environnement.

En définitive, si les heures du préjudice écologique étaient comptées, ce serait uniquement en tant qu’objet juridique extérieur au Code civil.

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Riseo    2012-2

Le Conseil d’Etat, les antennes relais de téléphonie mobile et l’acceptation sociale du risque


Anne RAINAUD


Maître de conférences en droit public - Université de Nice Sophia Antipolis Membre du CERDACFF


Résumé :

Le doute sur l’innocuité de l’exposition du public au champ électromagnetique des antennes relais de téléphonie mobile se développe dans la société française. La société civile, mais aussi certains maires mettent en cause la politique d’implantation des antennes sur le territoire national, la première en saisissant le plus souvent le juge judiciaire dans le but de les faire démonter, les seconds en prenant des arrêtés réglementaires ou individuels imposant des conditions locales contraignantes lors de leur installation. Le Conseil d’Etat a développé une ligne de conduite jurisprudentielle qui au final, vient empêcher les maires de réglementer au nom des règles du concours de police administrative et ce malgré le principe de précaution. Cependant, face à la jurisprudence judiciaire qui reconnaît l’anxiété du voisinage devant un tel risque incertain, face à la politique de l’Etat sur l’évaluation des risques émergents, le doute semble s’insinuer au sein de la juridiction administrative qui vient assouplir sa position quant à la compétence des maires en ce domaine sur le fondement « d’éléments circonstanciés ».

Summary :

The doubt on the harmlessness of the public exposure to the electromagnetic field of the mobile telephony antennas relay’ becomes widespread in the French society. The civil society, but also some mayors, question the setting-up policy of antennas on the national territory, the first one by applying mostly for the judicial judge with the aim of making it dismantle, the second ones by taking regulatory or individual orders imposing restrictive local conditions during their installation. The Council of State developed a case law line of conduct which finally comes to prevent the mayors from regulating in the name of the rules of the administrative police contest in spite of the precautionary principle.

Nevertheless, given the judicial jurisprudence, which recognizes the anxiety of the neighbourhood in front of such an uncertain risk, given the State policy on the assessment of emerging risks, the doubt seems to pervade into the administrative jurisdiction, which comes to relax its position as to the mayor’s competence in this field on the foundation of "detailed elements ".

 

1. Les antennes relais de téléphonie mobile qui fleurissent sur le territoire sont au cœur de conflits juridiques où s’affrontent différents acteurs, tantôt sur le plan du droit public, tantôt sur le fondement du droit privé. Le point de convergence se focalise sur le risque supposé ou réel lié aux maillages du territoire par ces antennes relais.
2. Concernant les protagonistes, la question de l’implantation et du fonctionnement de ces antennes met en avant bien évidemment les sociétés privées de téléphonie mobile (SFR, Bouygues, Orange et, depuis peu, Free) qui souhaitent développer leur capacité de couverture territoriale pour capter un marché en expansion. Ces sociétés s’appuient et sont soutenues par les pouvoirs publics nationaux qui leur confient une mission de couverture nationale du territoire.
3. En opposition à ces acteurs nationaux, la fronde locale des maires se remarque, lesquels vont puiser dans leur stock de compétences pour tenter d’interdire ou, plus habilement et plus souvent, autoriser sous conditions l’implantation des antennes relais sur leur commune. Le juge administratif est-il ainsi saisi depuis une dizaine d’années par des opérateurs qui contestent un arrêté municipal contrecarrant leur plan de couverture, le plus souvent une mesure individuelle et plus rarement une mesure générale.
4. Dans cette mouvance récalcitrante, la société civile s’y retrouve également, notamment soit parce qu’elle a pu influencer les élus locaux en vue d’une attitude prudente vis-à-vis des antennes relais, soit parce qu’elle proteste contre le fonctionnement de l’antenne que le maire a laissé s’implanter. La société civile ici correspond au voisinage, organisé ou non en association (dont certaines s’avèrent particulièrement actives), et elle saisira plus volontiers le juge judiciaire.
5. Ainsi la confrontation directe et première entre l’échelon national et local des collectivités se double, grâce à la dualité de juridictions, d’une confrontation entre juge administratif et juge judiciaire. Une des oppositions les plus marquées nous semble s’être manifestée à l’automne 2011. A un arrêt remarqué du 20 septembre 2011 rendu par la Cour d’appel de Montpellier qui a retenu l’argument du principe de précaution pour conforter la démarche d’opposants à une antenne relai, répondent en écho trois décisions du Conseil d’État rendues le même jour (26 octobre 2011(1)) où le principe de précaution s’avère peu concluant pour des maires en opposition avec certaines des sociétés de téléphonie mobile, alors qu’ils cherchaient notamment à établir une réglementation générale des antennes relais sur leurs communes respectives. Certes, il est évident que le contentieux soumis au juge judiciaire et au juge administratif ne porte pas sur les mêmes problèmes de droit, mais, cette remarque nécessaire faite, il est frappant de constater le faible impact du principe de précaution lorsqu’il est invoqué devant le juge administratif par des requérants qui estiment être face à une incertitude scientifique et l’effet mouche qu’il peut produire lorsqu’il est développé devant le juge judiciaire, toujours face à l’hypothèse d’une incertitude sur les conséquences sur la santé des personnes. Autres juridictions, autres mœurs… Cependant les décisions interviennent dans le même espace-temps et la situation crée un désordre évident.
6. La juridiction administrative, à quelques rares exceptions, fera taire les contestations locales en ayant une position peu conciliante à l’égard des velléités manifestées par certaines municipalités. En effet, le Conseil d’État, suite à un certain nombre de jugements et d’arrêts, tend à retirer toute compétence juridique au maire sur le terrain de l’implantation des antennes relais, tant de manière générale que par la voie de décisions individuelles bien que dans cette perspective sa position ait récemment évoluée(2). Il renforce également sa prise de position, en arguant de l’incompétence scientifique d’un élu local pour apprécier les risques liés à cette technologie et mettre ainsi en avant le principe de précaution que, paradoxalement, ce même juge promeut comme une donnée inhérente à tout processus de décision administrative (Conseil d’État, Association du quartier les Hauts de Choiseul(3)).
7. Le juge judiciaire semble davantage entendre l’anxiété des populations sur l’incertitude liée à ces antennes relais et le principe de précaution devient un instrument de lutte dans cette bataille des ondes. Il est vrai cependant que la Cour de cassation n’est pas encore rentrée dans la polémique. Mais à ce jour, la bizarrerie française de la dualité de juridiction, dont on s’interroge parfois sur la nécessité de sa permanence, est dans ce cas un facteur d’équilibre primordial des pouvoirs dans notre société qui traverse, hélas, une crise de confiance envers les décideurs politiques et économiques. A tout le moins, dans l’affaire spécifique des antennes relais, le droit au procès semble davantage une réalité devant le juge judiciaire (malgré l’absence d’homogénéité des solutions) que devant le juge administratif pour le requérant qui ne souhaite pas supporter les aléas d’une technologie imposée.
8. Le Conseil d’État, en tant que cour suprême dont relèvent de l’appel et la cassation les tribunaux et les cours administratives d’appel, fait taire certains premiers degrés de juridiction qui s’avéreraient trop proches de l’opposition de quelques élus locaux accusés quant à eux de faire courir un « désordre institutionnel » (selon la formule du rapporteur public X. de Lesquen(4)) en empiétant sur le domaine de la police spéciale des télécommunications.
9. Le législateur s’est saisi en février 2012 de la problématique du principe de précaution en constatant les applications divergentes dont il est le support. Il s’agirait de mettre fin à la cacophonie jurisprudentielle et de répondre rationnellement aux doutes qui se développent sur l’existence des risques liées aux antennes relais(5). Cependant, tel que présenté, le but de la résolution votée semble plutôt viser à mettre un terme à la polémique pour confirmer la thèse de l’innocuité des antennes relais(6). Quel que soit l’aboutissement de cette démarche parlementaire, il trahit en l’état la prise en compte d’un doute sur les risques liés aux antennes relais. Et le Conseil d’État nous paraît tenir, surtout depuis l’arrêt du 30 janvier 2012, un discours plus prudent, inspiré notamment par les conclusions de Damien Botteghi. Ainsi, alors que l’on pouvait croire à la complète surdité face à l’hypothèse d’un risque incertain formulée par des élus locaux faisant valoir leur compétence de police administrative (I), l’analyse des dernières décisions du Conseil nous semble témoigner d’un frémissement sur la question des risques liés aux antennes relais (II). Cependant, cette sensibilité nouvelle ne remet pas en cause, pour l’heure, les principes dégagés en matière de concours de police laissant aux maires le moins de prise possible sur la question nationale de la couverture en antennes de téléphonie mobile.
I. Le Conseil d’Etat et le refus de l’argument du doute instrumentalisé par les maires
10. La motivation des arrêtés municipaux interdisant, ou plutôt assortissant de prescriptions spéciales, l’implantation et l’installation d’antennes relais est fondée sur l’absence de certitudes scientifiques. Ainsi, c’est dans l’attente des résultats de travaux scientifiques à venir permettant de confirmer ou d’infirmer l’innocuité des antennes relais que les maires ont adopté parfois de tels arrêtés restrictifs. Les élus locaux mettent en œuvre une certaine application du principe de précaution qui, sauf exception, ne vient pas paralyser l’objectif de couverture des territoires. Face à l’incertitude sur l’existence du risque, sur la gravité des dommages produits notamment en termes d’irréversibilité et de temps, les maires ont restreint la liberté d’implanter les installations liées au développement de la téléphonie mobile, sans maladroitement interdire de manière générale et absolue, et ce, tant qu’aucun nouvel élément de recherche permettrait de mieux discerner la réalité du problème soulevé. La précaution va les conduire à vouloir imposer des distances minimales entre l’antenne et certains établissements, c’est-à-dire en pratique des groupes de populations, les enfants, les personnes âgées, et les individus tout âge confondu nécessitant des soins.
11. Le doute mis en avant par les élus locaux va trouver une terre d’asile avec le principe de précaution, d’autant qu’au-delà de sa constitutionnalisation, le Conseil d’État en a fait un principe qui doit être au cœur de tout processus de décision administrative quelle que soit la police ou la législation en cause. Cependant, après avoir par le passé nié toute possibilité d’invoquer le principe de précaution dans le cadre des antennes relais, les règles de concours de police développées ultérieurement par le Conseil d’Etat empêchent le maire de venir réglementer cette question sur le fondement du principe de précaution dont il devrait pouvoir se prévaloir théoriquement. Les deux raisons tiennent, d’une part, dans le défaut d’expertise scientifique du maire et, d’autre part, dans l’existence d’une police administrative spéciale : une double incompétence le caractérise donc (A). Se pose alors la question de savoir quelle compétence reste au maire (B).
A) La double incompétence du maire
1. Le défaut d’expertise scientifique du maire
12. L’idée que l’élu local n’a pas les moyens de remettre en cause la réglementation puis la législation applicable dans le domaine des antennes relais est une évidence de la jurisprudence lorsque le principe de précaution ne pouvait servir de fondement à une décision du maire, c’est-à-dire avant la jurisprudence « Les Hauts de Choiseul ». Mais cela sera encore confirmé ultérieurement par le Conseil d’État par ses trois décisions d’octobre 2011 alors que le principe de précaution a intégré les processus de décisions administratives, et ce, non sans que le rapporteur public ait largement conclu en ce sens.
a) Le défaut d’expertise du maire pour prouver l’erreur manifeste d’appréciation des pouvoirs centraux
13. Le juge administratif saisi dès les premières heures du contentieux des antennes relais va se trouver au cœur d’une querelle scientifique sur les risques liés aux antennes relais. Mais le juge administratif lui-même n’a pas la compétence scientifique pour trancher cette question et il a donc recours à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation lorsque les pouvoirs publics réglementent sur un domaine techniquement pointu.
14. Jusqu’aux trois décisions d’octobre 2011 et celle du 30 janvier 2012 qui vont marquer un infléchissement de la politique jurisprudentielle du Conseil d’État, le juge administratif a donc témoigné d’un credo indéfectible dans les données scientifiques ayant fondé les premiers textes réglementant la question des antennes relais et ne retiendra jamais la mise en cause de ces données par les élus locaux. La raison vient de ce que pendant cette période qui cesse avec l’arrêt du 19 juillet 2010 « Les Hauts de Choiseul », la réglementation se fonde sur la prévention et non encore la précaution.
15. Les premiers arrêts rendus dans le domaine des antennes relais (7) ont régulièrement pu faire mention des documents de référence, notamment la recommandation du Conseil de l’Union Européenne en date du 12 juillet 1999, un rapport d’expertise soumis au gouvernement en 2001 (8) et plus tard, la loi du 20 mai 2005(9) ayant modifiée le code des postes et télécommunications électroniques mais sans correctif quant à la détermination du risque.
16. A l’occasion de la contestation de l’arrêté du 14 novembre 2001 du secrétaire d’État à l’industrie modifiant diverses autorisations d’établissement et d’exploitation de réseaux de télécommunications ouverts au public, le Conseil d’État prendra soin de préciser(10) « les limites d’exposition imposées aux opérateurs de téléphonie mobile par l’arrêté attaqué, qui correspondent à celles préconisées par la recommandation du Conseil de l’Union européenne, tiennent compte de marges de sécurité dans les limites d’exposition destinées à protéger le public contre tout effet, y compris à long terme, de l’exposition aux ondes électromagnétiques, dans l’ensemble des gammes de fréquence ; que, dès lors, l’association (…) n’est pas fondée à soutenir que le secrétaire d’État à l’industrie aurait commis une erreur manifeste dans l’appréciation des risques auxquels le public est soumis du fait des installations de téléphonie mobile et aurait pris des mesures qui ne seraient pas proportionnées aux précautions qui s’imposent en cette matière ».
17. Dans le cadre des référés, le Conseil d’État(11) a pu valider l’ordonnance rendue par le juge du tribunal administratif de Versailles s’avançant, notamment « sur l’absence au dossier qui lui était soumis d’éléments de nature à valider l’hypothèse de risques pour la santé publique pouvant résulter de l’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de ce réseau ; que, ce faisant, il n’a pas commis d’erreur de droit et a suffisamment motivé son ordonnance » (certains arrêts de Cour administrative d’appel iront en ce sens)(12).
18. Plus souvent, il relèvera « que la mesure d’interdiction contestée n’était pas justifiée au regard des exigences de sécurité publique »(13).
19. Fort de cette situation officielle pérenne sur le non risque, le juge dans sa jurisprudence ultérieure se contentera d’évoquer « l’état de la science » sans aucune autre précision. Le juge administratif invoque en effet, sur le postulat de fondements scientifiques qu’il ne prend même plus la peine d’invoquer explicitement pour le destinataire du jugement, qu’en « l’état des connaissances », il n’y a pas d’effets dangereux avérés pour la santé publique. La décision tombe comme un couperet et met fin de façon péremptoire à l’hésitation.
20. Certes, malgré quelques contre-rapports remettant en cause les documents scientifiques qui « font foi », la position du juge administratif s’explique par la difficile appréciation de l’identification du risque sur la santé humaine. En effet, les populations sont désormais envahies par les ondes depuis le micro-onde de la ménagère au téléphone portable en passant par le wifi présent dans de nombreux établissements ouverts au public. Comment dans cet environnement isoler le risque lié aux antennes relais ? Se structure incontestablement une économie sur la base de cette technologie étayée par la publicité. Néanmoins, la fronde des arrêtés municipaux hostiles aux antennes relais aurait dû permettre au juge, nous semble-t-il, de s’interroger davantage sur le caractère non contestable de travaux de référence.
21. Malgré l’immixtion du principe de précaution dans les processus de décisions administratives, il ressort des trois arrêts rendus le 26 octobre 2011(14) que le maire n’a toujours pas la compétence scientifique pour mettre en doute l’action entreprise par l’Etat.

b) Le défaut d’expertise du maire pour prouver le risque incertain au nom du principe de précaution

22. Dans la jurisprudence d’octobre 2011, le Conseil d’Etat fait état du déséquilibre des capacités entre les autorités spécialement compétentes en matière d’antennes relais d’une part et les maires se fondant sur leur seul pouvoir traditionnel en matière d’ordre public d’autre part. Le considérant est révélateur : « que les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique ; que, dans ces conditions, si le législateur a prévu par ailleurs que le maire serait informé à sa demande de l’état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune et si les articles L. 2212‑1 et L. 2212‑2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ».
23. Cette solution repose au moins en partie sur les conclusions de Xavier de Lesquen, dont les liens anciens, certes avec l’un des opérateurs de téléphonie mobile, ont du reste été dénoncés notamment par une sénatrice(15).
24. Le rapporteur public insiste ainsi sur la disparité des situations nationale et locale en termes de capacité d’appréciation du risque et la faible possibilité pour un maire de protéger ses administrés des risques, arguant même de la contre-productivité des arrêtés municipaux visant à un éloignement des antennes relais de population ciblée (jeunes enfants, personnes âgées). Nous pouvons lire dans lesdites conclusions, page 14 : « Il faut aussi admettre que l’agence nationale est mieux à même d’exercer la mission de protection du public de l’exposition aux champs électromagnétiques, du fait de sa spécialité et de sa technicité. Les mesures prises par les maires, si elles ont vocation à rassurer, ne conduisent pas nécessairement aux résultats qu’elles poursuivent. (…). Il ne s’agit pas là (…) de dénier toute légitimité technique aux maires, mais simplement de constater que l’on ne peut aborder la question de la protection du public sans prendre en compte la généralité et la technicité des questions posées et la configuration locale des réseaux, c’est-à-dire précisément : l’emplacement des antennes et leurs caractéristiques d’émission, les éventuels obstacles que rencontrent les ondes et l’emplacement des habitations et des lieux de vie. Or c’est précisément la mission qui est confiée à l’ANFR ».
25. Cette idée se prolonge par la distinction entre police administrative spéciale et police administrative générale qui conforte, après l’incompétence scientifique du maire, l’incompétence juridique de celui-ci dans le domaine des antennes relais.
2) L’incompétence juridique du maire au nom de la police générale
26. Cette question a connu des évolutions liées à l’existence ou non de textes spécifiques pour encadrer les antennes relais. Mais l’idée d’une carence des pouvoirs publics nationaux permettant un pouvoir de substitution exercé par le maire est écartée par le juge, que celui-ci se fonde sur le principe de la prévention du risque comme sur la mise en œuvre du principe de précaution applicable au risque lié aux antennes relais à partir de juillet 2010.
a) Un risque prévenu et susceptible de sanctions
27. Les pouvoirs publics nationaux utilisent dans le domaine des antennes relais la technique bien éprouvée de police administrative fondée sur l’établissement de seuils de sécurité et dont le non-respect entraîne une sanction. Le dispositif est donc complet puisque les textes pourvoient à l’effectivité de la règle édictée, grâce notamment au rôle accordé au Ministre chargé des communications électroniques, à l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP) et à l’Agence nationale des fréquences (ANFR). Pourquoi alors édicter des règles locales plus restrictives compromettant la politique nationale de développement du réseau de téléphonie mobile et source de disparités quant au traitement des opérateurs ?
* Un risque théoriquement prévenu
28. Les autorités nationales ont tout d’abord « réglementé » par circulaire, puis par le décret n°2002-775 du 3 mai 2002 emportant modification du code des postes et télécommunications. Ce texte, puis la loi du 20 mai 2005, formalisera cette prévention en accordant un pouvoir de police administrative spéciale au Ministre chargé des télécommunications, à l’Agence nationale des fréquences (ANFR) et à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
29. Le code des postes et des communications électroniques, par divers articles, détaille ainsi le dispositif de police administrative pour encadrer les activités de communications électroniques (article L. 32-1. II, L. 42-1, L. 43) et précise que la réglementation française a repris les valeurs limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l’Union Européenne relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques. Ainsi, le juge conclut systématiquement que « le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, pris en application (…) de l’article L. 32 du code des postes et télécommunications (…), a précisé les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations radioélectriques ». Le juge administratif souligne ici l’impossibilité d’invoquer une quelconque carence des autorités investies de cette police administrative spéciale des antennes relais puisque les seuils d’exposition ont été fixés par celles-ci dûment habilitées pour ce faire.
30. Cette politique du seuil est classique en matière de gestion du risque. La rationalité de la démarche est incontestable du moins tant que le présupposé scientifique de base n’est pas remis en cause. Par ailleurs, l’efficacité de ce système de police est garantie par l’organisation de contrôles qui montrent ainsi la construction d’une police administrative spéciale et effective, fondée sur la prévention.
* Un dispositif susceptible de sanctions
31. Les arrêts, pour certains d’entre eux, soulignent toute l’effectivité du mécanisme de police administrative conçu par les pouvoirs publics. Un des arrêts de la Cour administrative d’appel de Douai du 29 décembre 2006 (commune de Leffrinckoucke) a été très significatif par la longueur de ses considérants relatifs à cette question. La Cour se fondait sur les articles pertinents du code, notamment l’article L. 32-4 qui prévoit que le Ministre chargé des communications électroniques et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peuvent, de manière proportionnée aux besoins liés à l’accomplissement de leurs missions et sur la base d’une décision motivée, procéder à un recueil d’informations ou de documents nécessaires auprès des exploitants de réseaux ou diligenter des enquêtes et l’article L. 32.1 selon lequel ces mêmes autorités se doivent également de veiller « au respect, par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques, de l’ordre public et des obligations de défense et de sécurité publique ; (…) A un niveau élevé de protection des consommateurs… ».
32. Plus récemment, le Conseil d’Etat dans les deux décisions du 30 janvier 2012 Orange France, reprend cette même logique énumératrice et quasi exhaustive des articles du code des postes et des télécommunications électroniques et cite la source normative spécifique à cette police, le décret du 3 mai 2002. Et de préciser « que ce décret impose à tout exploitant d’un réseau de communications électroniques de s’assurer que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ; qu’en application des articles R. 20-44-10 et suivants du code, l’ANFR peut diligenter des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure déterminé par arrêté ministériel... ».
33. Ainsi, les textes cités par le juge administratif permettent de faire taire toute idée de complaisance des pouvoirs publics nationaux envers les pouvoirs privés et le lobbyisme éventuel de SFR, Orange et Bouygues dans l’élaboration des mesures de prévention ou dans le respect dû à ces normes.
34. Le maire, avec sa modeste police administrative générale, n’a ainsi guère de place dans l’espace occupé par les autorités investies de la police administrative spéciale. La prévention du risque est théoriquement assurée par le dispositif spécifique mis en place. Mais le juge administratif a dû confirmer cette situation en raison de l’évolution du contexte juridique relatif aux antennes relais du fait de l’intégration du principe de précaution dans les décisions administratives grâce à la jurisprudence de juillet 2010 (Association « Les Hauts de Choiseul »).
b) La constance de l’affirmation de l’incompétence juridique municipalités « rebelles »
35. L’incompétence des maires au nom de leur police administrative générale, tant à l’occasion des déclarations de travaux déposées par les opérateurs de téléphonie mobile que lors d’une tentative de réglementation des usages des sols, a été affirmée clairement par la justice administrative qui a su évoluer avec les textes adoptés au niveau national en la matière. La question essentielle qui a pu se poser se résume à la problématique du concours de police qui n’est pas toujours très simple à mettre en œuvre notamment à la lecture des conclusions de X. de Lesquen lors des décisions rendues le 26 octobre 2011(16). En l’occurrence, il s’est agi de déterminer les principes de la combinaison d’une police administrative générale avec une police administrative spéciale qui a conduit à « déshabiller » les maires de la compétence qu’ils tiennent à titre principal du code général des collectivités territoriales, tout au moins lorsque ces derniers ont cherché à réglementer l’implantation de ces antennes sur leur territoire communal.
36. * Chronologiquement, la première pierre d’achoppement sur le concours de police s’est produite lorsqu’aucun texte national ne venait donner une compétence de police administrative spéciale au Ministre chargé des télécommunications. Ainsi, pour les arrêtés municipaux pris antérieurement au décret du 3 mai 2002 fixant des valeurs limites d’exposition, le juge administratif reconnaît la compétence du maire au nom de la police administrative qu’il tient de l’article L. 2212.2 du CGCT. Dans ce contexte juridique, la Cour administrative d’appel de Lyon dans son arrêt du 17 juin 2004 (Commune de Dijon), reconnaît que dans cette circonstance de droit, c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur l’incompétence du maire pour annuler son arrêté interdisant d’installer une station de radiofréquences de téléphonie mobile dans un rayon de moins de 100 mètres d’une zone sensible quand le faisceau est dirigé dans la direction des bâtiments situés dans cette zone. Cependant, l’exercice de cette police administrative générale sera impossible en pratique puisque, chaque fois, le juge considère en substance que le risque pour les populations n’est pas avéré. La question se résout à nouveau sur le rejet d’une police administrative générale fondée sur la précaution pour ne retenir qu’une police administrative spéciale basée sur la prévention. Dès lors, le maire ne peut justifier des mesures plus contraignantes et, tout en étant compétent en droit, il ne l’est plus in concreto puisqu’il n’y a pas lieu de réagir par la logique de précaution et que le maire peut difficilement apporter la preuve d’un risque lié aux antennes relais.
37. Postérieurement au décret de 2002, l’articulation entre police administrative générale et police administrative spéciale est mieux discernée. Une compétence spéciale est explicitement reconnue au Ministre chargé des télécommunications et le maire ne détient qu’une compétence résiduelle impossible encore à mettre en œuvre pratiquement. Un des arrêts de la CAA de Marseille(17) est évocateur : « ... qu’en présence d’une telle police spéciale dévolue au ministre, l’exercice du pouvoir de police générale, dont

dispose le maire en vertu des dispositions (…) du code général des collectivités territoriales, ne saurait trouver à s’appliquer que dans le cas d’urgence ou de menace grave et imminente pour l’ordre, la sûreté, la tranquillité ou la salubrité publiques ». A part le cas improbable où une antenne relais menace ruine, quand le maire pourrait-il réellement intervenir sur le fondement du Code Général des Collectivités Territoriales ?

38. Dans le prolongement de la Cour administrative d’appel de Marseille, celle de Douai du 29 décembre 2006 (Commune de Leffrinckouke) reprend l’argumentation détaillé d’une compétence de police spéciale pour ne reconnaître qu’une compétence résiduelle au maire : « que l’existence d’une telle police spéciale ne fait toutefois pas obstacle à ce que le maire d’une commune fasse usage des pouvoirs de police générale qu’il tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, lorsque des circonstances locales particulières présentant un caractère de gravité suffisant le justifient, sauf si cet usage, hors les cas d’urgence, a pour objet ou pour effet d’empiéter sur l’exercice de la police spéciale des communications électroniques …  ».
39. La compétence spéciale de l’autorité administrative nationale nous paraît encore plus exclusive depuis la loi du 20 mai 2005 ayant modifié le Code des postes et télécommunications électroniques et la démarche des maires suspectés. Il y a donc une véritable suspicion sur la motivation des arrêtés municipaux fondés sur la police administrative générale !
40. * Depuis l’efficience du principe de précaution comme donnée inhérente à tout processus de décision d’une autorité administrative, le Conseil d’Etat dans sa jurisprudence du 26 octobre 2011, sans reprendre la formule de la Cour de Douai, s’inscrit dans cette ligne de conduite. En effet, la mise en œuvre du principe de précaution ne permet pas plus aux maires de se substituer aux autorités de police administrative spéciale dans leur mission de réglementation. Ce principe ne saurait justifier en droit un tel empiètement. Les considérants sont très clairs dans la décision du Conseil, notamment : « qu’il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s’il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d’attributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attributions ; que, par conséquent, la circonstance que les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques fixées au niveau national ne prendraient pas suffisamment en compte les exigences posées par le principe de précaution n’habilite pas davantage les maires à adopter une réglementation locale portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes » ; (…) « qu’en ne relevant pas l’incompétence du maire pour adopter, au titre de ses pouvoirs de police générale, y compris en se fondant sur le principe de précaution, un arrêté portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile dans la commune et destiné à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes, la cour administrative d’appel de Versailles a entaché son arrêt d’une erreur de droit  ».
41. Arguer de l’insuffisance des mesures de police spéciale au nom de la précaution, ne permet pas au maire d’aller sur le terrain juridique de la carence de l’autorité compétente pour justifier une mesure sur le plan réglementaire. C’est le sens des décisions du 26 octobre 2011. Le Conseil d’Etat vient clore le débat définitivement. Les maires sont incompétents en matière d’antenne relais pour adopter une réglementation locale au nom de leur police administrative générale.
42. Certes, les maires pourront toujours prendre une mesure individuelle en cas de menace grave et imminente si les circonstances le justifient. Mais sur ce terrain, l’argument n’a jamais été accueilli par le juge administratif, élément qui nous semble corroborer l’idée d’une compétence assez illusoire du maire au nom de la police administrative spéciale. La compétence du maire reste alors extrêmement résiduelle voire proche de l’inexistant en pratique.
B) La compétence résiduelle du maire en matière d’antennes relais
43. Si le maire ne peut réglementer les antennes relais sur son territoire, notamment à l’échelle d’un plan local d’urbanisme (PLU)(18), il peut agir lorsqu’il est sollicité par des déclarations d’implantation. Mais dans ce domaine, trois questions sont à aborder. Tout d’abord la question des circonstances locales, qui est une composante traditionnelle pour justifier une décision de police administrative. Mais le sort réservé à cette donnée par le juge est peu concluant. Ensuite la compétence du maire s’apprécie dans le domaine de l’urbanisme. Mais là aussi, la capacité du maire à réagir contre la volonté des opérateurs de téléphonie mobile à implanter leurs antennes donne peu de résultats. Enfin, une piste qui semble se développer est celle du contrat par le biais de charte négociée entre les opérateurs et les municipalités. La solution consensuelle permettrait alors d’autoriser une compétence réglementaire générale comme individuelle qui est refusée lorsqu’exprimée unilatéralement.
1) Les circonstances locales invoquées par les maires n’ont jamais été retenues
44. Lorsque certains maires ont pu s’opposer à une déclaration de travaux déposée par l’un des opérateurs de téléphonie mobile, ils ont toujours pris soin de respecter la jurisprudence Benjamin. Puisque la liberté est la règle, ils n’ont pas interdit de façon générale l’implantation des installations nécessaires à la téléphonie mobile mais imposé des prescriptions, en l’occurrence des distances d’implantations au regard de certains bâtiments fréquentés par des populations « sensibles », c’est-à-dire des enfants fréquentant des écoles, crèches, personnes âgées logées dans une maison de retraite etc… Les opérateurs engageront des recours contre de tels arrêtés qui interdisent « d’installer une station de radiofréquences de téléphonie mobile dans un rayon de moins de 100 mètres d’une zone sensible lorsque le faisceau est dirigé dans la direction des bâtiments situés dans cette zone », ou encore, qui interdisent « l’implantation de stations émettrices d’ondes radio électriques dans un rayon de 300 mètres autour de sites sensibles ».
45. Lorsqu’il rejetait systématiquement l’application du principe de précaution au cas des antennes relais, le juge administratif déniait au maire toute possibilité d’imposer des prescriptions en se basant sur les intérêts de la protection de la santé de certaines catégories d’habitants(19).
46. L’invocation de circonstances locales pour justifier de mesures plus sévères est balayée par le juge se fondant sur l’impossibilité récurrente de réglementer par la précaution. L’arrêt de la CAA de Douai du 29 décembre 2006 (Commune de Leffrinckoucke) est révélateur du dialogue de sourd qui prévaut. Dans cette affaire, le maire, avec minutie et force détails, avait motivé son arrêté au nom des circonstances locales. Et le juge de répondre à ces arguments fort brièvement : « que cet arrêté est motivé par le principe de précaution, (…) ; qu’en l’état des connaissances scientifiques et sous réserve du respect de certains seuils, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des conclusions contenues dans des rapports publics établis par des personnalités scientifiques, que les risques sur la santé humaine résultant des effets des champs électromagnétiques provoqués par les antennes-relais de téléphonie mobile soient avérés ; (...) ; que les circonstances tirées de l’existence de données spécifiques relatives aux pathologies dont souffre la population locale, de la proximité d’une zone sensible au sens de l’arrêté du maire ou encore du caractère balnéaire de la commune, ne justifient aucunement la nécessité de mesures plus sévères sur le territoire communal ; que, par suite, le maire de la commune de Leffrinckoucke ne peut, en tout état de cause, se prévaloir du principe de précaution pour justifier son arrêté attaqué ».
47. Il est certain que dans ces affaires, les maires sont proches de la population et s’exprime ici le problème de l’acceptation sociale du risque. Les frémissements de l’ouverture de la jurisprudence au risque incertain pourraient peut-être permettre une évolution sur cette question en devenir.
48. Cependant la jurisprudence sur les circonstances locales depuis l’effectivité du principe de précaution n’a pas donné beaucoup de résultat. Lors des affaires traitées par le Conseil d’Etat le 26 octobre 2011, le rapporteur public a une position très neutralisante des circonstances locales dans la foulée des décisions préexistantes. Il est vrai que dans les cas d’espèce soumis au juge en octobre 2011, les maires invoquaient les circonstances locales pour réglementer de manière générale l’implantation et non pour s’opposer à une implantation en particulier. Les circonstances locales ne permettent pas de pousser outre la dichotomie police administrative spéciale et police administrative générale à compter du moment où la répartition est clairement définie par les textes. Mais la formule des conclusions de Xavier de Lesquen nous paraît un peu poussée lorsque devant le juge à leur propos il affirme ne pas voir « en vérité quelle peut (en) être la consistance exacte ». Or des circonstances locales peuvent expliquer autant une décision d’opposition à une implantation spécifique d’antenne relais qu’une réglementation générale mais adaptée au cas particulier de la commune.
2) La compétence d’urbanisme : réalité ou illusion ?
49. Reste néanmoins la compétence des autorités locales en matière d’urbanisme, mais qui a elle-même été remaniée par la réforme de 2005 relative aux occupations et utilisations du sol. En effet, avant l’entrée en vigueur le 1er octobre 2007 de l’ordonnance de 2005, le maire pouvait se prévaloir d’une compétence explicite lui permettant de s’opposer à une déclaration de travaux nécessités par des activités de télécommunications autorisées en vertu de l’article L. 33-1 du code des postes et télécommunications (ou du moins imposer des prescriptions spéciales)(20).
50. Désormais, les nouveaux textes sur le régime de l’autorisation et déclaration préalable, ont fait disparaître toute référence expresse aux activités de télécommunications. En effet, parmi les travaux soumis à déclaration susceptibles de couvrir les travaux impliqués par « des activités de télécommunications », pour reprendre l’ancienne formule, sont envisagées « les constructions de moins de 2 m² qui ont une hauteur de plus de 12 mètres ». Sont par contre dispensées de toute formalité, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’elles sont implantées dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou dans un site classé, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui n’ont pas pour effet de créer de surface de plancher ou qui ont pour effet de créer une surface hors œuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés. En pratique, les « petites » installations devraient échapper ainsi à tout contrôle des maires dans le domaine réactualisé du droit de l’urbanisme.
51. Par ailleurs, si le maire pensait pouvoir faire usage de la fameuse disposition d’ordre public du RNU (R. 111.2 du code de l’urbanisme), le Conseil d’Etat rappelle qu’il ne le peut. Sa jurisprudence est constante(21). Plus récemment, dans sa décision du 30 janvier 2012 opposant la société Orange France au maire de Noisy-le-Grand : « qu’il ne ressort (…) d’aucun élément versé au dossier que l’installation de l’antenne en cause serait de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publiques ; que par suite, la SOCIETE ORANGE FRANCE est également fondée à soutenir que le maire (…) ne pouvait se fonder sur le motif tiré de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme pour prendre la décision attaquée ». L’article R.111.2 est donc inapplicable au cas des antennes relais à défaut de menace avérée à la santé et la sécurité publique. De surcroît, cette disposition n’est applicable qu’aux « constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de construire, d‘un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le présent code ». Or l’implantation d’installations liées à la téléphonie mobile est régie quasi-exclusivement par le code des postes et télécommunications électroniques et très accessoirement désormais par le code de l’urbanisme pour le cas mentionné plus haut de la déclaration préalable d’antenne de plus de 12 mètres.
52. Par contre, l’arme juridique constituée par l’article R. 111-15 du code de l’urbanisme est beaucoup plus intéressante. En effet, remanié par le décret du 5 janvier 2007 modifiant le règlement national d’urbanisme, l’article R. 111-15 renvoie aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code l’environnement, et donc notamment au principe de précaution. Si R. 111-2 est basé sur la prévention du risque et s’avère inutile dans le conflit avec les opérateurs de téléphonie mobile, R. 111-15 se fonde sur la précaution : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement ».
53. Cet article pourrait offrir un certain potentiel au profit des maires qui peuvent associer des considérations liées au droit de l’urbanisme et au droit de l’environnement. En effet, le principe de précaution doit animer les décideurs publics quelle que soit la compétence (nationale comme locale) et quelle que soit enfin la législation première mise en œuvre. En effet, il ressort de la jurisprudence des Hauts de Choiseul, que le principe de précaution a acquis une certaine transversalité.
54. Cependant, la décision du 30 janvier 2012 (Société Orange France) semble vouloir limiter l’impact du principe de précaution. Un maire ne peut brandir trop facilement le principe de précaution à l’occasion d’une implantation locale pour espérer bloquer le processus. Le principe de précaution n’est pas synonyme de gel des activités. Les conclusions de Damien Botteghi dans le prolongement de celles de Yann Aguila sont très éclairantes de ce point de vue. « Il ne peut pas conduire à ne pas agir dès qu’il existe un risque, puisqu’il en existera toujours un ». Et de citer ainsi M. Kourilsky et Mme Viney dans leur rapport au Premier ministre (Odile Jacob, 2000) : « Le principe de précaution ne doit pas être interprété comme une recommandation systématique d’abstention (…) ; pour être viable, (il) doit être compris et appliqué de façon raisonnable et réaliste, et conçu comme un principe d’action plus que d’abstention ou d’inaction ». Le principe de précaution, à sa seule invocation ou presque, ne peut être l’outil permettant à un élu local de mettre en œuvre un « principe de paralysie »(22) alors que les pouvoirs publics ont fixé l’objectif de couverture du territoire national. Si le principe de précaution peut être invoqué, encore faut-il que le dossier fourni puisse être suffisamment précis et solide scientifiquement. C’est en ce sens que le Conseil d’Etat, suivant les conclusions de son rapporteur public, exige des « éléments circonstanciés » et non pas des assertions dont les fondements manquent de consistance comme ce fut le cas dans l’affaire tranchée le 30 janvier 2012. Dans cette perspective, ce ne sont pas les maires des communes à faible budget qui pourront avoir la capacité de réaliser un tel dossier afin d’ébranler les certitudes actuelles sur le risque. Les moyens modestes de ces communes ne sont pas à la hauteur de ce qu’exigerait la production de rapports scientifiques sur la question.
55. Si la capacité des maires est quelque peu conservée à l’occasion des déclarations de travaux relatives à l’implantation d’antennes relais, la possibilité de fixer, par la planification locale, une réglementation en vue de prévoir l’implantation d’antennes relais sur certaines parcelles choisies, n’est plus possible depuis que le juge administratif comme dans les décisions du 26 octobre 2011(23) carillonne le principe d’une police spéciale qui disqualifie les maires au nom de la police administrative générale. Cependant, rappelons que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) pourrait permettre aux collectivités territoriales regroupées dans cette structure de retrouver un minimum de compétence. En effet l’article L. 122- 1-3 prévoit que le « PADD fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ». Néanmoins, l’impact de cette disposition du code est bien faible au regard de notre thématique. La hiérarchie des normes s’exprimant par exemple par la voie d’un projet d’intérêt général permettrait de faire prévaloir l’intérêt national du développement du réseau de téléphonie mobile sur des considérations locales qui remettraient en cause la police administrative spéciale des autorités désignées par les textes. Plutôt qu’une approche potentiellement conflictuelle, une solution négociée entre la collectivité et les opérateurs de téléphonie mobile s’est développée, mais cette orientation n’est pas exempte de difficultés.
3) Une compétence pour une réglementation négociée par les chartes ?
56. Pour éviter les conflits entre opérateurs et municipalités, un processus de concertation et de négociation avec les opérateurs est voulu par les pouvoirs publics. La loi Grenelle 1 du 3 août 2009 dans son « Titre III : prévention des risques pour l’environnement et la santé (…) » prévoit à son article 42 la faculté d’adopter une charte sur l’implantation des antennes en tant que moyen d’associer les maires à un processus d’implantation car (implicitement) celui-ci leur échappe. La formule de l’article 42 est d’ailleurs rédigée en des termes assez péremptoires, laissant à penser que les implantations ne pourraient pas se réaliser sans cette association des élus locaux(24). Il est par ailleurs notable que cet article 42 concerne spécifiquement les « risques émergents pour l’environnement et la santé ».
57. Cette démarche de concertation avait été antérieurement encouragée par le gouvernement, par circulaire interministérielle du 16 octobre 2001. Des initiatives se sont matérialisées par l’élaboration d’un guide des relations entre opérateurs et communes, à l’initiative de l’association des maires de France et de l’association française des opérateurs mobiles. De même, on note la signature de chartes locales entre les opérateurs et les maires (notamment Paris en 2003, Bordeaux en 2007).
58. Une solution négociée est donc possible si un terrain d’entente apparaît. Mais en pratique, si ces chartes ont pu permettre à certaines communes dont la ville de Paris de négocier des obligations plus restrictives que celles découlant de la réglementation du décret de 2002 en termes d’exposition du public, il paraît incroyable de parvenir par ce biais à un résultat équivalent à celui qui est souhaité par les maires en ayant recours au procédé de concours de police qui relève de leurs pouvoirs. On sait en effet que l’autorité qui intervient de manière surabondante ne peut le faire que si la mesure est plus sévère. Mais cette action est rejetée par le juge dans le cadre du concours de police en matière d’antennes relais. Néanmoins, la technique de la négociation légalement reconnue permet de contourner l’obstacle.
59. Cependant, pour pertinent que soit ce type d’accord, celui-ci est limité dans le temps et implique des nouvelles négociations parfois porteuses de conflits. Tel est le cas de la charte parisienne.
60. Ainsi, à l’occasion du renouvellement de la charte Parisienne de la Téléphonie Mobile qui limite, entre autres, le seuil d’exposition aux ondes électromagnétiques de téléphonie mobile, Paris va être en opposition avec les demandes de la FFT (Fédération Française des Télécoms) souhaitant augmenter le seuil. La charte avait pu cristalliser une entente sur les émissions (un seuil maximum d’exposition aux ondes électromagnétiques de téléphonie mobile de 2 V/m en moyenne sur 24 heures, vérifiable et régulièrement contrôlé), sur des modalités de concertations avec les riverains, les associations et les mairies d’arrondissement, au travers de la commission de concertation de la téléphonie mobile (CCTM). Or, les opérateurs reviennent à l’occasion de la renégociation sur ces divers éléments dont une augmentation du seuil à 10 voire 15 V/malors qu’à l’unanimité le Conseil de Paris (12 juillet 2011) souhaite la définition du seuil d’exposition le plus bas possible.
61. Les parties en présence sont donc dans une position de conflit manifeste depuis la fin de l’année 2011. Dès lors, pour la ville de Paris, la rupture des discussions conduit à l’absence de charte organisant l’implantation des antennes à Paris et la ville a décidé de suspendre immédiatement toute nouvelle implantation d’antennes relais.
62. La situation est assez curieuse juridiquement ; si la ville de Paris a annoncé un gel des instructions de dossier, on peut se demander si le sursis à statuer est possible face à un futur contrat. Par ailleurs, et la formule peut faire sourire le juriste, les débats du Conseil de Paris des 17 et 18 octobre 2011 annoncent un « travail sur une proposition de charte unilatérale qui serait proposée aux opérateurs souhaitant disposer d’une autorisation d’implantation sur des sites appartenant à la Ville de Paris ». Le pouvoir des mots n’empêche pas de constater que la ville adopte un acte unilatéral, en l’occurrence une mesure de police générale, qui empiète sur le pouvoir de police spéciale des autorités dûment habilitées.
63. Ce coup de force a permis de faire repartir les négociations sur des positions plus acceptables pour la mairie de Paris. Mais il semblerait que dans l’attente d’une nouvelle charte qui permette de réduire le seuil d’exposition tout en maintenant la qualité du service, aucune nouvelle implantation d’antenne sur les toits ne fera l’objet d’une autorisation(25).
64. Cette politique de réduction des seuils va dans le sens indiqué par les pouvoirs publics qui envisagent officiellement celle-ci sans remettre en cause les seuils inscrits dans le droit positif. En effet, on peut lire parmi les orientations dégagées du Grenelle des ondes : « Si les seuils réglementaires d’exposition ne nécessitent pas de révision en l’état actuel des connaissances, le gouvernement a néanmoins considéré que, dès lors que l’exposition globale du public aux antennes relais de téléphonie mobile peut être réduite, sans dégradation de la couverture ou de la qualité de service, et à des coûts économiquement acceptables, cette réduction doit être envisagée. Les études sur l’exposition, actuellement en cours, permettront de déterminer si il est techniquement et économiquement possible de réduire cette exposition »(26).
65. La tendance est au doute chez les pouvoirs publics. Car il y a une nette interrogation qui se développe au sein de la société civile et se formalise par la constitution d’associations actives notamment devant le juge judiciaire qui répond souvent favorablement aux requêtes de démontage ou refus d’implantation des antennes relais.
II) Les indices d’une ouverture du Conseil d’Etat sur le risque incertain
66. Si les opérateurs de téléphonie pèsent de tout leur poids pour rappeler qu’aucun risque n’est avéré au regard des seuils d’exposition existant et des distances par rapport aux immeubles fréquentés par les populations, le contexte ne leur est cependant pas très favorable. En effet, le doute perce tant au niveau de la société civile, qu’au sein du juge judiciaire et même, nous semble-t-il, dans l’enceinte étatique. Ces éléments favorisent une nouvelle ouverture du Conseil d’Etat sur les risques liés aux antennes relais.
A) L’impact croissant de la perception d’un risque
1) L’Etat conscient des risques émergents
67. La société civile, organisée soit en simples associations de quartier soit en groupes beaucoup plus actifs et visibles, s’interroge sur l’innocuité des expositions aux ondes et il est vrai que ces technologies se sont développées à une vitesse saisissante. Or, la question des conséquences notamment à long terme se pose sans forcément entrer dans une démarche soit anticapitaliste, soit altermondialiste, soit paranoïaque.
68. De ce point de vue, la démarche de l’Etat et du Ministère de l’Ecologie et Développement Durable est de chercher à répondre à ces interrogations. La loi Grenelle 1 dispose en ce sens d’un intéressant article 42 au chapitre 1 sur l’environnement et la sante d’un titre III relatif à la prévention des risques pour l’environnement et la santé, prévention des déchets. Ainsi les pouvoirs publics au niveau national cherchent à approfondir les recherches sur l’évaluation du risque afin de fournir rationnellement des réponses à un mouvement de non acceptation du risque qui pointe notamment sur les seuils inchangés d’exposition aux ondes.
69. Ainsi peut-on lire à cet article 42 que « la surveillance des risques émergents pour l’environnement et la santé sera intensifiée par un renforcement de la coordination et de la modernisation de l’ensemble des réseaux de surveillance sanitaire existants. La France encouragera au plan européen une rénovation de l’expertise et de l’évaluation des technologies émergentes, notamment en matière de nanotechnologies et de biotechnologies, afin d’actualiser les connaissances utilisées en toutes disciplines. L’Etat mettra en place un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités. Ces dispositifs seront financés par un fonds indépendant alimenté par la contribution des opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques. Le résultat de ces mesures sera transmis à l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail et à l’Agence nationale des fréquences qui le rendront public. Un décret en Conseil d’Etat définira les modalités de fonctionnement de ces dispositifs ainsi que la liste des personnes morales pouvant solliciter des mesures et les conditions dans lesquelles elles peuvent les solliciter... ».
70. L’Etat montre un engagement certain et le rapport de l’AFSSET(27) ne nous paraît pas tenir la langue de bois. Notamment au regard de la cristallisation des discussions autour des antennes relais, l’AFSSET propose d’élargir la question aux téléphones mobiles. En effet, répondant au souhait que certaines villes françaises ont exprimé d’expérimenter des valeurs limites d’exposition différentes des valeurs limites réglementaires, le Comité d’Experts Spécialisés (CES) recommande de peser avec soin les conséquences d’une telle réduction, notamment en termes de multiplication du nombre des antennes et en termes d’augmentation parallèle possible de l’exposition de la tête aux radiofréquences émises par les téléphones mobiles.
71. Par ailleurs, l’Etat peut difficilement être sourd à la montée en puissance des arrêtés municipaux qui sont adoptés dans des collectivités d’importance et dont les élus ont une dimension nationale. Citons tout particulièrement l’arrêté adopté par le maire de Bordeaux, Alain Juppé, le 12 février 2010, qui a réglementé restrictivement les implantations au bénéfice des jeunes et interdit toute augmentation des seuils d’exposition. Or, le Conseil d’Etat par les décisions rendues le 26 octobre 2011 remettra en cause les arrêtés du maire.
72. Les pouvoirs publics sont également alertés par plusieurs décisions adoptées par le juge judiciaire qui donne parfois au principe de précaution un impact décisif, étant conscient de la non acceptation des risques liés potentiellement aux antennes relais.
2) Un contexte jurisprudentiel concurrentiel lourd : le poids des décisions du juge judiciaire
73. Un accueil bienveillant du doute sur le risque à la santé a pu être retenu dans certaines décisions du juge judiciaire, tant en première instance, qu’au niveau de l’appel. A ce jour la Cour de cassation ne s’est pas encore prononcée, mais elle est saisie notamment de l’arrêt de la Cour d’appel de Montpellier du 20 septembre 2011 qui a ordonné à SFR l’enlèvement d’une antenne relais sur le fondement d’une part des troubles anormaux de voisinage, d’autre part de l’article 809 du code de procédure civile qui permet en la forme des référés de constater et faire cesser un trouble manifestement illicite ou un dommage imminent, et enfin du principe de précaution.
74. Dans cet arrêt, qui n’est pas isolé, le juge retient non pas l’existence d’un risque lié aux incertitudes scientifiques propres aux antennes relais, mais celle d’une « crainte dont font état les demandeurs qui se sont vu imposer une telle installation à proximité immédiate de leur habitation (et qui) peut légitimement résulter de ce qu’ils n’ont aucune garantie de l’absence d’un risque sanitaire généré par l’antenne relais et les ondes électromagnétiques auxquelles eux et leurs enfants sont de ce fait désormais exposés, d’une manière continue et de façon plus ou moins intensive suivant les périodes de plus ou moins forte utilisation du réseau de téléphonie mobile ». C’est ici la dimension subjective du risque (anxiété quant à un risque incertain mais potentiel) qui est retenue et de ce point de vue le juge judiciaire ne prend pas réellement partie sur la question des effets des rayonnements sur la santé physique et psychique de l’Homme. Certes, le juge d’appel de Montpellier mentionne certains rapports qui « mettaient en évidence les effets reconnus de l’exposition aux ondes électromagnétiques... ». Ainsi au regard de l’incertitude existante qui alimente l’anxiété des personnes placées dans le voisinage d’une antenne relai et des « recommandations expresses et pressantes émanant de diverses autorités européennes et française »(28), le juge judiciaire estime dans cette affaire que « la société SFR se devait de respecter le principe de précaution ».
75. Mais si le juge retient ici cette solution, c’est parce que l’affaire révèle que la société avait eu le choix entre trois sites d’implantation. En ne choisissant pas le site d’implantation qui aurait permis un éloignement suffisant et satisfaisant, le souhait de la commune d’implanter sur un terrain lui appartenant afin de tirer des revenus de la location (!), le juge considère que SFR a fait naître « la crainte légitime qu’en demeurant dans leur habitation, (les requérants) courent et font courir à leurs enfants un risque sanitaire particulièrement grave si celui-ci devait se réaliser, dès lors qu’au regard des développements qui précèdent, il n’existe aucune garantie d’absence d’un tel risque. Une telle crainte constitue un trouble manifeste et un danger que seul le démantèlement de la station relais est en mesure de faire cesser ».
76. Le juge judiciaire défend ici une prise de position qui ne fait pas l’unanimité. Les divergences jurisprudentielles existent et il est temps que les solutions soient homogènes.
77. Le fondement des troubles anormaux de voisinage pour faire procéder au démontage des antennes a été exploité tout d’abord par le Tribunal de grande instance (TGI) de Carpentras (18 septembre 2008), confirmé en appel par la Cour de Versailles (4 février 2009), mais Bouygues qui était la partie perdante a renoncé à faire un recours en cassation. Le trouble d’anxiété créé par l’incertitude appelant l’application du principe de précaution sera encore repris par le TGI de Carpentras le 16 février 2009, qui inspirera celui d’Angers (5 mars 2009 à propos de l’application du principe de précaution à un bâtiment sensible, une école municipale en l’occurrence).
78. A contrario, le TGI de Nevers (22 avril 2010), suivi par la Cour d’appel de Lyon (3 février 2011), ne retiendra pas le trouble anormal de voisinage, le demandeur conservant la « charge de démontrer l’existence d’un trouble anormal. Un risque incertain n’est pas un trouble avéré de sorte que ce régime de responsabilité n’a pas vocation à s’appliquer à une situation où seule la mesure du champ électromagnétique réalisée in situ a donné des résultats inférieurs aux normes et qu’aucune étude scientifique n’a démontré à ce jour d’effet nocif à de tels niveaux d’exposition ».
79. Sur le fondement du principe de précaution, les premiers éléments du raisonnement du juge de Nevers sont instructifs sur la question, à savoir qu’il se doit de statuer sur les demandes et « ne peut refuser de le faire sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi ». Le juge annonce clairement la difficulté de prendre une décision sur une telle base juridique. Il avance ainsi que le « principe de précaution s’applique à condition que la loi en définisse la portée de manière restrictive à la prévention du risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement et non de manière extensive à la prévention des risques sur la santé humaine ». Néanmoins, le juge admet l’existence d’un « principe général du droit de précaution en matière de santé » s’appliquant dans le domaine des antennes relais. A ce titre, le juge certes considèrera qu’il « n’y a pas d’urgence vitale à intervenir (…) pour supprimer l’installation existante, ce qui serait d’un coût très élevé et disproportionné par rapport au faible risque, sachant que tout être humain est soumis aux champs magnétiques par d’autres causes et notamment à domicile ». Aussi le juge estime « qu’il est économiquement acceptable de demander à (l’opérateur) de présenter une étude complète du site et des mesures pouvant être prise pour limiter les émissions en direction de l’école et du voisinage afin de les rendre acceptables par la population locale ou à déménager son antenne dans un autre site moins sensible dans un délai de six mois... ».
80. Si le juge ne fait pas droit à la demande de démantèlement, il répond néanmoins très honorablement au problème d’acceptation sociale et au trouble d’anxiété. En effet, au §. 60 de la décision du TGI, le juge considère qu’Orange France « se devait d’étudier toutes solutions alternatives pour répondre aux légitimes attentes des demandeurs ». Ainsi les divergences de solutions ne doivent pas faire perdre de vue qu’il y a une même prise en compte du principe de précaution dans les deux affaires pour l’implantation des antennes relais dans la mesure où d’autres choix sont possibles. De ce point de vue l’arrêt de Cour d’appel de Montpellier n’est pas différent de celui du TGI de Nevers quand bien même le démontage est ordonné dans le premier cas et non dans le second. Il nous semble que le juge judiciaire accorde une place plus importante au doute sur les antennes relais que le juge administratif qui, jusqu’à peu, s’est toujours retranché derrière l’existence d’une police administrative spéciale fondée sur des seuils déterminés par décret.
81. Néanmoins, les dernières conclusions rendues en octobre 2011 puis en janvier 2012 alertent le juge administratif sur le doute ou une évolution probable de la question. On ne peut en effet admettre l’apparition d’un clivage jurisprudentiel caricatural où le juge administratif serait surtout sensible aux objectifs de couverture du territoire des opérateurs de téléphonie mobile à même d’exercer un certain lobbyisme sur les pouvoirs publics et le juge judiciaire, grand champion des libertés à l’écoute des craintes légitimes de la société civile.
82. Au regard de cette situation, le Parlement a voté une résolution le 1er février 2012(29) afin de mettre un terme aux divergences dans l’application du principe de précaution. L’exposé des motifs souligne en effet qu’« il existe aujourd’hui un consensus pour constater la nécessité de mieux définir les modalités de mise en œuvre du principe de précaution, de façon à éviter de laisser cette responsabilité à la seule jurisprudence. La formation de la jurisprudence est en effet longue, incertaine, et tributaire des moyens présentés par les intérêts et parties en cause. Elle peut également manquer de cohérence entre les ressorts juridictionnels tant qu’elle n’est pas exprimée, suivant le cas, par le Conseil d’État ou par la Cour de cassation, saisi par les parties. Elle est, au demeurant, susceptible de contradictions entre les ordres juridictionnels, voire de revirements de jurisprudence. La présente proposition de résolution parlementaire, au sens de l’article 34-1 de la Constitution, vise à définir des lignes directrices précisant l’intention du législateur et du constituant, qui éclairera utilement l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des tribunaux, des acteurs de la société civile, de l’administration, ou encore des scientifiques »(30). C’est en ce sens que doit se comprendre l’arrêt de la Cour d’appel de Chambéry (4 février 2010) qui souligne que le juge judiciaire ne dispose d’« aucune légitimité pour remettre en cause une réglementation qui a été arrêtée en fonction des données actuelles de la science et qui a fixé des seuils qui intègrent le principe de précaution ».
83. Un éclairage serait également souhaitable sur la question de la répartition des compétences. En effet, sur la trame du principe de précaution, le juge administratif est saisi en tant que juge de la légalité, par la voie du recours pour excès de pouvoir et du référé suspension du code de justice administrative qui lui est en général associé. Le juge judiciaire est pour sa part sollicité sur le fondement des troubles anormaux de voisinage (responsabilité) ce qui peut impliquer le référé et les mesures découlant de l’article 809 du code de procédure civile. Or, certaines décisions passées devant le juge judiciaire écarteront des arguments sur l’incompétence de celui-ci, alors que le doute est permis. Certes, la question de la remise en cause d’une autorisation d’occupation du domaine hertzien est assez aisément écartée. Le but de la démarche des particuliers qui souhaitent voir démonter une antenne ne vise pas à remettre en cause cette autorisation, mais uniquement le lieu de son implantation. Par contre, le moyen avancé consistant à faire reconnaître une antenne relai comme un ouvrage public(31) nous semble des plus pertinents. En effet, le Conseil d’Etat a pu rappeler récemment qu’une personne privée pouvait être propriétaire d’un ouvrage public et le critère traditionnel de l’affectation à une finalité d’intérêt général se manifestant soit par l’affectation à l’usage direct du public, soit par l’affectation à un service public, nous paraît être réalisé. Néanmoins, il est aussi possible d’envisager la compétence du juge judiciaire pour voie de fait.
84. Le conseil d’Etat dans cet environnement confus s’est dirigé récemment vers une position jurisprudentielle plus prudente.
B) Un virage précautionneux du Conseil d’Etat
85. Alors que les décisions du Conseil d’Etat tombaient comme un couperet pour ne pas retenir l’existence d’un risque, les conclusions de Xavier de Lesquen (26 octobre 2011) et de Damien Botteghi (30 janvier 2012) amènent le juge à prendre du recul dans l’application du décret de 2002 fixant les seuils d’exposition et recommandant seulement de pas implanter une antenne à proximité de certains établissements(32).

1) Le doute sur les seuils déterminés

86. Les conclusions de Lesquen soulignent la vraisemblable nécessité de faire évoluer les seuils et que cette responsabilité est du ressort de l’Etat et des autorités désignées par lui comme compétentes et non pas du juge. Ainsi doit-on signaler les développements du rapporteur, page 15 : « Il nous semble préférable, (...), de réaffirmer que la protection de la santé publique en matière d’exposition du public aux ondes électromagnétiques relève, en vertu de la loi, du pouvoir réglementaire général, avec l’obligation d’édicter et, le cas échéant, d’adapter le décret qui définit les valeurs limites des champs électromagnétiques émis par les équipements (c’est à ce jour le décret de 2002), et également des détenteurs du pouvoir de police spéciale, avec au premier rang l’ANFR pour l’implantation des antennes. C’est à ces autorités d’assumer une éventuelle responsabilité quant aux décisions qu’ils prennent ou ne prennent pas. Et c’est à l’occasion du contentieux des décisions que prennent ces autorités (le décret mais aussi les décisions d’autorisation de l’implantation des antennes) que le juge peut se saisir complètement et, il faut le dire, sérieusement, de la question de l’exposition du public aux ondes radioélectriques. Car on voit bien, à la lecture des arrêts attaqués, la tendance qu’il y a pour le juge d’écarter d’une façon expéditive la question de la légalité du décret de 2002 à l’occasion de procès répétitifs faits aux actes des maires, sans véritablement réexaminer si les valeurs de référence qu’il comporte, fondée sur l’état de la science en 1999, ne devrait pas évoluer ».
87. Les conclusions Botteghi sont très intéressantes du point de vue de la compréhension de l’inconstance de certaines assertions scientifiques(33) : « Il faut admettre que le principe de précaution, voulu par le constituant, a vocation à s’appliquer et que s’il y a des risques incertains aux conséquences dommageables à terme, une interdiction de précaution peut s’imposer. S’agissant spécifiquement des antennes relais, il ne faut pas non plus refuser de reconnaître qu’il existe un débat et que si, en l’état actuel des connaissances scientifiques, des risques suffisamment sérieux ne semblent pas établis, l’avenir peut modifier la situation. De nombreux exemples soulignent assez que la plus grande vigilance s’impose en matière de santé publique et que les certitudes doivent être mises à l’écart. Nous vous invitons donc à rester alertes et à ne pas exclure par principe toute opposition ou interdiction parce que, dans des contentieux précédents, vous l’avez jugé ainsi. L’appréciation doit être d’espèce et concrète, sous réserve de l’usage des critères appropriés ».
88. Le Conseil d’Etat en rendant ses décisions intègre cet avertissement. Tout particulièrement dans l’affaire du 30 janvier 2012 relative à l’arrêté du maire pris sur le fondement cumulé de la législation d’urbanisme et du principe de précaution en vertu de l’article R. 111. 15 du code de l’urbanisme, le Conseil admet certes qu’en l’état de la science rien ne justifiait dans les éléments versés au dossier que le maire de Noisy-le-Grand s’oppose à la déclaration préalable faite par la Société Orange France. Cependant, le Conseil d’Etat admet que la situation de l’appréciation des risques en matière d’antennes relais n’est pas figée, car l’incompétence du maire est retenue par le juge « indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autorités compétentes ».
89. Dans les décisions rendues le 26 octobre 2011, le Conseil d’Etat reconnaît que « les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales (…) sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique ». Le devoir d’être alerte sur ces seuils appartient donc aux instances nationales et la responsabilité leur incombe dans le respect du principe de précaution. En effet, « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques (donc ici les autorités de police spéciales) veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».
90. Mais c’est le communiqué de presse fait par le Conseil lui-même qui est plus instructif que le considérant reproduit. On peut lire ainsi qu’« il convient de souligner que les décisions rendues par le Conseil d’État ne concernent que la question de l’autorité compétente pour édicter une réglementation générale des implantations d’antennes relais, sans préjuger ni de la légalité des règlements nationaux applicables ni de l’éventualité de décisions individuelles de police municipale que les maires pourraient prendre, notamment en cas d’urgence, concernant une antenne relais déterminée, au regard de circonstances locales exceptionnelles ».
91. La mise en cause du décret avait été exploitée, en vain, par certains tribunaux administratifs. Le tribunal administratif de Marseille a pu ainsi rédiger des considérants édifiants(34). La Cour administrative d’appel de Marseille remettra le tribunal dans le droit chemin(35). Cependant le Conseil d’Etat désormais semble modifier sa politique jurisprudentielle.
92. Ainsi le juge administratif n’affirme pas que le risque n’existe pas. Dans sa décision du 30 janvier 2012, le Conseil d’Etat ne retient donc pas ici la dénaturation des faits. C’est l’erreur de droit qui sert de base à l’annulation de la décision du maire qui « ne pouvait légalement opposer à la déclaration préalable le motif tiré de l’article 5 de la Charte de l’environnement ».
93. Par ailleurs, en ne retenant pas la dénaturation des faits, le Conseil d’Etat sur l’invitation de son rapporteur public, estime que les maires peuvent amener des éléments permettant d’alimenter de façon crédible les risques relatifs aux antennes relais. L’incompétence du maire à laquelle conclut le juge dans ce cas d’espèce, faute d’avoir constitué un dossier suffisamment consistant, n’empêche pas que dans une autre affaire un maire puisse apporter des arguments crédibles auprès du juge. C’est ainsi l’exigence d’éléments circonstanciés qui est exprimée par le juge administratif.
2) La nouvelle donne des « éléments circonstanciés »
94. S’agit-il d’une « consolante » fictive pour ne pas placer les maires hors-jeu suite aux décisions d’implantation d’antennes relais ? On pourrait de prime abord le penser. La capacité d’un élu à apporter devant le juge un faisceau d’indices convergents sur le constat de risques n’est pas d’une grande évidence au regard des implications budgétaires qu’impliqueraient des recherches scientifiques sur la question et des considérations de temps, puisque le risque à la santé n’est pas uniquement envisagé sur le court terme mais bien dans une perspective plus longue tenant à la génotoxicité des ondes électromagnétiques. Par ailleurs en octobre 2011, le Conseil d’Etat n’a-t-il pas laissé penser que les maires étaient incompétents sur le plan scientifique ?
95. Néanmoins, on peut considérer que le Conseil d’Etat ne ferme pas la porte à la compétence des maires sur la base d’éléments circonstanciés qu’ils pourront développer. Les éléments circonstanciés ne sauraient se confondre avec les circonstances locales. Il s’agit par ce biais nouveau de permettre d’invoquer le principe de précaution non de façon légère et dépourvue de substances, mais au contraire de façon précise, scientifique, tout en étant particulier à l’espèce. Le principe de précaution est trop utilisé, par les maires en l’occurrence, comme un étendard qui justifierait à lui seul leur compétence pour empêcher une implantation et leur décision sur le fond.
96. En effet, derrière la bannière du principe de précaution, le juge attend une armée d’éléments circonstanciés nourrissant rationnellement leur posture. Le Conseil d’Etat ne veut pas faire du principe de précaution une formule magique dont l’invocation commande des solutions systématiques d’opposition à toute activité qui implique des risques dont toute l’ampleur n’est pas parfaitement connue. De simples affirmations ou assertions sont sans effet. C’est ce que reproche le juge dans la décision du 30 janvier 2012. Le maire « s’est fondé sur le caractère incertain des effets des ondes électromagnétiques, sur les différences de normes d’exposition aux champs électromagnétiques dans des pays voisins, sur la proximité de groupes scolaires et sur la circonstance que deux antennes étaient déjà implantées sur le même immeuble, pour s’opposer à la déclaration préalable de la Société Orange France ; que, toutefois, il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile ».
97. Le Conseil d’Etat, sans neutraliser le principe de précaution, semble réduire sa portée en formulant des exigences dans la constitution des arguments. Cependant si cet impératif est une condition de son application effective au niveau local, le Conseil d’Etat, loin de procéder à une réduction du principe, le fortifie au contraire.

Bibliographie :

Ouvrages, Rapports :

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Y. JEGOUZO et C. NOIVILLE, « Le principe de précaution et les juges », in Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, Le principe de précaution : bilan de son application quatre ans après sa constitutionnalisation, octobre 2009.

P. KOURILSKY et G. VINEY, Rapport au Premier Ministre sur « Le principe de précaution », La Documentation française, Editions Odile Jacob, 2000.

Mémoire :

E. AMRI, La responsabilité du fait des antennes relais de téléphonie mobile et le principe de précaution, Mémoire pour le Magistère de Juriste d’affaires-DJCE, Master II droit des affaires, Université Panthéon-Assas Paris II, 2010-2011, http://www.freewebs.com/mja-paris2/MEMOIRES%202011/Memoire%20Eugenie%20Amri.pdf

Articles :

S. BOURILLON, Le juge, les antennes relais et la santé publique, AJDA 2009, p. 712.

Y. GAUDEMET, Sur le contentieux des antennes relai : les champs électromagnétiques, nouvelle source de responsabilité  ?, Revue de droit d’Assas, janvier 2010.

J. Ph. FELDMAN, Le trouble voisinage du principe de précaution, Recueil Dalloz 2009, p. 139

A FONTANA, L’antenne relai, les deux juges et le principe de précaution, La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales n°44, 2 novembre 2010, p. 2332.

Y. JEGOUZO, Le principe de précaution est opposable aux autorisations d’urbanisme, AJDA 2010, p.1453.

J.J. SALOMON, Pour une éthique de la science : de la prudence au principe de précaution. Les antennes relais de téléphonie mobile et le juge judiciaire, Editions Francis Lefebvre, BRDA 24 septembre 2009.

P. STOFFEL MUNCK, La théorie des troubles du voisinage à l’épreuve du principe de précaution : observations sur le cas des antennes relais, Recueil Dalloz 2009

E. OLSZAK et M. MEERPOEL, La jurisprudence sur les antennes relais : une incertitude juridique, Chronique sur le risque n°1, Centre de Recherches sur les Relations entre le Risque et le Droit (C3RD) de la Faculté Libre de Droit de Lille.

Petites affiches, 9 décembre 2009, n°245, p. 6, Antennes relais : le point sur l’actualité récente.

Petites affiches, 7 septembre 2009, n°178, p.7 à 19, n°179 pages 3 à 15, n° 180 pages 6 à 15, Droit et risque.

Réponses environnement, Le principe de précaution saisi par le droit, les enjeux sociopolitiques de la juridicisation du principe de précaution, La Documentation française.

Revue Lamy Droit civil 2009, avril 2009, n°59. Antennes relais et troubles anormaux de voisinage : liaisons dangereuses.


 


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Riseo    2012-2

Réalité et faux semblants des moyens invoqués pour contester l’implantation des éoliennes


Benoit STEINMETZ


Maître de conférences en Droit privé, HDR, Université de Haute-Alsace Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes - EA 3992


Résumé :

Les litiges concernant l’implantation d’éoliennes sont depuis 2010 en forte augmentation. L’élaboration de nouvelles obligations du fait d’un classement en ICPE aurait pu conduire à s’interroger sur ces litiges pour en fixer les limites et indirectement contribuer à une « acceptabilité sociale » de l’éolienne. En réalité, l’évolution des textes ne diminue en rien les moyens invocables à l’appui d’une action contentieuse, ainsi que le démontre l’abondante jurisprudence, tant administrative que judiciaire, en la matière.

Summary :

Disputes related to the construction of wind turbines have increased markedly since 2010. The definition of new requirements resulting from the classification of wind turbines as „installations classées pour la protection de l‘environnement” (facilities classified in view of protecting the environment) or ICPE could have given rise to an examination of these disputes in order to establish their limits and indirectly contribute to a social acceptabiliy of wind turbines. In practice, the evolution of legislation does not reduce at all the grounds that can be raised in support of a legal action, as it is clear from the considerable case-law, both administrative and judicial, in this area.

 

1. La loi Grenelle 2 de l’environnement du 12 juillet 2010(1) classe les éoliennes dans la catégorie des ICPE et précise que les éoliennes terrestres constituant des unités de production, dont le mât excède 50 mètres, sont soumises à l’autorisation de l’article L. 511-2 du Code de l’environnement. De même, il est prévu l’élaboration d’un schéma régional éolien (SRE) au sein du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) devant définir les zones géographiques propices à l’implantation d’éoliennes, en dehors desquelles il n’existe pas d’obligation de rachat de l’électricité produite, sauf à se trouver dans une zone de développement de l’éolien (ZDE).
2. Nonobstant les insuffisances et les difficultés soulevées par la doctrine à propos des textes antérieurs à 2010(2), la loi Grenelle 2 laisse subsister, voire accentue, de nombreuses problématiques. A côté des litiges fondés classiquement sur un trouble anormal de voisinage, que ce soient une nuisance sonore ou visuelle, l’existence d’un risque d’atteinte corporelle suite au décrochage d’une pale ou la diminution de la valeur foncière des habitations riveraines, de nombreuses actions s’appuient également sur la préservation des paysages, la protection des sites protégés ou de la biodiversité et, plus récemment, sur le rendement insuffisant de l’installation envisagée.
3. Les moyens invoqués dans les contentieux se fondent alors, soit sur l’atteinte à un intérêt particulier subi par un riverain, soit sur la protection du milieu naturel, et ce, paradoxalement, au détriment du développement d’une énergie renouvelable.
I) Le recours pour atteinte à un intérêt particulier subi par un riverain
4. Bien que les enjeux sanitaires soient différents, les questions qui se posent en matière d’éoliennes sont souvent proches de celles soulevées à propos des antennes relais de téléphonie mobile(3), que ce soit sur un plan procédural, avec la détermination des juridictions compétentes et la possibilité d’agir par la voie du référé(4), ou sur le fond, avec la mise en œuvre du principe de précaution(5), la détermination du risque de la preuve(6) et la fixation du mode de réparation.
5. Concernant la compétence juridictionnelle, si quelques rares décisions en la matière ont été rendues par les juridictions judiciaires, solution que l’on peut approuver chaque fois que la demande vise à obtenir des dommages et intérêts sur le fondement du trouble anormal de voisinage, la quasi intégralité des litiges a été portée devant les tribunaux de l’ordre administratif et tend à remettre en cause les autorisations d’implantation d’une éolienne ou à en demander le démantèlement.
6. La possibilité d’agir par la voie du référé ne semble par ailleurs pas faire de doute, du moins pour obtenir la suspension d’une décision bloquant la construction ou la mise en fonctionnement d’une éolienne. Le Conseil d’Etat souligne ainsi le 16 juin 2010(7) « qu’en faisant valoir que l’arrêté litigieux lui occasionnait un préjudice économique résultant des incertitudes pesant sur le sort de ce projet, la société requérante justifie de l’urgence à obtenir la suspension de l’arrêté attaqué ».
7. L’urgence est ici acceptée au motif de l’existence d’un préjudice financier, le Conseil d’Etat considérant par ailleurs qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, en l’occurrence une décision du préfet considérant le permis comme étant caduc. Cette condition d’un préjudice financier est relativement souple, surtout quand on a en mémoire la décision rendue le 13 août 2010, dans laquelle la plus haute juridiction de l’ordre administratif exigeait un bouleversement financier devant conduire à un état synonyme quasiment de faillite à propos d’un référé visant à obtenir la suspension de l’arrêté du 16 mars 2010 relatif aux conditions d’achat de l’électricité photovoltaïque(8).
8. Sur le fond, dans les litiges concernant les éoliennes, on retrouve des problématiques qui sont attachées à l’atteinte à un intérêt particulier et qui renvoient à l’existence d’un risque ou d’une nuisance sonore ou visuelle.
9. L’exposition à un risque corporel peut être invoquée, par des riverains plus ou moins éloignés de l’éolienne(9), à l’encontre du permis de construire délivré par l’autorité administrative. Le Conseil d’Etat l’a, par exemple, admis le 27 juillet 2009(10) en considérant que les juges du fond avaient relevé l’existence d’accidents avec projection de pales à une distance de 500 mètres et avaient considéré que la distance entre l’éolienne et le plus proche hameau ne permettait pas de satisfaire aux exigences de sécurité publique.
10. Ce moyen est cependant assez rarement admis par la jurisprudence, le risque de projection de pales à une distance de plus de 400 mètres(11) étant en réalité très faible.
11. A côté du risque d’accident, l’allégation de nuisances visuelles ou sonores fait également l’objet d’un important contentieux. Une analyse préalable, précise et détaillée de ces effets sur le voisinage est nécessaire, sous peine de démontage ou de remise en cause du projet de construction(12). Si les décisions rendues par les juridictions judiciaires sont peu nombreuses, l’une d’elle mérite d’être rapportée, tant du point de vue du nombre important d’éoliennes dont il est prononcé le démontage qu’en raison du choix du mode de réparation.
12. Dans un jugement du 4 février 2010, le Tribunal de Grande Instance de Montpellier(13) rappelle classiquement qu’un trouble anormal de voisinage peut exister, alors même que la réglementation en vigueur est respectée et que les autorisations administratives sont délivrées. Après avoir relevé la nuisance sonore, la dégradation du paysage et la perte de valeur foncière des propriétés voisines et en se référant implicitement au principe de la réparation intégrale du dommage, le Tribunal prononce le démontage de l’installation, considérant que l’octroi seul de dommages et intérêts ne conduit pas à diminuer ou à faire disparaître le trouble.
13. Faut-il pour autant que le démontage ou l’interdiction de l’éolienne se substituent systématiquement, voire s’ajoutent, au paiement de dommages et intérêts ?
14. Concernant la nuisance sonore, la décision du Tribunal de Grande Instance de Montpellier est manifestement liée aux faits de l’espèce et au modèle d’éolienne installé. Plus largement, du moins en l’absence de tout risque corporel, le prononcé du démontage ou de l’interdiction de la mise en service de l’éolienne ne constitue pas forcément la sanction la plus appropriée. Le versement de dommages et intérêts permet en effet de réparer le préjudice subi, du moins pour la perte de valeur foncière ou le trouble sonore, quand le bruit est acceptable et sans conséquence pour la santé.
15. Concernant la nuisance visuelle, le jugement du Tribunal relève que le préjudice résulte de l’implantation des éoliennes terrestres sur une ligne de crête. Il faut pourtant bien reconnaître que tel est l’emplacement le plus indiqué du point de vue de la production d’électricité, sachant que, par ailleurs, une éolienne avec un rendement insuffisant pourra également être contestée.
16. A l’intérêt particulier d’un voisinage sans éolienne, s’oppose une finalité d’intérêt général qui est la production d’énergie renouvelable. Face à cette confrontation qui peut s’avérer peu favorable aux riverains souhaitant obtenir l’interdiction ou le démontage de l’installation, l’évolution des moyens invoqués en justice tend alors à aller vers la mise en avant de la protection d’un autre intérêt général, en l’occurrence la préservation du milieu naturel, notamment dans son aspect paysager.
II) Le recours pour atteinte au milieu naturel et aux paysages
17. Que les moyens fondés sur la défense du milieu naturel se multiplient, au travers de la protection des paysages, de la biodiversité ou des oiseaux migrateurs -abstraction faite des avantages tenant à l’utilisation d’une énergie renouvelable- s’explique notamment par la proportion importante de décisions faisant ainsi droit aux prétentions de ceux qui contestent l’implantation d’une éolienne.
18. En premier lieu, le non-respect des prescriptions en Droit de l’urbanisme, notamment la loi Montagne du 9 janvier 1985 et la loi Littoral du 3 janvier 1986, constitue une arme redoutable aux mains des riverains qui contestent l’implantation d’une éolienne(14).
19. Concernant la première citée, le Conseil d’Etat relève ainsi que la construction d’éolienne constitue une opération d’urbanisation au sens de l’article L. 145-3 du Code de l’urbanisme et que législateur a entendu interdire, sauf cas dérogatoire, toute construction isolée en zone de montagne(15).
20. A propos du second texte, le Conseil d’Etat souligne qu’en application de l’article L. 146-4 du Code de l’urbanisme, « l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » et donc que « toute opération de construction isolée dans les communes littorales est interdite »(16).
21. En second lieu, l’insuffisante prise en compte de l’intégration des éoliennes dans la perspective paysagère, plus rarement les conséquences sur le milieu naturel(17), constitue un moyen fréquemment invoqué à l’appui de la contestation de l’implantation ou du projet d’implantation de ces installations. C’est manifeste dans le cadre de la modification d’un PLU(18), mais aussi, et surtout, quand le litige porte sur la création d’une ZDE (Zone de développement éolien)(19) ou sur l’octroi d’un permis de construire.
22. Concernant les ZDE, les magistrats exigent la démonstration d’une appréciation erronée des conséquences sur la protection des paysages, sites et monuments. Cela s’explique aisément, car la ZDE n’a pas vocation à définir la localisation, le nombre ou les caractéristiques des éoliennes qui pourraient y être implantées(20).
23. A l’inverse, la contestation de l’évaluation du potentiel éolien réel de la ZDE, indispensable sous peine d’annulation de l’arrêté préfectoral(21), constitue un moyen qui conduit à un nombre croissant de remise en cause de ZDE. C’est le cas, notamment, depuis qu’il a été admis par la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 4 juillet 2011(22), que l’Atlas régional éolien pouvait être insuffisant pour démontrer le potentiel éolien réel.
24. La question de savoir si cette décision constitue un cas d’espèce ou une nouvelle exigence pour l’éolien mérite d’être posée. Si une décision de la Cour administrative d’appel de Lyon, en date du 16 août 2011(23), souligne ainsi que la charge de la preuve pèse sur celui qui conteste le potentiel éolien réel, plusieurs arrêts de la Cour administrative de Bordeaux(24) ont en effet, depuis, relevé l’insuffisance de l’Atlas régional éolien et donc au final imposé une démonstration positive du potentiel éolien par d’autres moyens de preuve.
25. Concernant les litiges portant sur l’octroi d’un permis de construire, la jurisprudence administrative fait preuve d’une rigueur manifeste en retenant de manière relativement extensive les atteintes paysagères.
26. La Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi annulé le 15 janvier 2010(25) un permis de construire d’un parc éolien de huit appareils du fait de l’altération des lieux et de la rupture notable des perspectives paysagères en se fondant sur l’article R. 111-21 du Code de l’urbanisme, alors même que l’étude d’impact semblait accréditer l’idée d’une insertion réussie dans l’environnement. La Cour relève en l’espèce que le parc devait être implanté en limite d’une zone Natura 2000 et à proximité de zones naturelles classées pour leur intérêt faunistique et floristique, dans une unité géographique peu altérée par l’activité humaine et comportant de nombreux itinéraires pédestres très fréquentés.
27. Dans le même sens, la Cour administrative de Nantes(26) s’est prononcée le 26 novembre 2010 à propos de l’implantation de six éoliennes à proximité du marais poitevin, dans un espace « à vocation rurale dépourvu de constructions d’ampleur », en considérant que « les constructions projetées auraient gravement altéré le caractère des lieux voisins ». Il est vrai qu’en l’espèce, la hauteur des éoliennes -134,5 mètres- était importante, ces dernières s’intégrant donc plus difficilement dans le paysage environnant.
27. Récemment encore, la Cour administrative d’appel de Nancy a rejeté la requête tendant au refus par le Préfet d’accorder un permis pour quatre éoliennes au motif que « la zone d’implantation des éoliennes projetées est un paysage de bocage particulièrement préservé de la Thiérache ardennaise, faiblement vallonné, avec des boisements épars et des villages installés sur les versants, sans ligne de force et sans zone tabulaire, où est présent un patrimoine remarquable constitué par des églises fortifiées, dont celle de Liart, classée à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques »(27).
28. Pour atténuer cette rigueur, la prise en compte des atteintes déjà existantes au paysage est certes réelle, mais elle ne suffit que rarement à écarter la contestation des riverains, notamment pour les installations de grande taille.
29. Dans une décision du 30 septembre 2011, la Cour d’appel administrative de Nantes relève ainsi que « si les éoliennes ne sont pas susceptibles d’altérer le paysage de la vallée située au sud, déjà marqué par la présence d’une carrière, d’une voie ferrée et d’une route à grande circulation, en revanche, au nord de l’opération où préexiste un paysage naturel intimiste de bocage, riche en monuments classés ou inscrits, borné par la forêt domaniale recouvrant la ligne de crête, les mâts et les rotors émergeant du faîte des arbres porteront atteinte à l’équilibre du site »(28).
30. Tout en soulignant l’importance de la préservation du milieu naturel, l’argument de la protection des paysages se heurte à d’autres intérêts généraux, en l’occurrence ceux du développement d’une énergie renouvelable, sur lequel la France s’est engagée, mais aussi de la notion même d’efficacité énergétique.
31. En ce sens, mérite donc l’approbation la décision de la Cour d’appel de Marseille du 6 octobre 2011 qui souligne que « l’inévitable altération de la vision éloignée ou rapprochée du site, qui ne conduit cependant ni à sa dénaturation ni à la transformation de ses caractéristiques essentielles, n’est pas disproportionnée par rapport à la défense des autres intérêts publics que cette implantation assure en matière de préservation des espaces naturels, notamment l’économie des territoires utilisés par la recherche d’une concentration des équipements de production d’énergie »(29).
32. La prise en compte par la jurisprudence, non pas seulement de l’intérêt des éoliennes en cas de concentration d’installations électriques diverses, mais plus largement par la considération qu’il s’agit là d’un ouvrage d’intérêt général, y compris sur un plan environnemental, est donc largement souhaitable, sans que cela ne constitue d’ailleurs un obstacle à la réparation pécuniaire du préjudice, notamment économique ou le cas échéant de jouissance, subi par les riverains.


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Riseo    2012-2

Le PPRN : d’un objectif de moyens à un objectif de résultats


Sarah GERIN, Richard LAGANIER, Roland NUSSBAUM


Sarah GERIN : Docteur en géographie, Chargée de mission à l’Etablissement public Loire. Richard LAGANIER : Professeur de géographie, Université Paris Diderot, Sorbonne Paris Cité, UMR PRODIG. Roland NUSSBAUM : Directeur de la MRN.


Résumé :

Le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) est souvent présenté comme un dispositif central de la politique de prévention des risques naturels et comme « l’un des outils essentiels d’intervention de l’Etat » dans ce domaine (MEEDDM, 2010). A ce titre, il apparaît comme le pivot d’un couplage entre « indemnisation » et « prévention » voulu par le législateur en 1982. L’existence ou non d’un PPRN, comme du reste son contenu (zonage et règlement associé), ont, pour un lieu de risque donné, des répercussions directes sur les conditions d’assurance comme sur les obligations de prévention s’appliquant aux particuliers ou aux professionnels. Plus largement, cela invite à s’interroger sur l’évolution que connaît le dispositif PPRN et sur l’opportunité de passer d’un objectif de moyens à un objectif de résultats. Cette évolution soulève un débat de fond sur la priorisation et la planification de l’action publique de prévention, comme du reste sur la participation des acteurs concernés au processus de décision. L’évaluation, par son cheminement structuré et son approche normative, apparaît alors comme une ressource précieuse à disposition des différentes parties prenantes pour contribuer à ce changement.

Summary :

The Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN), is often introduced as a central regulatory measure of the natural risk prevention policy and as « one of the essential tools of the State intervention » in this field (MEEDDM, on 2010). As a result, it appears as the pivot of a couple between “compensation” and “prevention” wanted by the legislator in 1982. Existence or not of a PPRN, as besides its contents (zoning and linked regulations), have direct repercussions, for a given risk place, on the insurance conditions as on the prevention duties applying to individuals or businesses.

More broadly, it invites to wonder about the PPRN evolution and the opportunity to pass from an objective of means to an objective of results. This evolution underlines the necessity to drive background discussions, in particular, on the prioritisation and the planning of the prevention policy or else on the participation of the stakeholders in the decision process. Then, the assessment, by its structured process and its normative approach, appears as a precious means for the different stakeholders to contribute to this change.

1. Depuis son instauration par la loi du 12 juillet 1982, le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) a évolué dans ses finalités et dans ses objectifs. La mise en œuvre de ce dispositif s’est accompagnée de divers affichages en termes d’objectifs quantitatifs globaux et le nombre annuel de PPRN approuvés augmente de façon significative depuis une décennie. Il s’agit pour l’essentiel de PPRN inondations ou multirisques incluant l’inondation (PPRNI) ; les inondations constituant le premier poste d’indemnisation au titre du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles (CatNat). Ces avancées significatives en termes de couverture se traduisent toutefois par une grande diversité de situations. Il ne s’agit pas ici d’étudier le contenu de chacun des dossiers PPRNI existants mais, en s’appuyant sur l’analyse de leurs états d’avancement, de se poser la question de l’équité de traitement entre assurés et entre territoires, et des moyens permettant la réalisation de « bons » PPRN.
2. Après avoir rappelé les avancées réalisées en termes de couverture des PPRNI (I), il conviendra de s’interroger sur l’apport de l’évaluation pour les différents acteurs qui souhaitent contribuer à ce changement (II).

I. Des avancées significatives en termes de couverture des PPRNI

3. La mise en œuvre de dispositifs de zonage géographique pour la connaissance et la prévention des risques naturels s’est faite progressivement. Dès 1935, le plan de surface submersible (PSS)(1) permettait de règlementer l’occupation du sol en zone inondable pour les cours d’eau domaniaux. Son objectif était d’assurer le libre écoulement des eaux et de conserver les champs naturels d’expansion de crues. En 1955, des mesures générales de prévention des risques naturels sont introduites dans le code de l’urbanisme, notamment par l’article R.111-3. Ce dernier offrait la possibilité d’interdire ou de soumettre à des conditions spéciales les constructions dans les zones exposées à divers risques, sans toutefois avoir d’application sur les règles de constructions. En 1967, la loi d’orientation foncière a mis en place des Plans d’Occupation des Sols (POS), prévoyant des zones ND, spécifiques aux paysages et sites naturels ou aux espaces boisés, à protéger en raison notamment de l’existence de risques et de nuisances garantissant, en général, l’inconstructibilité de la parcelle.Dans ces zones naturelles, l’urbanisation pouvait être interdite ou admise sous condition, selon la nature des constructions. La loi Solidarité, Renouvellement Urbain (SRU) a remplacé les POS par les plans locaux d’urbanisme (PLU)(2).
4. C’est par la loi du 13 juillet 1982, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, qu’ont été introduits les plans d’exposition aux risques naturels prévisibles (PER) dont l’élaboration et la mise en application sont confiées à l’Etat.
5. Dès l’instauration du dispositif, une enquête est menée auprès des préfets afin d’identifier les communes qui pourraient faire l’objet d’un PER (Bourrelier, 1997). Cette enquête aurait permis de recenser environ 12.800 communes dont 7.500 pour le risque inondation, dont 940 jugées prioritaires, 3.500 pour les mouvements de terrain, 1.300 pour les séismes et 360 pour les avalanches. L’Etat prévoit alors de les couvrir dans un délai de 10 à 15 ans et les moyens financiers nécessaires pour y parvenir sont estimés à 800 MF. Dans un premier temps, 634 communes sont retenues dans le cadre d’une phase expérimentale de mise en œuvre des PER, prévue pour être conduite jusqu’en 1988. Parmi ces communes, celles où des études techniques préexistaient sont traitées en priorité. Elles sont au nombre de 169 et sont réparties sur 15 départements. L’enquête réalisée en 1982 est actualisée au cours de l’année 1989 avec le souci d’opérer une programmation par bassin de risque. Selon le rapport du Délégué aux risques majeurs de 1988-1990, le nombre de communes concernées par les risques naturels et devant bénéficier d’un PER passe de 12.800 à 15.000. Pour le risque inondation, ce chiffre passe de 7.500 à 9.400.
6. La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement du code de l’environnement (loi Barnier), remplace le terme d’ « exposition » par celui de « prévention », et les PSS, R.111-3 et PER approuvés valent Plan de Prévention des Risques Naturels prévisibles (PPRN)(3). La phase d’élaboration de la loi du 2 février 1995 avec la préparation du passage du PER au PPR est l’occasion pour l’Etat de fixer de nouveaux objectifs opérationnels. Est désormais affichée plus clairement la priorité donnée aux territoires pour lesquels il existe un risque pour les personnes, les départements étant invités à établir une liste hiérarchisée de ces communes. De nouveaux chiffres portant sur les réalisations attendues pour les PPR sont annoncés. Il s’agit désormais d’élaborer 2.000 PPR pour l’an 2000 (Ledoux, 2009). Au début des années 2000, le ministère de l’écologie et du développement durable se donne un nouvel objectif opérationnel : celui de « doter d’un PPR en 2005 les 5.000 communes les plus exposées à un risque naturel (3.600 à fin 2002) ». L’objectif est désormais « d’atteindre en 2013 le nombre de 12.500 communes dotées d’un PPRN approuvé » (MEEDDM, 2010).
7. Pour atteindre ces différents objectifs quantitatifs, des moyens financiers supplémentaires ont été mobilisés. L’utilisation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)(4), a été ouverte par l’article 55 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1999. Cette contribution a, par la suite, été élargie(5) pour permettre, à compter du 1er janvier 2009 et jusqu’au 31 décembre 2013, la prise en charge de trois quarts des dépenses nécessaires à la préparation et à l’élaboration des plans de prévention, conjointement avec les actions d’information préventive sur les risques majeurs, dans la limite de 20 millions d’euros par an.
8. Outre les moyens financiers supplémentaires accordés, une nouvelle mesure est prise pour favoriser le développement des PPRN. Suite aux arrêtés du 5 septembre 2000, une modulation de la franchise a été mise en place. Elle s’applique « à toute mise en jeu de la garantie d’assurance des catastrophes naturelles résultant d’un arrêté catnat portant constatation de l’état de catastrophe naturelle publié au Journal Officiel après le 1er janvier 2001 ».
9. En l’absence de PPRN prescrit, les assurés situés dans une commune ayant bénéficié de plus de 2 constatations, par arrêté interministériel (un arrêté peut contenir plusieurs constatations), de l’état de catastrophe naturelle pour un même risque en 5 ans, se voient appliquer une augmentation de leur franchise d’assurance dommage aux biens. Cette modulation est suspendue dès la prescription d’un PPRN pour le type de risque concerné. Dans le cas où le PPRN est prescrit depuis plus de quatre ans, sans avoir été approuvé, la modulation de franchise s’applique à nouveau.

10. Le niveau de modulation de la franchise varie en fonction du nombre de constatations, par arrêté interministériel, de l’état de catastrophe naturelle dans une même commune pour un même péril au cours des cinq années précédant la date de la nouvelle constatation :

- premier et second arrêtés portant constatation de l’état de catastrophe naturelle pris pour
le même risque : application de la franchise ;

- troisième arrêté pris pour le même risque : doublement de la franchise ;

- quatrième arrêté pris pour le même risque : triplement de la franchise ;

- cinquième arrêté et arrêtés suivants pris pour le même risque : quadruplement
de la franchise.

11. Dans le prolongement de cette mesure, une circulaire(6) adressée aux préfets le 24 novembre 2000, insiste sur la nécessité de « prendre toutes les dispositions permettant de développer les mesures de prévention dans [leur] département en appelant tout particulièrement [leur] attention sur les conséquences financières que l’application des arrêtés du 5 septembre 2000 ne manquera pas d’entraîner après le 1er janvier 2001 vis à vis des sinistrés, en l’absence de mise en œuvre des dispositions nécessaires ».

12. Les PPRN peuvent traiter d’un ou plusieurs aléas tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. L’aléa inondation a été largement privilégié, ce qui peut se comprendre, au regard du coût que représente celui-ci au titre des indemnisations versées dans le cadre du régime catastrophes naturelles.

13. Comme l’indique le graphique ci-dessous, le nombre annuel de PPRNI approuvés augmente de façon significative depuis l’année de mise en œuvre de la modulation de franchise. Ce nombre continue de progresser, avec plus de 700 communes couvertes pour l’année 2008.

 

 

Figure 1 : Rythme de couverture des communes par un PPRNI approuvé

(Sources : MEEDM, BD Gaspar au 31/12/08, traitement MRN)

14. L’Etat a ainsi fait des avancées très significatives depuis le début de la décennie en termes de couverture des PPRNI. Cette progression significative se traduit toutefois par une grande diversité de situations d’avancement et soulève alors un certain nombre de questions notamment en lien avec l’équité de traitement entre assurés et entre territoires.
A) La couverture des PPRNI au regard de la question de l’équité de traitement
15. De manière simplifiée, la mise en œuvre d’un PPRNI se déroule selon les étapes suivantes :

- la prescription : le PPR est prescrit par le préfet avec notification aux maires ;

- l’approbation : le projet de plan, éventuellement modifié suite à la consultation, estapprouvé
par arrêté préfectoral ;

- l’annexion au Plan local d’urbanisme (PLU) : après approbation le PPRNI doit être annexé au PLU dans un délai de 3 ans en tant que servitude d’utilité publique (article L.126-1 du code de l’urbanisme). A défaut le préfet doit y procéder d’office ;

- la révision : elle s’effectue selon les mêmes étapes que celles décrites ci-dessus. Elle peut être partielle outotale.

En moyenne, le délai entre la prescription et l’approbation d’un PPRNI est proche de 3 ans et 60% des procédures sont réalisées dans le délai de 4 ans (cf. figure ci-dessous).

Figure 2 : Nombre de communes ayant un PPRNI approuvé en fonction de la durée d’élaboration des procédures PPRNI à partir des données de la BD Gaspar au 31/12/08

16. La présence de valeurs négatives serait due à des erreurs de saisie dans la BD Gaspar. L’observation de délais plus longs suggère que le cycle de vie d’un PPRNI peut être perturbé pour divers motifs. En effet, mise à part la possibilité d’annulation (partiellement ou dans son intégralité) du PPRNI approuvé, suite à un recours devant les tribunaux par exemple, le cycle de vie d’un PPRNI peut se compliquer, notamment :

1) en cas d’urgence et après consultation des maires concernés, l’article 40-2 de la loi Barnier donne la possibilité de rendre immédiatement opposables les dispositions d’un projet de PPRNI. La décision qui les rend opposables ne vaut pas approbation. « Ces dispositions cessent d’être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé ou si le plan n’est pas approuvé dans un délai de trois ans » ;

2) dans le cas où un PPRNI est prescrit depuis plus de 4 ans :

- d’une part, si la commune a été soumise à plus de 2 arrêtés catnat dans les 5 dernières années, la modulation de franchise s’applique de nouveau ;

- d’autre part, dans le cas où « des PPR prescrits n’apparaissent plus utiles au regard des études effectuées »(7), le PPRNI peut être dé-prescrit. Le préfet doit alors en informer les collectivités locales et les services de l’administration centrale en motivant sa décision. Les autres outils de prévention ou documents d’urbanisme doivent alors prendre en compte le risque présent sur la commune.

- enfin, les anciennes procédures valant PPRN sont encore parfois les seules procédures présentes sur certaines communes.

Le schéma ci-dessous propose une synthèse de ces différents cas de figure.

Figure 3 : Schématisation des différentes étapes du cycle de vie d’une procédure PPRNI
(Gérin, 2011)

17. Par ailleurs, au-delà de son contenu qui ici n’est pas considéré, une procédure PPRNI peut notamment être caractérisée par :

- le territoire concerné ;

- le ou les aléas traités ;

- son évolution dans le temps.

En conséquence, certaines communes peuvent être dotées de plusieurs procédures PPRNI correspondant à :

- des procédures engagées successivement sur un même territoire (ancienne procédure, nouvelle procédure, révision, annulation,…) ;

- plusieurs PPRNI engagés par type d’inondation ou sur différents territoires (PPRNI par cours d’eau).

Ces différentes combinatoires sont schématisées dans la figure ci-dessous.

Figure 4 : Schématisation des différentes combinatoires (Gérin, 2011)

Elles aboutissent à un grand nombre de situations d’avancement reprises en détails dans le tableau ci-dessous avec le dénombrement de communes concernées.

 

 
 

État d’avancement des PPRNI

Nombre de communes concernées par un PPRNI

PPR APPROUVE

5 187

PPR ANNEXE AU PLU

268

PPR PRESCRIT DEPUIS MOINS DE 4 ANS

650

PPR PRESCRIT DEPUIS MOINS DE 4 ANS ET APPLICATION PAR ANTICIPATION

28

PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS

2 526

PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS ET APPLICATION PAR ANTICPATION

91

EQUIVALENT APPROUVE

1 145

EQUIVALENT APPROUVE ET PPR PRESCRIT DEPUIS MOINS DE 4ANS

138

EQUIVALENT APPROUVE ET PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS

328

EQUIVALENT APPROUVE ET PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS ET APPLICATION PAR ANTICIPATION

27

EQUIVALENT PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS

7

PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS ET DEPRESCRIT

69

PPR PRESCRIT DEPUIS PLUS DE 4 ANS ET DEPRESCRIT AVEC EQUIVALENT APPROUVE

28

NON RENSEIGNE

252

TOTAL

10 744

Tableau 1 : Situations d’avancement des procédures PPRNI au 31 décembre 2008

(Sources : MEEDDM, BD Gaspar au 31/12/08, traitement MRN)

18. Ce tableau illustre la multiplicité de situations d’avancement qui peuvent être recensées sur le territoire et la complexité de leur interprétation, notamment du fait d’une superposition de plusieurs états d’avancement.
19. Par ailleurs, la répartition géographique sur le territoire national des différents états d’avancement recensés souligne la large place laissée à l’appréciation et à l’initiative locale dans l’esprit du dispositif légal pour justifier de l’intérêt d’amorcer une procédure. Cette liberté d’action a certes permis à l’administration en charge d’atteindre les objectifs quantitatifs avancés (ex : 5 000 PPRN(8) à la fin 2005), mais a conduit à une certaine disparité. Cette dernière n’est pas tant la conséquence d’une prise en compte des particularités locales que le résultat d’une diversité d’approches dans la mise en œuvre des dispositifs (Martin et al, 2010). A titre d’illustration, parmi les différents comportements identifiés, il a été observé :

- un recours quasi systématique à la prescription de PPRNI pour toutes les communes riveraines du cours d’eau principal (ex : Loiret) ou pour toutes les communes du département (ex : Tarn et Garonne département pour lequel la totalité des communes ont été couvertes par un PPRN en un délai de 3 ans(9) ) ;

- des prescriptions en masse de PPRNI pour les communes reconnues plus de deux fois en état de catastrophes naturelles durant les cinq dernières années pour éviter de faire peser sur les administrés la sanction que constitue une éventuelle modulation de franchise (ex : Nord ou Pas-de-Calais où se pose désormais la question de la déprescription) ;

- des prescriptions de PPRNI au cas par cas (ex : Côte d’Or) ;

- des prescriptions de PPRNI sur la base d’une hiérarchisation des communes en fonction de leur exposition au risque (ex : Val d’Oise avec un recours à une véritable politique de priorisation à l’échelle départementale, par exemple dans le cadre du SDRNM du Val d’Oise).

20. La diversité de situations d’avancement des PPRNI présents sur l’ensemble du territoire invite alors à s’interroger sur les conséquences en termes d’équité de traitement entre assurés et entre territoires.

Figure  5 : Répartition des états d’avancement des procédures PPRNI par région hydrographique

(Sources : Sandre/IGN, Carthage, MEEDDM, BD Gaspar au 31/12/08, traitement MRN)

21. En effet, le PPRN auquel se réfèrent les articles L.125-6 du code des assurances et l’arrêté du 4 août 2003 du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, s’avère le pivot d’un couplage entre « indemnisation » et « prévention », selon la volonté du législateur de 1982. Le tableau ci-après explicite qualitativement, les possibles « iniquités » de traitement entre assurés qui peuvent en découler, par l’énoncé des incidences spécifiques sur les conditions d’assurance et les obligations de prévention s’appliquant aux particuliers de communes correspondantes, et quantitativement, par le nombre relatif de communes concernées,. Le cas du PPRNI approuvé selon la nouvelle procédure (postérieure à la loi de 1995) est pris comme situation de référence (ligne en grisé).

Tableau  2 : Possibles « iniquités » de traitement entre assurés, selon situation du PPRNI - Incidences spécifiques sur les conditions d’assurance et les obligations de prévention s’appliquant aux particuliers

(Sources : MEEDM, GASPAR au 31/12/08, traitement MRN)*FA = franchise, **SUP = servitude d’utilité publique

22. En résumé, l’existence ou non d’un PPRN, comme du reste son contenu (zonage et règlement associé), ont, pour un lieu de risque donné, des répercussions directes sur les conditions d’assurance comme sur les obligations de prévention s’appliquant aux particuliers ou aux professionnels. Concrètement, pour des assurés connaissant des profils de risque équivalents, plusieurs cas peuvent se présenter selon l’endroit où le bien est situé(10) (Gérin et al.,2010) :

- dans une commune qui n’a pas de PPRNI, alors qu’un risque existe, l’assuré n’aura aucune obligation de prévention (sauf éventuellement celles résultant de dispositions relatives au droit de l’urbanisme et/ou au droit de la construction). En revanche, une modulation de la franchise(11), dans la limite de 2 à 4 fois la franchise de base, peut survenir au prochain arrêté catnat à partir du deuxième.

- dans une commune dont le PPRNI est prescrit depuis moins de 4 ans, la modulation de la franchise n’est plus applicable. Parailleurs, l’assuré ne subira pas non plus de conséquences pécuniairesliées à des obligations de prévention relative au PPRNI ou auxconditions d’assurances pouvant être associées (cf. cas 5 et 6) ;

- dans une commune ayant un PPRNI prescrit depuis plus de 4 ans l’assuré se retrouve dans une situation identique au cas (1), celarevient à une absence de PPRNI, la modulation de franchise peutalors de nouveau s’appliquer ;

- dans une commune ayant un PPRNI dé-prescrit, la situation à laquelle un assuré peut être confronté n’est pasencore clairement établie, notamment au regard de l’applicationd’une modulation de la franchise.

- dans une commune dotée d’un PPRNI approuvé, un particulier peut se voir appliquer sur son contrat d’assurance habitation une franchise majorée jusqu’à un niveau d’environ 10 000 €(12) par sinistre, dès lors qu’il n’aura pas mis en œuvre, dans un délai de 5 ans après approbation du PPRNI, les prescriptions le concernant et aussi longtemps qu’il y contreviendra(13). Ces prescriptions, à mettre en œuvre, dans ce délai de 5 ans après approbation du PPRNI, peuvent impliquer des travaux dans la limite de 10 % de la valeur du bien immobilier (soit une dépense de 15 000 € au plus, pour une maison de valeur moyenne 150 000 €) ;

- dans une commune dotée d’un PPRNI « ancienne procédure » (approuvé avant la loi de 1995 et non révisé) les conditionsd’assurance sont identiques au cas précédent (cas (5)), alorsmême que certains de ces « équivalents PPRNI » ne répondent pasau niveau actuel en termes d’exigences réglementaires et n’intègrentpas les évolutions de connaissances.

23. Au final, nombreuses sont les situations d’avancement des procédures PPRNI qui peuvent poser problème en terme d’équité de traitement.

Il existe un nombre encore important de communes concernées par des « équivalents PPRNI » (PSS, R111-3 et PER), réalisés selon d’anciennes procédures,(1 600, 15% du total) qui, bien que constituant déjà des outils de prévention n’ont pas la portée du PPRN pour réduire la vulnérabilité des enjeux exposés. Comment considérer ces procédures « valant PPRNI » ? En effet, elles ne présentent pas systématiquement des prescriptions réglementaires ou n’ont pas intégré les évolutions en termes de connaissance sur l’aléa de référence. Parmi les communes concernées par d’anciennes procédures :

- 70% d’entre elles n’ont pas encore engagé de révision de leurs équivalents en faveur d’une nouvelle procédure PPRNI ;

- sur les 30% qui ont engagé une nouvelle procédure, 70% tardent à les faire aboutir (PPR prescrit depuis plus de 4 ans(14)) dont 28 communes qui ont même vu leur nouvelle procédure PPRNI dé prescrite.

24. Par ailleurs, sur les 3 800 communes ayant un PPRNI prescrit non approuvé, près de 80% ont un PPRNI prescrit depuis plus de 4 ans et sont confrontées à l’éventualité d’une modulation de franchise. Quelle attitude adopter pour les PPRNI prescrits depuis plus de 4 ans ? Est-il forcément souhaitable de couvrir les territoires exposés par des PPRNI élaborés en 4 ans ? Faut-il plus de temps pour élaborer un « bon » PPRNI ? Le décret du 28 juin 2011 (paru au Journal Officiel du 30 juin 2011) relatif à la procédure d’élaboration, de révision et de modification des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), prévoit qu’un plan de prévention des risques naturels prévisibles doit être approuvé dans les trois ans qui suivent sa prescription. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet « si les circonstances l’exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l’ampleur et la durée des consultations ». Cette nouvelle procédure d’élaboration s’applique aux plans dont l’établissement est prescrit à compter du 1er août 2011.

Si le PPRNI est effectivement nécessaire, n’est-il pas urgent de l’approuver ? A contrario, si sa prescription ne paraît plus utile, est-il souhaitable de recourir à la « dé-prescription » ?

Une centaine de communes, circonscrites au département de la Haute Saône, ont été recensées dans la BD GASPAR comme ayant un PPRN dé-prescrit. Toutes avaient unPPRNI prescrit depuis plus de 4 ans, dont 28 communes dotées d’une procédure équivalente approuvée. Il s’agit de communes ayant un faible nombre d’enjeux au plus de l’ordre de 500 logements et 200 professionnels par commune. Cette option de dé-prescription(15) apparue dans certains départements et reconnue dans la base GASPAR par la création d’un champ ad hoc, probablement alimenté en dessous de la réalité (exemple : dé-prescription dans les communes du Pas-de-Calais non signalée), soulève des interrogations en termes :

- assurantiels, puisque qu’à ce jour seul le PPRNI assure le lien entre droit à indemnisation et devoir de prévention ;

- de prévention, puisque se pose la question des mesures et/ou outils qui, en l’absence de PPRNI, vont prendre en compte le risque d’inondation.

Un projet de recherche propose une réflexion sur la dé-prescription des PPR à partir d’une méthodologie reproductible qui s’appuie sur des indicateurs de vulnérabilité (Scarwell, 2008). Elle vise à fournir des éléments d’aide à la décision pour choisir entre différentes options qui se présentent (abrogation de prescription de PPR, maintien de la prescription, re-prescription ou requalification d’un phénomène) et invite à élargir la palette d’outils de prévention pour retenir les dispositifs les plus adaptés aux réalités locales.

La prise en compte de ces réflexions paraît d’autant plus nécessaire qu’au-delà de la volonté d’atteindre un nombre significatif de PPRN, se pose la question de la réalisation de « bons » PPRN.

B) Vers la réalisation des « bons » PPRN
25. D’un point de vue qualitatif, l’administration centrale a défini pour la réalisation des PPRN de grandes orientations à l’aide de circulaires successives et réalisé plusieurs séries et générations de guides d’aide à leur réalisation par type de phénomène considéré. Celui de 1997, relatif aux inondations par débordement de cours d’eau, comporte un paragraphe destiné à « faire des PPR à bon escient » et propose pour cela des critères tels que la connaissance d’événements récents ou historiques, la déclaration à risque ou encore, par exemple, le nombre d’arrêtés catnat.
26. Dans cet esprit, l’objectif affiché lors du colloque de 2006 à l’occasion des « 10 ans des PPR », n’est plus de faire « plus de PPR » mais de les réaliser « là où ils seront les plus utiles » et surtout d’élaborer de « bons » PPR. En substance, les déclarations faites lors de ce colloque soulignent l’importance de ne pas confondre un « objectif de moyen » avec un « objectif de résultat ».
1. Faire des PPRN à bon escient
27. Les récentes évolutions de l’action publique de prévention dans le domaine de la gestion des risques naturels, ont abouti à la prise de conscience que la mise en œuvre d’un seul type de mesures ne peut apporter qu’une réponse partielle. La recherche d’une action publique de prévention « intégrée » repose sur la prise en compte d’un ensemble de composantes déclinées comme suit (MEEDDM, 2010) :

- La connaissance des aléas et des enjeux ;

- La prévision et la surveillance des phénomènes ;

- L’information préventive sur les risques et l’éducation aux risques ;

- La prévention par la réglementation et la maîtrise de l’urbanisation ;

- La protection par l’engagement de travaux de réduction de la vulnérabilité ;

- La préparation à la crise ;

- Le retour d’expérience.

Chacun de ces sept axes est mis en œuvre à travers un ou plusieurs dispositifs de prévention qui peuvent se référer à différents domaines d’action publique comme l’urbanisme, la gestion de l’eau ou la sécurité civile.

Désormais, l’action publique de prévention doit composer avec de nombreux dispositifs en lien avec le domaine de l’urbanisme, de la gestion de l’eau ou spécifiques à la prévention.

28. Ainsi, la nécessité de prendre en compte les risques naturels dans l’aménagement est inscrite en tant que règle générale dans le code de l’urbanismenotamment par les articles L.110 et L.121-1 du code de l’urbanisme. Ce dernier précise que les documents d’urbanisme fixent les conditions permettant de respecter un principe d’équilibre entre intérêts en présence et les divers modes d’utilisation du sol afin notamment « d’assurer […] la prévention des risques naturels prévisibles »(16).
29. Il s’applique aussi bien aux Directives Territoriales d’Aménagement (DTA), seul document d’urbanisme de compétence de l’Etat, qu’aux dispositifs de compétence d’acteurs locaux. A ce titre, le Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) d’un Schéma de Cohérence Territorial (SCOT) ou d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU) apparaît comme un élément essentiel pour la gestion des risques naturels, en permettant leur prise en compte dès l’exposé du projet d’urbanisme et la définition des orientations générales d’aménagement et d’urbanisme de la commune ou du groupement de communes.
30. Par ailleurs, il est fait explicitement référence à la prévention des risques dans l’énoncé des conditions d’utilisation d’une procédure de projet d’intérêt général (PIG)(17). La circulaire du 22 mars 1995(18) souligne « l’intérêt de la procédure des PIG [qui], outre la rapidité de son élaboration et la simplicité de sa procédure, […] débouche directement sur la prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme ».
31. De même, l’introduction de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme a permis de prendre en compte l’existence de risques naturels lors de la délivrance de permis de construire(19). En effet, il précise qu’un projet peut être refusé ou être accepté, sous réserve de respect de prescriptions particulières, « s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ». Le Conseil d’Etat a jugé que, bien que l’article R.111-2 ne vise que les constructions qui peuvent porter atteinte à la « salubrité » et la « sécurité publique », il s’applique également à celles qui sont exposées à un risque. L’appréciation de l’atteinte à la « sécurité publique » se fait au cas par cas.
32. Par ailleurs, les aménagements effectués à différents niveaux hydrographiques en liens avec les instruments de la gestion de l’eau sont clairement identifiés comme pouvant contribuer à une meilleure gestion des risques naturels et du risque d’inondation en particulier (MEDDAT, 2009 ; Drobenko et Sironneau, 2008 ; GRAIE, 2009).
33. La loi du 3 janvier 1992 (loi sur l’eau) inscrit la prévention des risques naturels dans le cadre de la « gestion équilibrée de la ressource en eau ». En effet, l’article 2 de cette loi identifie « la conservation du libre écoulement des eaux et la protection contre les inondations » parmi les « usages à satisfaire ou à concilier » (L.211-1 du code de l’environnement).
34. De plus, la loi du 30 Juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques instaure « des servitudes d’utilité publique » (article L.211-12 du code de l’environnement) pouvant être instituées « à la demande de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements sur des terrains riverains d’un cours d’eau ou de la dérivation d’un cours d’eau, ou situés dans leur bassin versant, ou dans une zone estuarienne ». Ces servitudes peuvent notamment permettre de :

- Créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement, par des aménagements permettant d’accroître artificiellement leur capacité de stockage de ces eaux, afin de réduire les crues ou les ruissellements dans des secteurs situés en aval ;

- Créer ou restaurer des zones de mobilité du lit mineur d’un cours d’eau en amont des zones urbanisées dans des zones dites "zones de mobilité d’un cours d’eau", afin de préserver ou de restaurer ses caractères hydrologiques et géomorphologiques essentiels.

- Préserver ou restaurer des zones humides dites "zones stratégiques pour la gestion de l’eau" délimitées en application de l’article L.212-5-1.

Dans ces zones, un droit de préemption urbain peut être institué par les communes, sur tout ou partie de leurs zones urbaines et de leurs zones d’urbanisation future, délimitées par un PLU approuvé ou un POS rendu public (article L.211-1 du Code de l’urbanisme). A ces mesures s’ajoutent également les dispositifs relatifs à la police et conservation des eaux (article L.215-7 à 13 du code de l’environnement) et à l’entretien et la restauration des cours d’eau (article L.215- 14 à 18 du code de l’environnement) qui sont des facteurs essentiels pour une bonne prévention des inondations.

35. Au final, comme l’illustre la figure ci-dessous, dans le domaine de la gestion des risques naturels, il existe une multiplicité de dispositifs de prévention mobilisables qui peuvent se référer aussi bien à l’urbanisme, la gestion de l’eau ou encore la sécurité civile.

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Tableau 3 : Schématisation de la multiplicité d’instruments mobilisables pour la prévention des risques naturels répartis en fonction du type d’actions et du domaine de rattachement (Gérin, 2011)

36. Cette diversité est loin d’être exceptionnelle. La majorité des politiques ou des programmes s’accompagne d’une pluralité d’ « instruments » (Lascoumes et Le Galès, 2004). Si ces dispositifs peuvent apparaître complémentaires en permettant de gérer les risques naturels à différentes échelles territoriales et selon différentes approches, plusieurs questions peuvent émerger, notamment concernant la place d’un dispositif spécifique porté par l’Etat comme le PPRN dans l’action publique de prévention :

- Est-ce l’outil privilégié d’une politique publique de prévention des risques naturels, en tant que document réglementaire valant servitude d’utilité publique ?

- Est-ce le dispositif charnière du lien entre « prévention » et « indemnisation » qui vise à réduire le nombre et le montant des sinistres dus aux catastrophes naturelles, pour assurer la pérennité du régime catnat ?

- Est-ce un dispositif parmi d’autres permettant de réduire la vulnérabilité des biens et des personnes ? Dans ce cas, quels sont les territoires et les types d’aléas prioritaires pour la mise en œuvre des PPRN ? Quels sont les dispositifs à mettre en œuvre pour les aléas qui ne justifieraient pas d’un traitement par un PPRN ?

37. L’objet des PPRN tel que défini actuellement dans le code de l’environnement (article L562-1)
est de :

- délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction […] ou, dans le cas où des constructions […], notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ;

- délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions […] pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues [ci-dessus] ;

- de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées [ci-dessus], par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ;

- de définir, dans les zones mentionnées [ci-dessus], les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

38. Le PPRN est également le dispositif auquel se réfère l’article L.125-6 du code des assurances. Ainsi, parmi les motivations de l’action publique de prévention citées dans une circulaire du 30 avril 2002(20), il est rappelé que :

- toute installation nouvelle en zone soumise au risque de submersion marine ou d’inondation représenterait une acceptation tacite de la collectivité nationale de prendre en charge le coût des dommages ;

- de 1982 à 1999, le dispositif « catastrophes naturelles » a versé 7,3 milliards d’euros d’indemnités, dont 1,2 milliard en 1999 ;

- l’Etat, garant de l’intérêt national, doit être très vigilant en matière d’accroissement de l’urbanisation et de développements nouveaux en zone soumise à un risque de submersion marine ou d’inondation, même endiguée, pour réduire la vulnérabilité humaine et économique.

Il est alors clairement demandé de « ne pas accepter une aggravation de la vulnérabilité dans les zones à risque, sans justification stricte  » afin de ne pas « gager » la pérennité du système catnat. De même, la mission en charge du rapport particulier sur les aspects assuranciels et institutionnels du régime catnat rappelle que « globalement, la politique de prévention des risques naturels doit réduire les risques et notamment la vulnérabilité, et, en conséquence, limiter le coût des sinistres et faciliter ainsi la gestion du mécanisme d’indemnisation. » (IGF et al., 2005).

A travers ce dispositif, le législateur a incontestablement cherché à réduire le coût des dommages qui est reporté in fine sur la collectivité, par le biais du système d’assurance catnat et des solidarités publiques qui se mettent en place à chaque événement majeur.

39. Dans ce contexte particulier du régime assurantiel catnat, une démarche évaluative des PPRNI a été menée (Gérin, 2011 ; MRN, 2009) et s’est intéressée à la pertinence de leur couverture en s’appuyant sur le principe que les PPRNI devraient être présents au moins sur les territoires les plus exposés à l’aléa inondation pour lesquels la vulnérabilité doit être réduite (mesures relatives au bâti existant) ou, à défaut, ne pas être augmentée (mesures pour les constructions à venir). L’estimation de l’exposition des enjeux assurés à l’aléa inondation a été choisi comme indicateur permettant d’identifier les communes(21) exposées au risque d’inondation et celles considérées comme prioritaire. Il a ainsi été décidé de se concentrer sur une priorisation à partir de l’estimation de l’exposition des professionnels à l’aléa inondation. L’hypothèse est qu’il est prioritaire d’établir des PPRNI sur les communes ayant le plus de professionnels exposés à l’aléa inondation (Gérin et al, 2010).Cette méthode permet ainsi d’identifier certains secteurs dont les conditions de risque justifieraient la mise en œuvre d’un PPRNI, au sens des assureurs. Elle permet ainsi d’identifier et de dénombrer à l’échelle nationale 9 500 communes considérées comme exposées. Elle propose également une première liste de 1 100 communes considérées comme prioritaires. Ces dénombrements et les listes associées apportent une certaine visibilité par rapport aux différents chiffres avancés régulièrement par différents acteurs de la gestion des risques (autour de 17 000 communes « à risque d’inondation ») et pour lesquels il n’existe pas d’explication claire concernant les critères retenus.
40. Toutefois, la méthode retenue pour l’estimation de l’exposition comme pour la démarche de priorisation présente un certain nombre de limites et relève d’une posture particulière. En effet, la conception du risque n’est pas forcément la même du point de vue de l’Etat, des collectivités, des assurés et des assureurs, ne serait-ce que par le choix de l’aléa de référence, des enjeux considérés ou des priorités.
41. Au-delà des dénombrements et des listes associées, cette démarche évaluative met en évidence l’utilité d’un débat plus ouvert sur la priorisation et la planification de l’action publique de prévention. Les éléments concrets apportés rappellent la difficulté que les différents acteurs de la gestion des risques naturels peuvent avoir pour déterminer sur quels territoires doivent être mises en place des mesures de prévention et en particulier les PPRNI, quels sont ceux prioritaires ou encore quelles sont les conventions à retenir pour être en mesure de juger de la « qualité » des PPRN.

Plus largement, cela invite à s’interroger sur les conditions permettant de composer avec une diversité de parties prenantes opérant à différentes niveaux (Nussbaum, 2009 ; 2010) et de s’acheminer vers la réalisation de PPRN compris et acceptés.

2. Faire des PPRN compris et acceptés
42. En plus d’une évolution horizontale avec une forte transversalité et des acteurs qui se réfèrent à des domaines très différents (prévention, aménagement, sécurité civile, indemnisation, etc.), l’action publique de prévention connait une évolution verticale avec des interventions à de nombreux niveaux géographiques (onusien, Union Européenne, national, local). Cette double évolution se traduit par une multiplicité d’acteurs susceptibles de prendre part au processus de décision.
43. Si l’on se réfère à l’intervention du sous-directeur de la prévention des pollutions et des risques, lors colloque de 2006 à l’occasion des « 10 ans des PPR », un « bon » PPR est « avant tout un document susceptible d’être compris par tous, ce qui suppose de travailler avec les élus, les associations et la population » (Ledoux, 2009).
44. Cela peut se traduire alors par la nécessité d’intégrer des exigences exprimées à différentes échelles et par une mise en concurrence de la gestion des risques naturels avec d’autres enjeux relatifs à des secteurs aussi divers que les transports, le logement, l’industrie, les infrastructures, les grands équipements culturels ou sportifs, la préservation de l’environnement, etc. Une telle évolution nécessite la mise en place de nouveaux cadres d’interactions facilitant la coordination entre ces acteurs multiples.
45. En effet, les PPRNI sont souvent vécus comme une contrainte imposée par l’Etat et souffrent d’une faible adhésion des collectivités locales, qui dénoncent un manque de concertation. Pour Hubert et Pottier, « placée entre les mains de l’Etat et de ses services, la cartographie réglementaire est un exemple de politique publique normative et standardisée, définie par le haut et appliquée sur un territoire qui est le lieu d’exercice de compétences décentralisées » (Hubert et Pottier, in Laganier, 2006). Bayet parle même de « risques inversés  » tels que les risques de dévalorisation foncière induits par les zonages (Bayet, 2000). Les particuliers propriétaires de terrains constructibles situés en zones inondables se trouvent confrontés au risque d’une diminution de la valeur de leur bien. Les maires des communes doivent alors faire face non seulement à la crainte de leurs administrés mais également à l’éventualité d’un gel de leur territoire ou à la disparition de zones potentielles d’extension pouvant alors remettre en cause certains investissements (Carré, 2006). La présence d’enjeux économiques locaux font ainsi émerger de nombreux conflits politiques qu’il s’agit de gérer pour faire aboutir la procédure PPRN.
46. L’adhésion des collectivités locales ainsi que celle de l’ensemble des acteurs concernés par ce dispositif est alors identifiée comme nécessaire à sa réussite (Hubert et Pottier in Laganier, 2006) et une réorientation a été amorcée par la loi du 30 juillet 2003 en laissant une plus large place à la concertation et à l’association des différentes parties prenantes dans l’élaboration de la procédure. Désormais, les modalités de la concertation relative à l’élaboration du PPRN sont définies par le préfet. Les collectivités territoriales ou EPCI concernés, doivent être associésà l’élaboration du PPRN et les maires doivent être entendus au cours de l’enquête publique(22). Une nouvelle étape est franchie par le décret du 4 janvier 2005 qui modifie celui du 5 octobre 1995 et introduit l’obligation, dans l’arrêté de prescription du PPRN, de définir « les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet ».
47. En juin 2006, un groupe de travail sur « l’information, la participation du public, la concertation et l’association dans les PPRN » est formé, avec « pour objectif de fournir aux services de l’État des outils opérationnels de mise en œuvre des dispositions législatives relatives à la concertation du public et à l’association des collectivités à l’élaboration des PPRN issues de la loi du 30 juillet 2003 ». Il se compose d’élus, de représentants d’associations et de représentants des services de l’Etat. En décembre 2007, le rapport final de ce groupe formule notamment les constats suivants(23) :

- « depuis quelques années, certains élus critiquent […] vivement les méthodes employées par les services en charge de l’élaboration des PPRN et l’absence de concertation dont ils feraient preuve. Ils souhaitent être pleinement associés aux politiques de prévention menées sur leur territoire, et notamment à l’occasion de l’élaboration des PPRN. Deux propositions de loi motivées par ce souhait ont ainsi été déposées par Max Roustan, député du Gard, maire d’Alès, Olivier Jardé, député de la Somme, et Alain Dufaut, sénateur du Vaucluse » ;

- face aux nouvelles obligations en termes de participation, d’association et de concertation introduites par la législation, les services de l’Etat rencon­trent un certain nombre de difficultés, « d’une part du fait d’un manque de précision dans les termes de la loi, d’autre part en raison des craintes suscitées par les changements dans les positionnements institutionnels et les méthodes de travail que ces nouvelles dispositions impliquent. Ces démarches nécessitent aussi une participation sans arrière-pensée de tous les acteurs concernés » ;

- « la demande d’information et de participation de l’ensemble des acteurs aux processus de décision dans le domaine des risques se fait de plus en plus pressante, que ce soit de l’État vers les collectivités territoriales et le grand public ou des collectivités territoriales vers leurs administrés ».

48. Ce groupe de travail a notamment donné lieu à la diffusion d’une circulaire « concertation »(24), la production de divers documents pédagogiques (cahier de recommandations, guides, glossaires ou mémento) (25) ou encore la mise en place d’un plan national de formation à la concertation destiné à l’ensemble des acteurs concernés. Des sites pilotes ont également été retenus pour une expérimentation de débats publics locaux sur la gestion des risques naturels.

La circulaire « concertation » datée du 3 juillet 2007 identifie trois démarches participatives au cours de la procédure d’élaboration des PPRN :

- la concertation en continu avec la population ;

- les consultations obligatoires avant l’enquête publique ;

- l’enquête publique sur le projet.

Cette circulaire qui vient en appui de la loi de 2003, souligne également la nécessité d’une élaboration « associée » du projet de PPRN et l’importance d’une professionnalisation des acteurs. Les services déconcentrés sont invités « à solliciter de la part des collectivités une communication, le plus en amont possible et la plus complète possible, de leurs projet et stratégie de développement ». Le dialogue avec les collectivités doit être continu. La mise en œuvre de la procédure PPRN est alors qualifiée d’« élaboration « associée », pilotée par les services de l’Etat » au cours de laquelle « les collectivités territoriales pourront apporter leurs contributions et être en force de proposition ».

Elle préconise également aux services déconcentrés de l’Etat de mettre en place, avec les collectivités concernées par un futur PPRN, une stratégie locale de prévention, avant d’engager la procédure. Cette stratégie repose notamment sur :

- « la définition collective d’orientations en matière de gestion des risques en ce qui concerne : la connaissance des phénomènes et leur surveillance ; l’information préventive et l’éducation ; la prise en compte du risque dans l’aménagement, en particulier dans les documents d’urbanisme, et la réduction de la vulnérabilité ; la planification de l’organisation des secours et la préparation à la gestion de crise ; le retour d’expérience et l’évaluation. »

- « la définition d’un programme d’actions déclinant les mesures à prendre, dont celles du PPR, l’articulation entre ces actions et la répartition, entre les acteurs, des rôles et de leurs responsabilités »

- Une telle démarche s’appuie ainsi sur un diagnostic partagé et des interactions fortes entre les services de l’Etat, les collectivités territoriales, les acteurs locaux et les habitants pour s’acheminer vers une définition collective d’orientations en matière de gestion des risques naturels. Quelle est la nature de ces échanges ? S’agit-il de négociation ?

49. Dans l’ouvrage intitulé « 40 ans d’aménagement du territoire », les auteurs attestent sans détour que « les décisions d’aménagement du territoire ne sont souvent que le résultat de négociations toujours difficiles, rarement parfaites où se réalisent des équilibres partiels et momentanés entre les multiples intervenants. » (Lacour et al., 2008). De même dans le cadre de sa thèse intitulée : « Modèles multi-agents pour l’aide à la décision et la négociation en aménagement du territoire », Ferrand explique que « dans un système démocratique et égalitaire comme le nôtre, les différents points de vue doivent être pris en compte pour la décision publique. On va donc rechercher une conciliation, selon différents modes, en allant vers un consensus ou un compromis. On passe ainsi par une phase de négociation, au cours de laquelle les acteurs élaborent et échangent des arguments afin de défendre leur position ou d’attaquer celle de l’autre » (Ferrand, 2003). Bien qu’ « aménagement » et « prévention » soient intrinsèquement liés, cet état de fait n’apparaît pas énoncé aussi clairement pour la gestion des risques naturels. Reliant indique que « dans certains domaines tels que l’environnement et notamment dans la gestion des risques, parler de négociation reste un sujet sensible » (Reliant, 2004).
50. En effet, l’Etat a longtemps considéré que les données « scientifiques » sur les risques naturels s’imposaient aux décideurs publics laissant peu de place à la prise en compte des spécificités territoriales (Dourlens, 2003). Ainsi, concernant l’aléa inondation, une circulaire interministérielle(26) datée du 24 janvier 1994, donne la priorité à l’établissement d’ « une cartographie des zones inondables » et apporte une première définition de l’aléa de référence correspondant à « la plus forte crue connue et, dans le cas où celle-ci serait plus faible, une crue de fréquence centennale ». Elle sera complétée par celle du 16 août 1994, en ce qui concerne la prévention du risque engendré par les inondations « rapides », pour lesquelles « la vitesse d’apparition de l’événement nécessite une approche particulière afin de réduire la vulnérabilité des populations concernées par de tels phénomènes ». Il apparaît clairement que le niveau de l’aléa de référence à prendre en compte dans les PPRN résulte d’un choix opéré par l’Etat(27), qui a des conséquences importantes en termes de règlementation. On peut alors se demander s‘ils sont susceptibles d’être discutés. Une circulaire datée du 22 mars 1995(28) insiste sur la nécessité « de souligner et de bien faire comprendre [aux partenaires] le caractère technique de l’atlas de zones inondables, qui décrit et explique l’aléa inondation à l’exclusion de tout aspect réglementaire ». Toutefois, elle précise également que « l’atlas ne saurait faire l’objet d’une négociation avec les collectivités locales ». La démarche proposée correspond surtout à une volonté d’informer les élus le plus en amont possible de l’élaboration d’un atlas sur leur territoire, et d’obtenir la collaboration de chaque personne susceptible de posséder des informations sur les crues historiques ou récentes, sur la topographie et l’occupation des sols. L’objectif affiché de cette démarche est de permettre à chacun de prendre conscience de « la réalité des risques » et de s’approprier la cartographie de l’aléa. Ainsi cette circulaire précise qu’une fois l’atlas établi, ce dernier doit être adressé aux maires concernés « pour une relecture et pour recueillir leurs éventuelles observations techniques, mais en leur précisant bien qu’il ne s’agit pas d’une demande d’avis et encore moins d’approbation de leur part ».
51. Cela ne signifie pas pour autant que la question de la négociation du risque, et autour du risque, ne se pose pas dans le domaine de la gestion des risques naturels. Elle se manifeste notamment dans le cadre de l’établissement du choix de l’aléa de référence des PPRNI.

Ainsi un cahier de recommandations sur le contenu des PPRN, publié en 2006, rappelle que « le choix de l’aléa de référence ou, tout du moins, des conditions de références pour certains risques est un préalable indispensable aux études des phénomènes naturels dans le cadre des PPRN car il conditionne l’ensemble de la réglementation mise en place. Le partage de ces éléments déterminants dans un souci de transparence est une des conditions d’acceptation du PPRN  » (29). Il insiste par ailleurs sur la nécessité « d’expliquer ce qu’est un aléa de référence puis de justifier celui qui est retenu pour l’élaboration du PPRN ». Il est ajouté que « ces explications doivent être suivies des éléments de justification du choix de la ou des méthodes retenues pour la qualification des aléas. Les certitudes et les marges d’incertitudes seront également explicitées ». De même, il est désormais spécifié dans la circulaire concertation que les modalités de qualification de l’aléa de référence à retenir pour le PPRN doivent être définies avec les collectivités territoriales.

52. Il semble que cette volonté d’aboutir à une vision partagée se traduise sur le terrain. Ainsi Bayet rapporte les propos d’un membre de l’ex-Délégation aux risques Majeurs qui affichent clairement la nécessité d’ « arriver à un consensus sur l’aléa » (Bayet, 2000). Pour Vinet et Defossez « l’aléa est en passe de tomber dans le domaine de la discussion, voire de la négociation » (Vinet et Defossez, 2006). Cyril Bayet dans un article intitulé « Comment mettre le risque en cartes ? L’évolution de l’articulation entre science et politique dans la cartographie des risques naturels », démontre que « les évaluations du risque ne tiennent plus leur autorité et leur utilité d’une valeur de vérité garantie par les spécialistes, mais de leur capacité à être comprises et reprises par les acteurs concernés et à répondre aux besoins du débat politique ». Selon cet auteur, « la fixation des niveaux de risques et des règlements associés […] résulte d’un processus au cours duquel peuvent être éprouvées leur résistance et leur pertinence face aux intérêts politiques et sociaux » (Bayet, 2000).
53. Les récentes évolutions semblent ainsi aboutir à une reconnaissance de la nécessité de dialogue et d’échanges lors de l’élaboration du PPRN et notamment concernant le choix de l’aléa de référence. La question de la participation des différentes parties prenantes à l’élaboration des PPRN est reconnue comme une question centrale du dispositif. Elle se cristallise notamment autour de l’aléa de référence d’une part du fait de son impact sur l’application du droit des sols et plus largement sur le territoire, et d’autre part parce que l’aléa de référence résulte clairement de choix établis par l’Etat et les experts. Cette prise de conscience amène alors les pouvoirs publics à rechercher une vision partagée.
54. Pour autant, cette évolution nécessite de clarifier les modalités permettant d’y aboutir. Il s’agit notamment de distinguer précisément les sujets ouverts au débat de ceux qui sont imposés par l’Etat, mais également d’identifier formellement l’échelle territoriale à laquelle ils doivent être traités : est-il possible de discuter du niveau de l’aléa de référence à considérer dans les PPRN ? Les discussions peuvent-elles porter sur la méthode ayant permis d’aboutir à la définition de l’aléa ou encore sur les marges d’incertitude qui les accompagnent ? Peut-on discuter d’un principe comme celui de la prise en compte du risque de rupture d’ouvrage ? S’agit-il d’une discussion qui doit s’établir au niveau national ou au niveau des territoires ?
55. Au final, la recherche du « bon » PPRN et le passage d’un objectif de moyens à un objectif de résultats souligne la nécessité de conduire des débats de fonds, notamment sur la priorisation et la planification de l’action publique de prévention ou encore sur la participation des acteurs concernés au processus de décision. En effet, le changement qui s’opère met en évidence la difficulté qu’il peut y avoir à déterminer collectivement les territoires devant bénéficier de PPRN, ceux pouvant être considérés comme prioritaires ou encore les conventions à retenir pour être en mesure de juger de la « qualité » des PPRN. Cette évolution rappelle que la politique de prévention des risques naturels est une compétence partagée qui nécessite une meilleure maîtrise collective du risque. Cela s’inscrit dans une recherche de transparence et d’explications cohérentes sur les certitudes, les incertitudes, les points pouvant être soumis au débat et ceux qui sont pas négociables. Dans ce contexte, il est proposé de s’interroger sur l’apport de l’évaluation pour les différents acteurs qui souhaitent contribuer à ce changement.
II. L’évaluation : une ressource précieuse pour les différents acteurs qui souhaitent contribuer à ce changement
56. Bien que le modèle français soit moins enclin à l’évaluation que d’autres modèles d’organisation publique et notamment les modèles anglo-saxons (Trosa, 2003 ; 2009), depuis le début des années 1980, des démarches évaluatives contribuant, dans une certaine mesure, à cerner l’action publique de prévention et ses effets, ont été engagées par différents acteurs dans le domaine de la gestion des risques naturels, comme l’illustre le tableau ci-après.

Figure 6 : Représentation non exhaustive de démarches évaluatives engagées par différents acteurs de la gestion des risques naturels hors recherche (Gérin, 2011)

57. La grande majorité des démarches évaluatives recensées ont été engagées par les services rattachés au ministère et s’inscrivent pour l’essentiel dans le cadre des missions d’inspection « post catastrophe » ou retours d’expériences (REX) ; pratique qui s’est systématisée pour répondre à une volonté politique d’apporter des réponses le plus rapidement possible dans des moments tourmentés de l’action publique (Huet, 2005). Elles peuvent également être conduites indépendamment du rythme imposé par les catastrophes et exploiter plus largement les potentialités des services d’inspection et des services ministériels. Tel fut le cas, par exemple, pour la mission qui a donné lieu à un rapport intitulé « Le jeu des acteurs locaux de la prévention des risques : vers un nouveau partage des responsabilités » (Juffé et Mazière, 2008). Cette mission s’est intéressée au rôle des services de l’Etat en lien avec l’ensemble des autres acteurs intervenant dans le domaine de la gestion des risques, en l’intégrant dans une problématique plus large d’aménagement du territoire. L’objectif était de comprendre dans leur globalité les obstacles et les difficultés à la concrétisation des mesures de prévention et de protection dans ce domaine.
58. D’autres acteurs se sont également impliqués dans des démarches évaluatives, à leur initiative ou à l’initiative de l’administration dans une démarche visant à favoriser la participation d’autres parties prenantes. Ainsi, l’évaluation de la politique de prévention des risques naturels fait partie des quelques treize évaluations engagées à partir du dispositif établi par le décret du 22 janvier 1990 et s’est appuyée sur une instance d’évaluation pluraliste (Bourrelier, 1997). De même, le parlement s’est organisé afin de développer une activité plus évaluative qui a trouvé un certain écho dans le domaine de la gestion des risques naturels. Cette activité a pu ainsi être menée dans le cadre de missions de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Kert, 1994 ; 1999) et de commissions d’enquête de l’Assemblée Nationale et du Sénat (Mathot et Mariani, 1994 ; Deneux et Martin, 2001 ; Galley et Fleury, 2001 ; Frécon et Keller, 2009 ; Nicolas, 2009 ; Aziani, 2010 ; Léonard, 2010). Des missions ont pu également être confiées à des personnalités par le Premier Ministre ou le Président de la République (Dunglas, 1995 ; Dauge, 1999 ; Fournier, 2009). Par ailleurs, il peut également être noté qu’à dix ans d’intervalle, en 1999 et en 2009, la Cour des comptes a porté un regard critique sur la gestion des risques naturels en France (Cour des Comptes, 1999 ; 2009). Enfin, plusieurs travaux de recherche conduits dans le domaine des risques naturels sont liés à l’évaluation de l’action publique de prévention et des PPRN en particulier (Pottier, 1998 ; Pottier et al., 2003 ; Laganier, 2006 ; Pigeon, 2007 ; Ledoux, 2009).
59. Cette liste pourrait encore être largement enrichie notamment par l’examen de démarches émergentes de labellisation ou d’observatoires à l’initiative ou en directions d’acteurs territoriaux.
60. Ces démarches établies par une pluralité d’acteurs sur une vingtaine d’années, apparaissent comme des éléments de référence mis à disposition de l’ensemble des parties prenantes. Elles proposent des analyses sur un grand nombre de dispositifs, d’aléas et de territoires qui, mises bout à bout, tendent à couvrir les différents aspects de l’action publique de prévention.
61. Pour autant, cette accumulation de démarches ne peut pas se substituer à un processus d’évaluation global et partagé amenant les différents acteurs à se prononcer sur la politique publique considérée et à clarifier leurs besoins et leurs priorités.
62. En réunissant un ensemble d’acteurs, de savoirs, de compétences, de ressources et d’intérêts, l’évaluation constitue un outil essentiel au service d’une décision politique conçue comme le produit de discussions collectives conduisant à une meilleure visibilité de l’action publique et à un renforcement du dialogue, de la coopération et de la compréhension entre acteurs. Une telle démarche pourrait être engagée au sein de forums hybrides (Callon et Rip, 1991) tels que le Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs (COPRNM) à l’échelle nationale ou les Commissions Départementales des Risques Naturels Majeurs (CDRNM) à l’échelle départementale. Ces instances créées au niveau départemental et au niveau national, composées de trois collèges (Etat, collectivités et société civile), constituent des lieux d’exposition des points de vue susceptibles d’éclairer le processus décision dans l’action publique de prévention.
63. Un des quatre groupes de travail du Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs a ainsi pour mission de conduire une réflexion sur le contenu et la méthode d’évaluation de l’efficacité des plans de prévention des risques naturels, puis sur les améliorations possibles du dispositif actuel.

A ce stade des réflexions, les travaux ont permis de lister un certain nombre de constats partagés sur le dispositif PPRN :

- une articulation difficile du PPRN avec les documents d’urbanisme qui induit un manque de visibilité pour l’application du droit du sol ;

- une ambiguïté sur le statut du PPRN : à l’origine simple servitude, il est désormais considéré comme un document d’urbanisme « centralisé », alors même que l’urbanisme est une compétence décentralisée ;

- une faiblesse de l’impact en termes de réduction de la vulnérabilité du bâti existant (le fond Barnier aurait financé des travaux de réduction de la vulnérabilité pour moins d’une centaine de biens) ;

- peu de mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde imposées aux collectivités, ce qui peut amener les administrés à regretter que ces dernières ne participent pas à l’effort collectif de prévention ;

- la confrontation à un blocage social qui reflète les craintes des particuliers et des élus face à la menace d’interdiction ou de restriction du droit à construire ;

- Ils ont également permis de souligner :

- les débats qui peuvent accompagner la détermination de l’aléa de référence mobilisé pour l’élaboration du PPRN et les marges d’incertitude de la cartographie de cet aléa ;

- une grande diversité de situations sur l’ensemble du territoire à l’origine d’inéquités de traitement ;

- l’exploitation insuffisante de nombreux travaux universitaires relatifs à la question de l’évaluation des PPRN,

64. A l’heure actuelle, aucune méthode d’évaluation n’a été clairement établie dans le cadre de ce groupe. Il a toutefois été souligné qu’au-delà d’une évaluation « technique » des PPRN, des réflexions devraient être menées sur une évaluation « globale » du dispositif posant ainsi la question de sa place au sein de la gestion des risques naturels. Des pistes ont été évoquées concernant des indicateurs ou critères permettant d’apprécier l’efficacité des PPRN qui pourraient être testés sur quelques communes ayant subi des événements importants et ayant déjà fait l’objet de rapport de retour d’expériences.

Par ailleurs, ces travaux s’inscrivent dans une démarche prospective qui vise à définir les attentes d’une prochaine génération de PPRN qui pourrait être plus simple à mettre en œuvre et mieux articulée avec les documents d’urbanisme.

65. Ces débuts mériteraient d’être consolidés et renforcés. En effet, les forums hybrides sont construits comme des lieux « d’une délibération et d’une négociation entre ces acteurs, dans la perspective de parvenir à un consensus entre les différents référentiels qu’ils incarnent » (Thery, 2005). Cette potentialité pourrait être exploitée pour permettre la confrontation d’acteurs et d’intérêts divergents et aller vers la production d’un sens partagé qui apparaît de plus en plus comme une condition indispensable pour parvenir à proposer de nouvelles orientations de l’action publique, de nouveaux instruments et les arguments permettant de justifier ces orientations. Cela s’inscrit dans le cadre des réflexions d’un récent rapport du CGEDD sur les modalités et les domaines d’application permettant d’amplifier et de pérenniser l’expérience de « gouvernance à cinq » mise en œuvre dans le cadre du Grenelle de l’environnement. Cette expérience rebaptisée « gouvernance concertée » est définie comme un « dispositif de co-construction des décisions publiques, associant les représentants des différentes parties prenantes ». A travers un tel processus, toutes les parties prenantes doivent être entendues et, par une démarche collective, les consensus et les dissensions doivent être examinés « de telle sorte que la prise de décision, au sens formel et légal de cette expression, résulte du plus large accord possible, valant engagement des parties prenantes à mettre en œuvre la décision prise » (CGEDD, 2009).
66. Une telle démarche relèverait d’un processus de responsabilisation, en permettant non seulement de mobiliser les acteurs concernés par la politique publique évaluée, mais également de faire émerger des connaissances partagées favorisant la construction d’un référentiel commun qui prendrait en compte la diversité des intérêts et des représentations. Cela pourrait notamment s’appuyer sur un partage de l’information entre les principaux acteurs publics et privés producteurs et utilisateurs de données au service d’un renforcement de l’action publique de prévention des risques naturels. Ceci irait dans le sens d’une des propositions phares de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur les raisons des dégâts causés par la tempête Xynthia. En effet, dans son rapport en date du 1er juillet 2010, la mission appelle au « regroupement des différents acteurs » et propose «  que les compétences et les outils d’évaluation du risque soient fédérés au sein d’un observatoire de la prévention, afin de renforcer le dialogue entre les structures disposant d’informations sur les risques naturels  » (Léonard, 2010). Toutefois, de nombreuses étapes sont encore nécessaires à la réalisation d’un tel projet qui suppose que chacune des parties concernées soient en mesure de définir non seulement leurs besoins et attentes vis-à-vis de cet observatoire mais également leurs contributions possibles en fourniture de données et/ou en industrie.
 

 

Références bibliographiques

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Riseo    2012-2

Précisions et questionnement sur le rôle du maire dans l’application du principe de précaution en droit de l’urbanisme


Mélanie BURGUNDER


Doctorante à l’Université de Haute-Alsace, membre du CERDACC (EA 3992)


Résumé :

Le Conseil d’Etat apporte des précisions sur l’étendue des pouvoirs de police du maire pour l’application du principe de précaution. La juridiction administrative reconnait expressément la compétence du maire au nom de ses pouvoirs de police spéciale d’urbanisme pour la mise en œuvre du principe de précaution dès lors qu’il apporte la preuve d’éléments circonstanciés. Des incertitudes persistent quant à la mise en œuvre du principe de précaution par les pouvoirs de police générale du maire.

Summary :

The administrative judges specify the way the mayor has to apply the precautionary principle. It seems that the mayor can only apply this principal for town planning if he has enough proof. He might not have the right to introduce this principal for the general policy’s power.

 

1. L’année 2012 procède d’un double anniversaire : les trente ans(1) de la décentralisation(2) et les vingt ans du principe de précaution(3). C’est l’occasion pour le juge administratif de mettre en exergue les liens entre les pouvoirs des autorités décentralisées, dont notamment le maire et le principe de précaution. Ces entités disposent de nouvelles prérogatives suite aux transferts de compétences(4). Ces transferts s’opèrent soit de plein droit(5) soit de manière facultative, comme l’illustre le transfert de compétence en matière d’urbanisme. Le droit d’urbanisme, considéré comme l’art d’aménager et d’organiser l’espace urbain(6), doit respecter les impératifs de sécurité et de salubrité publiques(7). Il doit prendre en compte les risques aussi bien naturels que technologiques afin de prévenir la réalisation d’un dommage. Le droit de l’urbanisme a donc une mission générale de prévention des risques(8).
2. Le risque peut faire l’objet d’une pluralité de définitions. Le géographe le définit par l’aléa et la vulnérabilité(9). Pour le scientifique, le risque résulte du danger, de la gravité, de la probabilité et de l’acceptabilité. Dans la sphère juridique, le risque est « l’éventualité d’un évènement futur, incertain ou d‘un terme indéterminé ne dépendant pas exclusivement de la volonté des parties et pouvant causer la perte d’un objet ou de tout autre dommage  »(10). L’approche juridique est nécessairement générale, globale et par conséquent évolutive(11). En effet, la notion même du risque peut être amenée à évoluer en vertu de plusieurs facteurs. Tout d’abord, les évolutions scientifiques entraînent de facto une mutation du risque. Ces dernières ont permis d’anticiper la réalisation du risque, notamment dans le domaine sismique ou encore technologique, mais également et surtout, de détecter une nouvelle catégorie de risque : le risque incertain mais plausible. Il s’agit des risques susceptibles de se réaliser sur un territoire déterminé mais il est impossible, en vertu des connaissances scientifiques et techniques du moment, de déterminer leur probabilité d’occurrence, l’étendue des dommages engendrés.
3. Un second facteur tend à modifier la définition du risque : l’accroissement de la sensibilité des sociétés modernes. En effet, faisant suite aux scandales sanitaires(12)et en raison de la reconnaissance de la valeur constitutionnelle du droit à l’information issu de la Charte de l’environnement(13), les sociétés modernes refusent d’être soumises aux risques considérés comme inacceptables et imposent aux autorités publiques de les prendre en compte et de les maîtriser(14). Les sociétés n’exigent pas la garantie du risque zéro(15) mais requièrent une information en amont et souhaitent que les autorités publiques mettent tout en œuvre pour prévenir le risque ou éviter sa réalisation.
4. Afin de protéger les sociétés et leur garantir une intervention des autorités publiques, le principe de précaution a été consacré constitutionnellement, dans l’ordre juridique international(16) et par le législateur(17). Il est défini comme suit : « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pouvant affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par l’application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attribution, à la mise en œuvre de procédure d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage  » (18). Le principe de précaution a donc vocation à s’appliquer non pas aux risques connus et avérés comme c’est le cas pour la prévention(19) mais aux « risques potentiels, c’est à dire les risques des risques » , comme l’évoque G. Fioraso(20). Ainsi, le principe de précaution concernera uniquement les évènements dommageables incertains, soit en d’autres termes, dès lors qu’il demeure une incertitude scientifique quant à l’éventuelle réalisation d’un risque.
5. Cette consécration constitutionnelle n’aurait pas bénéficié d’une pleine effectivité si elle ne s’était pas accompagnée de la reconnaissance de l’applicabilité directe de ces dispositions. Suite à la décision du Conseil constitutionnel(21), un doute persistait. En effet, les sages soutenaient qu’ « il incombe au Conseil Constitutionnel, saisi en application de l’article 61 de la Constitution, de s’assurer que le législateur n’a pas méconnu le principe de précaution et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publiques ». De par ce considérant, seul le législateur semble habilité à préciser l’application de ce principe. De surcroît, les « autres autorités publiques » ne pourraient pas intervenir en vertu du principe de précaution en l’absence de dispositions votées par le législateur(22). Le Conseil d’Etat a cependant solennellement entériné l’applicabilité directe dudit principe en soutenant que « ces dernières dispositions qui n’appellent pas de dispositions législatives ou réglementaires en précisant les modalités de mise en œuvre s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétences respectifs »(23). La consécration constitutionnelle(24) et la reconnaissance de son applicabilité directe(25) ont eu pour conséquence d’étendre son champ d’application(26). Ce ne sont plus les seules autorités publiques chargées de la mise en œuvre des politiques environnementales qui se voient dans l’obligation d’appliquer le principe de précaution mais toutes les autorités publiques susceptibles de devoir faire face à un risque dommageable pour l’environnement ou pour la santé(27)dès lors que les risques pour l’environnement sont également susceptibles d’avoir une incidence sur la santé(28). Les autorités publiques chargées de mettre en œuvre les politiques d’urbanisme ont donc inévitablement été confrontées à ces nouveaux risques, par exemple, lors de la délivrance d’autorisation d’utilisation ou d’occupation des sols. En effet, l’implantation de nouveaux établissements, installations, sont à même de créer de nouveaux risques potentiels et incertains pour les habitants d’une collectivité et réciproquement, la création de nouvelles habitations aux abords d’établissements ou installations préétablies est susceptible d’entraîner une exposition à ces risques redoutés pour les nouveaux habitants.
6. La constitutionnalisation du principe de précaution a étendu son champ d’application(29) pour s’immiscer progressivement dans un droit qui était a priori uniquement chargé de prévenir les risques connus ou avérés, le droit de l’urbanisme. Cette expansion fut longtemps rejetée(30) par les juridictions administratives(31) en vertu du principe d’indépendance des législations(32). Ce n’est qu’en 2010(33) que le principe de précaution s’est vu reconnaître une place jurisprudentielle dans le corpus du droit de l’urbanisme. L’expansion du domaine d’application de ce principe soulève cependant des interrogations relatives à la manière dont les autorités locales traditionnellement chargées d’une seule mission de prévention intégreront ce nouveau concept dans leurs réglementations. Il est donc légitime de se questionner sur les incidences de l’application de ce principe sur l’ensemble des prérogatives des acteurs locaux.
7. Le principe de précaution tel que défini par la Charte de l’environnement impose de nouvelles obligations aux « autorités publiques » afin de prévenir un risque incertain mais plausible. Traditionnellement mis en œuvre par des entités centrales(34) ou déconcentrées(35), le principe de précaution a récemment suscité l’intérêt des exécutifs décentralisés tels que les maires. Lesquels, afin de protéger leurs administrés, ont tenté d’adopter des mesures de police générale (I) ou spéciale (II) en se fondant sur le principe de précaution. Le juge, ne s’opposant pas stricto sensu à la compétence du maire, a tout de même sérié son intervention.

I) Principe de précaution et pouvoir de police générale du maire : une équation non résolue

8. Le maire est soumis, depuis 1884(36), à l’obligation d’assurer la sécurité, la salubrité et la tranquillité de ses administrés(37). L’acceptabilité du risque par la population(38) a conduit, le maire, conscient de la crainte de ses citoyens face aux nouveaux évènements dommageables à adopter, en se fondant sur ses pouvoirs de police générale, des mesures de police visant à les prévenir des risques. En raison de l’impact politique mais surtout économique de ces mesures, le Conseil d’Etat a été inévitablement invité à se prononcer sur la compétence du maire pour la mise en œuvre du principe de précaution(39).
9. En l’espèce, les maires des communes de Saint-Denis, de Bordeaux et des Pennes-Mirabeau ont interdit, par arrêté municipal, l’implantation d’antenne relais de téléphonie mobile dans des périmètres présumés de haute vulnérabilité. Pour le maire de Bordeaux, seules les zones d’un rayon de 100 mètres aux abords des établissements recevant des mineurs de moins de 12 ans sont concernées par cette interdiction alors que le maire de Saint-Denis impose cette prohibition aux périmètres aux abords des crèches, de tous les établissements recevant des mineurs, et les résidences de personnes âgées. Le maire de Pennes-Mirabeau étend ces zones d’interdiction à un rayon de 300 mètres aussi bien aux alentours de tous les établissements recevant du public que des habitations. Or, l’implantation des antennes relais est encadrée par une législation spécifique(40) qui a pour objectif « d’assurer sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union Européenne, d’une part un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire »(41).
10. Le Conseil d’Etat a donc opéré un contrôle des concours de pouvoirs police spéciale confiés par le ministre chargé des communications électroniques à l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et l’agence nationale des fréquences (ANFR) et les pouvoirs de police générale du maire(42). Il ressort d’un ensemble de jurisprudences que le contrôle de concours de police spéciale/générale se décompose en plusieurs étapes successives.
11. La première phase du contrôle du juge a pour finalité de déterminer si l’autorité de police générale dispose de la faculté d’intervenir dans un domaine faisant l’objet d’une législation spécifique. Pour ce faire, le Conseil d’Etat s’appuie en premier lieu sur les dispositions de la législation instituant la police spéciale afin de déterminer si l’autorité de police générale dispose de la compétence rationae materiae pour adopter ses mesures de police générale(43). Pour le contentieux des antennes relais, en dépit du fait qu’aucune disposition législative ne s’oppose expressément au concours de police spéciale/générale, les juges du Palais Royal s’appuient sur la volonté du législateur pour déterminer si le maire dispose de la faculté d’adopter une mesure de police générale. Ainsi, le Conseil d’Etat estime que dans la mesure où la police des antennes relais est établie « de manière complète »(44), ces pouvoirs sont reconnus « aux seules autorités qu’il [le législateur] a désigné »(45). De par ces éléments, les juges ont conclu que le législateur en instituant la police spéciale des antennes relais entend créer une police spéciale dite exclusive(46) faisant de jure obstacle à l’intervention du maire en vertu de ses pouvoirs de police générale. Le Conseil d’Etat a donc annulé les arrêtés des maires pour incompétence. Ainsi, c’est uniquement parce que le législateur a institué la police spéciale des antennes relais de manière dite exclusive que les maires n’ont pas été habilités à agir en vertu de leurs pouvoirs de police générale pour appliquer le principe de précaution.
12. En interprétant a contrario le raisonnement du Conseil d’Etat développé dans ces trois jurisprudences, rien ne semble faire obstacle à l’adoption par le maire de mesures de police générale, fondées sur le principe de précaution, dans les domaines où une police spéciale n’aurait pas été instituée par le législateur de manière exclusive. Cependant, cette solution n’a pas été, à ce jour, confirmée par le juge administratif. En tout état de cause, si les juridictions administratives valident cette hypothèse, la mesure de police du maire devra être inéluctablement plus restrictive que celle adoptée par la police spéciale(47).
13. Par ces trois arrêts, le Conseil d’Etat s’est donc opposé à l’invocation du principe de précaution pour justifier un arrêté municipal, cependant, les juges ont, par là même, de manière implicite, reconnu la faculté du maire d’invoquer le principe de précaution pour justifier les mesures adoptées sur le fondement de ses pouvoirs de police générale dès lors que la loi n’exclut pas l’éventualité d’un concours de police spéciale et générale. Le Conseil d’Etat a, par une jurisprudence postérieure, ajouté une nouvelle pierre à l’édifice du principe de précaution en reconnaissant la faculté d’invoquer le principe de précaution par le maire pour ses pouvoirs de police spéciale, notamment ceux relatifs à l’urbanisme.

II) Pouvoir de police spéciale de l’urbanisme et principe de précaution : une formule partiellement clarifiée

14. Le droit de l’urbanisme, traditionnellement étranger aux préoccupations du droit de l’environnement, refusait l’application du principe de précaution. Ce n’est qu’en 2010 que le Conseil d’Etat a opéré un revirement de jurisprudence fondamental, mais de manière laconique, soutenant que le Tribunal administratif d’Orléans a commis une erreur de droit « en estimant que le principe de précaution, tel qu’il est énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement ne peut être pris en compte par l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme »(48). Ainsi, suite à la constitutionnalisation du principe de précaution, le Conseil d’Etat a consacré le caractère pluridisciplinaire du principe de précaution et a reconnu que ce dernier, passant outre le principe d’indépendance des législations, a vocation à être invoqué par l’autorité administrative lors de l’octroi d’une autorisation d’utilisation des sols. Dès lors, le principe de précaution s’applique en droit de l’urbanisme, cependant, de manière cantonnée.
15. En effet, par deux arrêts rendus le 30 janvier 2012(49), la haute juridiction administrative a une nouvelle fois été amenée à se prononcer sur l’implantation des antennes relais. Elle apporte des précisions sur l’application effective du principe de précaution en droit de l’urbanisme. Le Conseil d’Etat soutient « que, s’il appartient,[…], à l’autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation d’urbanisme, les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation ». Aux termes de ce considérant, le Conseil d’Etat illustre par ces arrêts l’adage « Ei incumbit probatio qui dicit non qui regat »(50) en imposant une nouvelle obligation pour autoriser le concours de police spéciale : la présence d’éléments circonstanciés sur l’existence de risques. Ainsi, il appartiendra au maire, lors d’un refus d’une autorisation d’occupation ou d’utilisation des sols de motiver sa décision, d’apporter la preuve de la présence des risques, d’atteintes graves et irréversibles à l’environnement ou à la santé.
16. Cette jurisprudence incite donc le maire à réaliser des analyses de risques a priori afin de disposer d’une connaissance approfondie des risques présents, ou éventuellement présents, sur le territoire de sa commune. Seule la réalisation de ces analyses de risques l’habilitera à invoquer le principe de précaution lors de la délivrance d’une autorisation d’occupation des sols. Cette jurisprudence de 2012 s’inscrit donc dans la droite ligne des législations relatives aux risques qui imposent au maire d’établir des documents sur les risques présents sur le territoire de sa commune, tel que le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM)(51), ou encore les plans communaux de sauvegardes (PCS)(52). Le Conseil d’Etat précise donc dans quelles circonstances le maire pourra, au moyen de ses pouvoirs de police d’urbanisme, invoquer le principe de précaution.
17. Cette jurisprudence est en continuité avec les arrêts de 2010 et 2012 dans la mesure où elle reconnaît l’application du principe de précaution au droit de l’urbanisme mais, par là même, elle l’encadre, le cantonne. En effet, dans l’arrêt du 30 janvier 2012, l’ARCEP et ANFR, autorités de police spéciales expressément désignées par des textes(53) avait autorisé l’implantation d’une antenne relais de téléphonie mobile. Le maire, au nom de ses prérogatives spéciales inhérentes au droit de l’urbanisme voulait s’y opposer. Ainsi, il était question, dans cette affaire d’un concours entre deux polices spéciales, le maire et l’ARCEP, ANFR. Il ressort d’une jurisprudence constante que, contrairement aux concours de police générale(54) ou générale spéciale(55), rien ne fait obstacle à ce que deux pouvoirs de police spéciale interviennent simultanément dans la mesure où elles n’ont pas le même objet. Cependant, en l’espèce, le Conseil d’Etat n’applique pas sa position traditionnelle mais impose, comme il a été précisé précédemment, l’obligation pour le maire d’apporter la preuve d’éléments circonstanciés sur l’existence de risques. Le Conseil d’Etat confirme ainsi l’extension du champ d’application du principe de précaution au droit de l’urbanisme mais impose au maire d’apporter la preuve afin de justifier son invocation. Cela a de facto pour effet de réduire les hypothèses permettant au maire d’invoquer le principe de précaution lors de la mise en œuvre de ses pouvoirs de police spéciale d’urbanisme. Le rapporteur public, D. Botteghi(56), justifie cette nouvelle obligation prétorienne pour l’invocation du principe de précaution en soutenant que « le critère du risque circonstancié qui exige une caractérisation du risque permettra d’éviter que le principe de précaution ne devienne un principe de paralysie ».
18. Au regard de la jurisprudence, la construction du principe de précaution n’est pas achevée. Il reste à présent nombre d’incertitudes quant à son application effective. En effet, les jurisprudences actuelles ne précisent que les conditions d’application du principe de précaution à l’encontre des demandes d’autorisation d’occupation et d’utilisation des sols. Il est donc légitime de s’interroger sur la reconnaissance de l’application de ce principe non pas seulement à l’encontre des autorisations d’urbanisme, mais également à l’égard des documents de planification. En effet, le maire peut-il invoquer le principe de précaution de manière autonome pour réviser le zonage du plan local d’urbanisme ? Ou à l’instar des autorisations d’urbanismes, faudra-il apporter la preuve d’éléments circonstanciés ? Cette interrogation s’impose avec une acuité particulière dans la mesure où il ressort d’une jurisprudence constante que le maire n’est pas soumis aux mêmes contraintes lors de la délivrance d’une autorisation d’occupation ou d’utilisation des sols et lors de l’établissement ou la révision d’un plan local d’urbanisme.
19. Pour prendre l’exemple des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), le maire ne peut pas rejeter une demande de permis de construire sur le fondement d’une méconnaissance des législations spécifiques(57) aux ICPE(58). En effet, il appartient au préfet(59) d’autoriser ou refuser l’implantation d’installation présentant de graves dangers ou inconvénients. L’installation d’ICPE en l’absence d’autorisation peut faire l’objet de sanction administrative(60) et/ou pénale(61). Seul le préfet est habilité à autoriser l’implantation d’une ICPE. Le maire, lors de la délivrance du permis de construire, ne pourra prendre en considération un manquement aux obligations inhérentes au droit de l’environnement pour le refus d’un permis de construire. Seules des considérations d’ordre urbanistiques pourront être prises en compte. Cependant, le maire n’est pas totalement démuni face à l’implantation des ICPE sur son territoire. En effet, il sera compétent pour adopter un zonage faisant obstacle à leurs implantations sur tout ou partie de son territoire(62). Il ne peut pas s’opposer, lors de la délivrance d’une autorisation d’occupation ou d’utilisation des sols, à l’implantation d’une ICPE mais il pourra s’opposer à leur installation en vertu du zonage du plan local d’urbanisme. Dans ce cadre, le maire dispose de prérogatives supplémentaires lors de l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme pour s’opposer à l’implantation d’une telle installation sur le territoire de sa commune que lors de la délivrance du permis de construire.
20. Il est alors légitime de s’interroger sur l’application de ce raisonnement aux contentieux des ICPE. Ainsi, deux hypothèses s’offrent au juge administratif : soit il établit la même dichotomie entre les autorisations d’occupation des sols et les documents de planification que celle établie pour les ICPE, soit au contraire, il assure une homogénéité de l’application du principe de précaution en droit de l’urbanisme en imposant les mêmes obligations, c’est-à-dire l’apport de la preuve d’éléments circonstanciés de l’existence d’un risque aussi bien pour les autorisations d’occupation des sols que pour les documents de planification.
21. Dans l’hypothèse où le juge confirme la distinction entre règles applicables aux autorisations d’occupation des sols et celles applicables pour les documents de planification, le maire et son conseil disposeront de prérogatives supplémentaires pour l’invocation du principe de précaution lors de l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme, pour la délivrance d’autorisation d’occupation ou d’utilisation des sols. Cela signifie que le conseil municipal pourra invoquer le principe de précaution pour délimiter de nouvelles zones dans le document d’urbanisme sans devoir apporter la preuve de la présence éventuelle de risques. Découlera de cette solution, l’introduction par la commune dans son plan local d’urbanisme, des zones où l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile est prohibée, pour ne prendre que cet exemple.
22. Dans l’hypothèse où le juge soutient qu’il faut assurer une homogénéité pour l’application du principe de précaution en droit de l’urbanisme, il conviendra de faire un parallèle entre les exigences requises pour la délivrance des autorisations d’occupation ou d’utilisation des sols à l’élaboration du plan local d’urbanisme. L’établissement d’un zonage se fondant sur le principe de précaution ne pourra être légal que si le conseil municipal apporte la preuve d’éléments circonstanciés sur l’existence des risques. Les juges devront apporter ces précisions en fonction des demandes qui leurs seront posées, ou bien, attendre l’adoption d’une loi qui viendra préciser les contours du principe de précaution en droit de l’urbanisme.
23. Un dernier aspect devra retenir l’attention du juge administratif : La reconnaissance de l’application du principe de précaution dans le droit de l’urbanisme ne sera-t-elle pas à terme accompagnée de la reconnaissance de l’application des autres principes de la Charte de l’environnement ? En effet, divers auteurs(63) ont mis en exergue le caractère indissociable des droits et devoirs reconnus par la Charte de l’environnement. Ainsi, le principe de précaution ne disposerait pas d’une pleine effectivité s’il ne se voyait pas accompagné du principe du pollueur payeur(64) ou principe d’information(65). En effet, il est inconcevable d’invoquer de manière autonome le principe de précaution en l’absence d’une information de la population des risques éventuels : il est nécessaire d’adopter des mesures à l’encontre des risques éventuels mais également et surtout d’informer la population de leurs présences et des mesures prises par les autorités compétentes afin d’éviter leurs réalisations. Il est donc légitime de s’interroger sur le caractère indissociable des autres droits et devoirs consacrés par la Charte de l’environnement appliqué à la délivrance d’autorisation d’occupation ou d’utilisation des sols. Actuellement, il ressort de l’évolution normative et des jurisprudences que le principe de prévention(66) et celui de l’information des populations(67) disposent d’une place accrue dans la législation d’urbanisme, mais ces principes n’ont, jusqu’à présent, qu’une seule valeur législative. Ainsi, l’application de la Charte de l’environnement au droit de l’urbanisme, hisse ces principes au rang constitutionnel.
24. La problématique des antennes relais a donc servi de tremplin à la haute juridiction de façon à préciser et circonscrire l’application du principe de précaution au niveau local. Nonobstant la consécration théorique de l’application de ce principe, en pratique le juge administratif s’est jusqu’à présent opposé à l’invocation du principe de précaution pour justifier une mesure de police faisant obstacle à l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile dans le paysage local. Cela s’explique notamment par l’hypothèse qu’un risque pour la santé des populations vivant à proximité des antennes-relais ne peut être retenu(68). Le juge administratif ne dispose pas de la plénitude du contentieux des antennes relais, en effet, le juge judiciaire peut également être invité à trancher des litiges relatifs à l’indemnisation des dommages causés par l’implantation des antennes relais qui n’ont pas le caractère d’ouvrage public(69). La Cour d’appel de Versailles s’est interrogée sur l’existence d’un trouble de voisinage suite à l’implantation d’une antenne relais de téléphonie mobile. Les juges judiciaires ont estimé que, du fait de l’absence de certitude quant à l’innocuité de ces installations, il persistait un doute sur les riverains ce qui constituait de jure un trouble de voisinage. Ainsi, les juridictions civiles ont soutenu que, quand bien même « l’hypothèse d’un risque pour la santé des populations vivant à proximité des antennes relais ne peut être retenue » il existe une discussion pour les habitations situées à moins de 100 mètres des installations(70)ce qui « est de nature à jeter un trouble dans l’esprit du public sur une parfaite innocuité ; que la crainte de ce trouble qui doit être considéré comme anormal est légitime et doit donc être réparé  »(71). Il ressort de cette jurisprudence que, pour les juridictions judiciaires, comme pour celles administratives, le principe de précaution n’a pas vocation à être invoqué à l’encontre de l’implantation d’une antenne relais, cependant, les conséquences de ce constat ne sont pas identiques.
25. Si les juridictions judiciaires et administratives s’accordent sur l’application du principe de précaution, les conséquences y afférant diffèrent, résultant de l’idée selon laquelle « le risque est le cœur de la vie de notre société et de son organisation, même si sa perception dépend directement des enjeux et du moment  »(72).


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Riseo    2012-2

Les territoires montréalais et parisiens face aux risques industriels majeurs. Quelles réponses ?


Jean-Christophe BLESSIUS


Doctorant Université Paris-Est et Université de Montréal


 

(1)

 
Résumé :

Les risques industriels font l’objet de réponses variées de la part des espaces urbains. Cet article montrera dans un premier temps que ces réponses peuvent différer selon les territoires, particulièrement en matière de maîtrise de l’urbanisation. Pour contrecarrer son manque d’efficience, nous élargirons notre propos sur une autre réponse, « l’information sur les risques ». Nous proposerons ainsi de faire nos premiers pas vers une démarche d’éducation aux risques majeurs et de mener une réflexion préliminaire sur la notion de « culture du risque ».

Summary :

Industrial risks are the object of varied answers from urban spaces. This article will show at first that these answers can differ according to territories, particularly in control of the urbanization. To offset its lack of efficiency, we will expand our discussion on another answer, "risks information". We shall thus suggest making our first steps towards an educational approach for the major risks and leading a preliminary reflection on the notion of “risk culture”.

 
1. Les milieux urbains font face à des risques majeurs, c’est-à-dire, pouvant « déboucher sur une catastrophe qui se caractérise par de nombreuses victimes, un coût important de dégâts matériels, et des impacts sur l’environnement » [LARROUY-CASTERA et OURLIAC, 2004, p. 13]. Parmi ces risques se trouvent ceux émanant des industries en site fixe et faisant partie de la grande famille des risques technologiques. A l’intérieur de cette dernière sont également référencés le risque nucléaire, celui de rupture de barrage, ou bien celui lié aux flux de matières dangereuses.
2. Dans un objectif d’amélioration de la sécurité et de diminution de leur vulnérabilité, les sociétés urbanisées vont mettre en œuvre des réponses. « […], c’est l’identification des risques, par les sociétés humaines, qui les pousse à trouver des solutions politiques afin de les gérer » [PIGEON, 2005, p. 105]. Au regard de cette dernière citation et de l’objet de cet article, nous pouvons nous placer dans la lignée des travaux de Valérie November qui traite de la notion de « territoire du risque ». En effet, les risques sont intrinsèquement liés au territoire dans lequel ils s’inscrivent [NOVEMBER, 2002], par le jeu d’acteurs qui en découlent et par les relations qu’entretient, par exemple, l’établissement avec son environnement.
3. Quelles formes peuvent prendre ces réponses et pouvons-nous en observer une diffusion territoriale similaire ? Si les risques entretiennent des liens étroits avec le territoire, nous pouvons émettre l’hypothèse qu’ils peuvent différer selon l’endroit que nous étudions. Les réponses que peuvent apporter les espaces urbains face aux risques industriels majeurs seront dans un premier temps abordées avant de revenir sur les divergences dont elles peuvent faire l’objet entre deux territoires outre-Atlantique. Nous illustrerons en effet notre propos au sein des agglomérations montréalaise et parisienne, deux espaces qui vont mettre en œuvre des mesures, dans un souci commun de diminution de vulnérabilité et d’amélioration de la sécurité, et qui reposent sur des piliers cadres d’une démarche globale dite de sécurité civile [VIRET, 2011, p. 45].
1. Les quatre piliers de réponses aux risques industriels majeurs
4. Ces réponses peuvent être appliquées au sein de notre exemple des risques industriels majeurs en site fixe. En outre, elles font l’objet d’un cadrage juridique et sont mises en œuvre, tantôt par l’Etat, tantôt par l’industriel, en passant par les acteurs de la sécurité civile et la population.
5. La première catégorie de réponses pouvant être mobilisée est matérialisée par la mise en œuvre de mesures de réduction du risque à la source, nommées aussi mesures de « mitigation » au Québec. Elles ont pour but de mobiliser des techniques issues des sciences de l’ingénieur pour diminuer, de manière significative, les dangers inhérents aux installations industrielles. Ces mesures peuvent être « passives » et prendre la forme, par exemple, de cuves de rétention ; ou bien « actives », comme l’installation de gicleurs, la modification de procédés ou bien le remplacement d’un produit par un autre moins dangereux. En France, les industriels sont tenus d’élaborer des études de dangers devant analyser les « causes internes ou externes d’un accident afin d’en évaluer l’étendue des conséquences, mais afin aussi, d’intervenir sur les paramètres techniques pouvant réduire l’intensité du risque éventuel » [DUBOIS-MAURY et CHALINE, 2004, pp. 88-90]. Cette étude prend en compte, certes, la dimension de l’identification, mais va plus loin puisqu’elle aborde les mesures pouvant être mises en place par l’industriel pour réduire les dangers qui émanent de son installation. En France toujours, il appartient à l’inspection des installations classées du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable des Transports et du Logement (MEDDTL) de veiller à la bonne application de cette mesure. Au Québec, particulièrement dans le cadre de l’espace montréalais que nous étudions, les industries mettent également en œuvre des mesures, sur une base souvent volontaire, et qui s’avèrent efficaces pour réduire le danger à la source [AIEM, 2009]. En effet, dans le dernier quart du 20ème siècle, de nombreuses entités industrielles localisées à l’Est de l’île de Montréal se sont fédérées et ont effectué des études permettant à la fois d’identifier les dangers qui provenaient de leurs installations, mais aussi de mettre en œuvre des actions pour s’en prémunir.
6. Malgré l’efficacité certaine de ces dispositifs, il est admis que le risque zéro n’existe pas, sous-entendant que l’on ne pourra jamais éradiquer totalement la probabilité de survenance d’un accident. La délocalisation de l’établissement pourrait constituer à première vue une solution efficace, particulièrement au regard des projets de développement, économique ou résidentiel, qui peuvent potentiellement prendre place dans ces espaces. Mais cette solution apporte aussi ses effets pervers puisque l’on va créer « du risque » autre part et augmenter celui lié aux flux de matières dangereuses. On ne peut donc jamais éradiquer un risque, on peut tout au plus le transformer ou le déplacer.
7. Ainsi, il faut se préparer à la possibilité de survenance d’une catastrophe. C’est en ce sens que la préparation de l’intervention, deuxième famille de réponses, se révèle primordiale pour toute société qui cherche à gérer les risques auxquels elle est confrontée. Cette réponse nous fait pénétrer dans le domaine de la gestion de crise faisant suite à une catastrophe. Concrètement, cela pourra se traduire par des documents opérationnels qui vont, autant que faire se peut, statuer sur le rôle de chacun, sur la mise en place d’une communication en situation de crise, sur les modalités d’intervention, d’évacuation, et même sur la question du rétablissement (indemnisation, suivi psychologique…). La France et le Québec disposent d’un panel de documents de mesures d’urgence et pouvant se décliner selon les échelles. C’est ainsi que nous pouvons trouver des plans ayant pour but de gérer l’urgence à l’intérieur de l’établissement industriel, à l’intérieur de l’espace urbain ou bien au sein d’un établissement scolaire, posant l’enjeu de la coordination de ces documents. Cette réponse peut faire l’objet d’une limite, car, bien qu’elle soit primordiale, il demeure toujours cette dimension de l’imprévu et nous ne savons jamais totalement à « quoi on va jouer » pour reprendre les propos de Patrick Lagadec qui a analysé en profondeur la thématique de la crise. C’est pour cela qu’il faut renforcer au mieux nos réponses en amont pour faire face au moins d’incertitudes possibles en cas de survenue d’une crise majeure.
8. Ainsi, en complément des mesures de maîtrise du risque à la source, les communautés peuvent mettre en place deux autres réponses : la maîtrise de l’urbanisation autour des sites à risques d’une part et la diffusion de l’information sur les risques d’autre part.
9. La maîtrise de l’urbanisation consiste à gérer l’utilisation du sol pour ne pas aggraver les risques et diminuer l’exposition des populations. C’est sur cette réponse que les deux territoires se différencient fondamentalement et nous y reviendrons plus loin.
10. La diffusion de l’information auprès des individus quant à elle, est un droit reconnue par les agglomérations parisienne et montréalaise. Elle consiste en l’élaboration de documents explicitant les dangers que peuvent subir les établissements industriels notamment, et sur les comportements à tenir en cas de crise. Nous reviendrons également plus loin sur les limites que peut connaître cette réponse.
11. Au total, pour nous préparer en amont à faire face, au mieux, à une crise majeure, trois types de réponses peuvent être employés : mettre en œuvre des mesures de réduction du risque à la source qui démontrent une efficacité significative ; maîtriser l’urbanisation autour des sites pour corriger l’exposition des secteurs vulnérables ; et enfin, diffuser une information sur les risques afin de permettre à tout un chacun de connaître les dangers auxquels il est confronté et les comportements à tenir en cas d’accident majeur. Ces deux dernières réponses vont attirer notre attention du fait de leurs limites et de la différenciation spatiale que nous pouvons observer.
2. La maîtrise de l’urbanisation révèle deux législations différentes
12. La province canadienne du Québec et la France n’ont pas développé le même arsenal juridique concernant la maîtrise de l’urbanisation autour des établissements industriels à haut risque. La France, qui repose sur un cadrage rigoureux, a développé une législation depuis le milieu du 19e siècle. A partir des années 70, ce cadre s’est renforcé allant de la loi sur les installations classées pour la protection de l’environnement (I.C.P.E.) de 1979 à la loi dite « Bachelot » relative à la prévention des risques technologiques et naturels de 2003, en passant par les deux directives européennes Seveso. Territorialement, cela se traduit notamment par la mise en place aujourd’hui des Plans de Prévention des Risques Technologiques dits « P.P.R.T. », constituant des servitudes d’utilité publique annexées aux plans locaux d’urbanisme. Ce document permet de mettre en œuvre des mesures foncières telles que, lorsqu’elle est reconnue d’utilité publique, la procédure de l’expropriation ; le droit de préemption rendant la commune prioritaire sur toute vente se déroulant au sein d’un secteur inscrit dans le périmètre de préemption ; et enfin, le délaissement qui permet à un propriétaire de mettre en demeure la commune d’acquérir son bien. De plus, le P.P.R.T. peut imposer à un individu de réaliser des travaux d’amélioration du bâti dans la limite de 10% de la valeur vénale du bien.
13. Le Québec n’a pas un cadre juridique aussi poussé. La Loi d’Aménagement et d’Urbanisme dite « L.A.U. » de 1979 n’accorde que peu de place à la question de la maîtrise de l’urbanisation autour des sites dangereux. Concernant un volet plus environnemental, ce n’est qu’après la Seconde guerre mondiale que la province adopta, dans un contexte de guerre froide, une loi sur la protection civile. Modifiée au cours des années qui ont suivi, elle est devenue depuis 2001 la Loi sur la Sécurité Civile, dite « L.S.C. ». La particularité de cette loi est qu’elle affirme dans ses articles, une obligation de prudence et de prévoyance de la part des citoyens, vis-à-vis d’eux-mêmes et d’autrui. Un exemple significatif réside dans l’existence d’un kit de survie qui doit permettre à l’individu de subsister et de se passer de toute intervention extérieure de l’Etat pendant 72 heures.
14. Malgré ces différences majeures, nous remarquons que les dispositifs abordés mettent le citoyen au cœur des préoccupations. Ainsi pouvons-nous poser la question de la place de l’individu, riverain d’une usine à risque, dans le domaine de la gestion des risques.
3. Des citoyens en retrait de la gestion des risques ?
15. Au regard de ce qui précède, on remarque que le contexte juridique des deux territoires est différent. Comment ces différences de cadrage influent-elles sur le rôle du citoyen riverain d’une installation dangereuse ? En France, lors de l’élaboration d’un P.P.R.T. se forme un Comité Local d’Information et de Concertation dit « C.L.I.C. », à l’intérieur duquel le citoyen peut a priori avoir sa place. Le citoyen participe-t-il à la co-décision relative à la question des risques industriels ? Peut-il obtenir des financements pour mettre en œuvre les mesures qui lui sont prescrites dans le cadre du dispositif P.P.R.T. ? Concernant les mesures foncières que nous avons abordées plus haut pour le cas français, le financement doit faire l’objet d’un accord tripartite entre l’industriel, l’Etat, et la collectivité. Mais cela ne serait pas sans difficultés puisque nous pouvons observer des désaccords sur la part que chacun doit apporter. Pour ne donner qu’un exemple, l’industriel met en avant les investissements qu’il a faits pour réduire le risque et pourrait juger que c’est à l’Etat ou à la collectivité d’apporter une part plus significative.
16. La situation au Québec s’en trouve différente par le manque de cadrage réglementaire. En effet, il n’existe aucune mesure de maîtrise du foncier, et les propriétaires ne sont pas impactés par des zonages restrictifs comme c’est le cas pour les communes dotées d’un P.P.R.T. Le riverain québécois d’une zone industrielle serait-il plus vulnérable que le riverain français ? Il est intéressant de voir qu’il existe des structures de concertation, pouvant être comparée à première vue aux C.L.I.C., et qui réunissent tous les acteurs autour de la table. C’est le cas des Comités Mixtes Municipalités-Industries-Citoyens dits « C.M.M.I.C ». Ces entités s’impliquent dans la mise en œuvre de mesures de réduction du risque à la source, dans l’élaboration de documents de mesures d’urgence et dans la mise en place de campagnes impactant le public, telles que des opérations de diffusion de plaquettes d’informations détaillées. De plus, l’affirmation des principes de prudence et de prévoyance, abordés plus haut, laisse sous-entendre une certaine capacité du citoyen à se prendre en charge lui-même, à se passer de l’Etat, faisant de lui un être moins vulnérable. Ces principes sont-ils appropriés par tous ? Comment la province rend-t-elle le citoyen plus responsable ? La solution résiderait-elle dans les campagnes d’informations ?
4. Les campagnes d’informations sont-elles efficientes ?
17. Pour diminuer la vulnérabilité du citoyen, les collectivités, dans une démarche volontaire ou règlementaire, mettent en place des campagnes d’informations pour sensibiliser les riverains et leur inculquer les comportements à avoir en cas d’événement dramatique. Mais ces campagnes sont-elles efficientes ? Diminuent-elles vraiment la vulnérabilité du riverain, au point de le laisser habiter dans sa résidence lorsqu’elle se situe au voisinage d’une industrie dangereuse ? Des travaux de recherche montrent que les campagnes d’informations demeureraient trop statiques [COANUS et alii, 2004, pp. 19-25]. Ces dernières, pour la plupart, ne se cantonnent qu’à des conduites à tenir en cas d’accident, au risque de susciter chez les riverains une certaine lassitude ou un manque d’intérêt. Par ailleurs, il faut bien différencier la distinction entre l’information qui sous-entend une trajectoire unilatérale entre un émetteur et un récepteur ; et la communication qui ajoute la notion d’échange bilatéral. Il apparait nécessaire de prendre en compte les représentations des individus sur cette question. Ces dernières ne sont d’ailleurs pas statiques puisqu’elles varient d’une personne à l’autre selon ses caractéristiques (âge, sexe…) et selon le temps. Il existerait donc un décalage entre le message adressé (statique et diffusé de façon homogène) et la représentation effective du risque industriel par les différentes populations.
18. Nous entrons donc dans un large registre, celui de la perception et plus particulièrement de la représentation du risque au sein d’un territoire ; et plus largement même celui de la « culture du risque » de plus en plus abordée dans les discours, mais qui nécessite encore des cadrages sémantiques.
5. Un premier pas vers la culture du risque
19. On peut trouver le terme de « culture du risque » dans certains travaux, depuis plusieurs années. On apprend en effet au sein d’un ouvrage collectif que les médias, dans son sens le plus général, aurait un rôle à jouer dans la construction d’une telle culture. Ce rôle est-il pris en charge par les différentes sources médiatiques ? A la fin des années 80, on pouvait lire : « […] : la brutalité de l’image ne crée d’elle-même presque jamais une culture du risque. Dans tous les cas il est donc finalement peu probable que l’événement, vite classé, oublié, mal compris ou refoulé dans l’inconscient, déclenche à lui seul le processus pédagogique d’apprentissage de la catastrophe qui rendrait nos sociétés moins vulnérables […] » [THEYS, 1987, p. 24]. Il faut néanmoins être vigilant quant à l’emploi de ce terme comme le rappelle Thierry Coanus : « […], le terme ‘‘culture’’ est un terme très « lourd » en sciences sociales, qui ne correspond pas vraiment au type de savoir très empirique des riverains, savoir certes bien réel, mais bien moins structuré qu’une ‘‘culture’’, au sens fort du terme » [COANUS, 2008, p. 19]. Ainsi, peut-être faudrait-il trouver un autre terme pour désigner les savoirs qu’acquièrent les individus au regard des risques qu’ils côtoient.
20. Si nous partons du postulat de la nécessité qui incombe aux individus d’adopter les bons comportements face aux risques majeurs, la solution ne résiderait pas dans une diffusion brute d’informations. Tantôt simplistes, tantôt dramatisées, ces informations ne participent pas à l’éducation aux risques des citoyens, ne les rendant, a fortiori, pas moins vulnérables. Patrick Peretti-Watel a abordé cette notion dans ses travaux [PERETTI-WATEL, 2010, 126 p.]. Il mentionne que la société n’est pas forcément plus dangereuse, mais que c’est notre rapport au risque qui a changé. Il se situe dans la continuité des écrits de Theys, sur le sujet de la représentation des risques (individuels ou collectifs) par le public. Ces représentations seraient-elles conditionnées par les médias, comme le laissent sous-entendre certains auteurs ? Car il apparaît en effet que nous sous-estimons certains risques par rapport à d’autres, alors que la probabilité d’occurrence des premiers est plus forte que celle des seconds (on peut mentionner par exemple le cas des accidents de la route et celui des crashs aériens). Jocelyne Dubois-Maury et Claude Chaline nous confirment dans leur ouvrage [DUBOIS-MAURY et CHALINE, 2004, 208 p.] que les catastrophes industrielles, bien que moins fréquentes dans les pays dits « du nord », font plus peur que les catastrophes dites « naturelles ». Pourquoi percevons-nous ce type de risque différemment ? Y a-t-il une réelle barrière entre d’un côté les décideurs, les experts, et de l’autre le public, souvent nommé « profane » ?
21. Michel Callon traite en effet des « frontières » qui peuvent exister entre savoirs scientifiques et savoirs profanes [CALLON, 1999]. Il apparaîtrait qu’une frontière trop marquée entre « experts » et « profanes » influerait considérablement sur les représentations des risques de l’ensemble des individus. Cette frontière renforcerait certaines craintes, une impression de vérité cachée, ou encore que l’industriel ne s’implique pas dans la réduction du danger à la source. Pourtant, est-ce vraiment le cas ? Cette frontière est-elle tenace dans les territoires montréalais et parisiens ? La structure C.M.M.I.C. du Québec laisse sous-entendre que cette barrière est déjà moins infranchissable à la vue de la confiance que le citoyen a développée depuis le début de ce siècle, et de la probable responsabilisation qu’il a acquis au cours de son existence. De plus, ce comité met en place une procédure d’éducation citoyenne qui va bien au-delà des campagnes d’informations qui se sont tenues jusqu’à maintenant. Existe-t-il des actions similaires, localement, en France ? Ce pays s’engage actuellement dans le développement d’une éducation aux risques majeurs, notamment par le biais du réseau de l’Institut Français de Formateurs aux Risques Majeurs et à la protection de l’Environnement, plus communément nommé « I.F.F.O.- R.M.E. ».
22. Des recherches sont actuellement en cours pour analyser ces questions au sein des agglomérations parisienne et montréalaise. Ces travaux vont accorder une importance toute particulière aux réponses en termes de gestion de l’espace et de mise en œuvre de dispositifs éducatifs. Cette dernière pratique constituerait un débouché innovant pour contrecarrer les limites de la réponse informationnelle et, a fortiori, pourrait constituer une orientation pour diminuer la vulnérabilité des individus face aux risques industriels majeurs. Serait-ce un préalable pour la « mise en place d’une culture du risque » ?
Bibliographie

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CALLON (Michel), 1999, « Des différentes formes de démocratie technique », in Les cahiers de la sécurité intérieure, n°38, pp. 37-54.

COANUS (Thierry), DUCHÊNE (François), MARTINAIS (Emmanuel), 2004, « Risque, territoire et longue durée : vers une ‘‘société du risque’’ ? », in Les Annales de la recherche urbaine n° 95, pp. 19-25.

COANUS (Thierry), 2008, Les enjeux d’une gestion territorialisée des risques technologiques, actes de séminaire, PUCA, LATTS, ENTPE, séance n°5, p. 19.

DUBOIS-MAURY (Jocelyne), CHALINE (Claude), 2004, Les risques urbains, Armand Colin 2ème édition, Paris, 208 p.

LARROUY-CASTERA (Xavier), OURLIAC (Jean-Paul), 2004, Risques et urbanisme : risques naturels, risques technologiques, prévention, responsabilités, Editions Le Moniteur, Paris, 237 p.

NOVEMBER (Valérie), 2002, Les territoires du risque : le risque comme objet de réflexion géographique, Berne, Berlin, Bruxelles, Frankfurt-am-Main, New-York, Peter Lang, 332 p.

PERETTI-WATEL (Patrick), 2010, La société du risque, Paris : la Découverte, 126 p.

PIGEON (Patrick), 2005, Géographie critique des risques, Economica, Paris, 217 p.

THEYS (Jacques), 1987, « La société vulnérable », in La société vulnérable - Evaluer et maîtriser les risques, Textes réunis et présentés par FABIANI (Jean-Louis) et THEYS (Jacques), Presses de l’Ecole Normale Supérieure, Paris, p. 24.

VIRET (Jean), 2011, « De la prévention des risques majeurs à une démarche globale de sécurité civile », in RISEO, pp. 40-48 : http://www.riseo.fr/-Revue,53-#page81

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