Riseo    2013-1

Sommaire

Éditorial

Hervé ARBOUSSET et Benoit STEINMETZ

Maître de conférences en Droit, habilités à diriger des recherches. Rédacteurs en chef de la revue Riseo

Le Plan communal de sauvegarde, un dispositif juridique adapté à la prévention et la gestion des risques industriels

Karine FAVRO

Maitre de conférences, HDR CERDACC, UHA

Installations dangereuses, catastrophes technologiques et indemnisation : un comparatif franco-belge (prétexte pour un plaidoyer européen)

Caroline Lacroix

Maître de conférences – Université de Haute-Alsace CERDACC EA 3992

le régime declaratif des icpe, un regime de « semi-liberté » a l’epreuve de la crise economique et de la democratie participative

Marie-Béatrice LAHORGUE (MCF - HDR)

Direction master 2 Droit de l’environnement industriel Centre de Recherche et d’Etude sur les Territoires et l’Environnement (CERETE EA-4237) Université de Poitiers

Du respect du contradictoire dans le cadre de la procédure de contrôle et de sanctions administratifs des installations classées

Sébastien Marmin

Docteur en droit public Chargé de cours à la Faculté libre de droit de Paris

Droit pénal et risques inhérents à l’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement

Rodolphe Mésa

Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles Université Lille-Nord de France

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Riseo    2013-1

Éditorial


Hervé ARBOUSSET et Benoit STEINMETZ


Maître de conférences en Droit, habilités à diriger des recherches. Rédacteurs en chef de la revue Riseo


Au printemps 2010, le lancement d’une revue, exclusivement numérique, à comité de lecture et consacrée à la thématique du risque, constituait un pari osé. Pari quant au nombre de lecteurs, pari quant à la qualité des contributions présentes dans la revue, pari finalement du point de vue de la pérennité de l’entreprise. Il apparaît aujourd’hui que ce triple pari soit en passe d’être gagné.

Le nombre important de lecteurs, tout d’abord, ne se dément pas ; les chiffres de fréquentation du site www.riseo.fr, sont en constante augmentation, dénotant au demeurant l’intérêt certain de la thématique du Risque.

Cette revue n’existerait pas non plus sans la confiance accordée par les différents auteurs qui ont participé à cette aventure, et nous nous devons de les remercier vivement. Qu’ils soient Professeurs ou Maîtres de conférences des Universités, avocats, magistrats, docteurs, doctorants ou experts, ils restent la cheville ouvrière de RISEO, puisque sans eux, cette revue n’existerait pas ou n’existerait plus.

Le numéro 2013-1 constitue le 10ème numéro de la revue créée sous l’égide du Conseil scientifique de l’Université de Haute-Alsace. Plus de 70 contributions, d’éminents praticiens ou universitaires, juristes ou d’autres disciplines en lien avec le risque (économistes, géographes, historiens, polytechniciens…), ont permis d’opérer, au grès des numéros, un tour d’horizon de la matière en abordant aussi bien le droit de l’environnement que la RSE, les accidents collectifs que le droit de la santé, le droit de l’urbanisme que le droit des transports.

L’internationalisation croissante de la revue, par rapport à ses contributeurs et à ses lecteurs, est également un motif de satisfaction qui témoigne des apports mutuels que peut avoir une réflexion au-delà les frontières et par-delà nos schémas classiques de raisonnement.

Le 10ème numéro de la revue Riseo conduit à s’attacher à l’étude du risque, notamment industriel, au travers des ICPE. A cheval entre les règles de droit commun et une législation spécifique, mêlant les prescriptions de droit administratif, de droit de l’environnement, du droit de l’urbanisme et les aspirations des riverains à la sécurité, l’appréhension du risque en matière d’ICPE méritait qu’il soit amené une première pierre numérique à la réflexion.

Ce numéro s’inscrit dans l’actualité du risque industriel, puisqu’il fait écho aux deux arrêts rendus par la Cour administrative d’appel de Bordeaux le 24 janvier 2013 (n°10BX02881 et n°10BX02880), suite aux conséquences de l’explosion de l’usine AZF le 21 septembre 2001. Ilsauront eu, comme souvent les jugements et arrêts issus de la juridiction administrative, une actualité médiatique bien éphémère contrairement aux jugements et arrêts rendus, jusqu’à présent, au pénal. Pourtant, même s’ils appliquent une solution classique tenant à la recherche et, au final, à la découverte d’une carence fautive de l’Etat dans l’exercice de ces missions de contrôle au titre de la législation et de la réglementation sur les ICPE, ces décisions rappellent que la voie pénale n’est pas l’unique réponse que l’on peut attendre de la justice.

Dans ces arrêts, la Cour administrative d’appel, saisie d’une demande tendant à obtenir la réparation du préjudice moral et du trouble dans les conditions d’existence de victimes de l’explosion, fait sienne les conclusions factuelles adoptées par le juge pénal, la Cour d’appel de Toulouse ayant statué dans un arrêt du 24 septembre 2012, objet d’ailleurs d’un pourvoi en cassation. En effet, selon la Cour administrative d’appel de Bordeaux « l’explosion qui s’est produite le 21 septembre 2001, initiée dans le bâtiment 221 de l’usine AZF, a pour origine la réaction chimique accidentelle née du mélange de nitrates d’ammonium et de produits chlorés dans un environnement et des conditions d’entreposage qui ont favorisé cette réaction ». Elle rappelle alors la responsabilité avérée au sein de l’entreprise dont les dirigeants n’avaient pas respecté les prescriptions de fonctionnement ICPE (« non-respect des prescriptions réglementaires quant aux modes de stockage des nitrates d’ammonium déclassés, à l’établissement des procédures de traitement ou de stockage des produits fabriqués par l’entreprise et aux actions de formation du personnel, en particulier celui des sous-traitants ; que ce dernier personnel n’avait reçu aucune formation particulière quant aux propriétés des produits qu’ils manipulaient effectivement et aux risques d’explosion qui s’attachaient à leur croisement ; que le sol du bâtiment 221, où reposait le tas de nitrates d’ammonium déclassés sur lequel a été déversé le mélange de nitrates d’ammonium industriel et de dérivés chlorés, attaqué de longue date par les nitrates, n’était plus étanche et la nappe phréatique y affleurait ; que ce bâtiment, dont la porte ne fermait plus, restait en permanence ouvert, ce qui, du fait de son orientation, en augmentait l’humidité ; que cet entrepôt, au titre duquel aucun registre d’entrée et de sortie n’était tenu, accueillait de fait des quantités de nitrates, que ce soit en tas ou sous la forme d’une épaisse semelle durcie sur le sol, excédant notablement le seuil de stockage déclaré et autorisé à cet endroit qui était de 500 tonnes »).

La Cour administrative d’appel de Bordeaux en vient alors à juger que « l’existence même de ces modes irréguliers de stockage de produits dangereux dans le bâtiment 221, pour des quantités importantes et sur une longue durée, que traduisent l’encroûtement des produits répandus sur le sol et la détérioration de celui-ci, révèle une carence des services de l’Etat dans leur mission de contrôle de cette installation classée ». Elle reconnaît ainsi la faute de l’Etat dans l’exercice de son pouvoir de contrôle sur le mode opératoire concernant le bâtiment 221, lieu de l’explosion, alors que les défaillances de l’exploitant étaient « visibles et prolongées ». Elle ajoute que la faute de l’exploitant ne peut pas exonérer l’Etat de sa responsabilité et que même si ce dernier était opportunément intervenu, cela n’aurait pas nécessairement permis d’éviter la catastrophe, mais d’en réduire l’ampleur.

La Cour prend néanmoins le soin de préciser que « le regroupement de tous les emballages du site dans le même local 335 devait inéluctablement conduire, comme l’a souligné le juge pénal, au croisement de produits dangereux et aboutir à une explosion, ni ce regroupement résultant de pratiques décidées de manière récente et officieuse par l’exploitant, ni le remplissage de la benne précitée dans ce local puis son transfert dans un autre bâtiment, que le juge pénal qualifie d’ " opération exceptionnelle " ne procédant pas du " fonctionnement habituel de la gestion des déchets " dans l’entreprise, ne révèlent en eux-mêmes des carences des services de l’Etat dans l’exercice de leurs pouvoirs de police en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement ».

Dès lors, si l’évolution du droit applicable aux installations industrielles dangereuses, amenant parfois le Politique à tenir compte des appréciations de la doctrine, intervient le plus souvent après la survenance d’une catastrophe, espérons que le présent numéro permette justement de participer au débat et amène au moins à poser de bonnes questions, voire de bons diagnostics, afin de minimiser le risque de survenance d’un nouveau 21 septembre.

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Riseo    2013-1

Le Plan communal de sauvegarde, un dispositif juridique adapté à la prévention et la gestion des risques industriels


Karine FAVRO


Maitre de conférences, HDR CERDACC, UHA


1. L’idéologie du Plan communal de sauvegarde (PCS), qui s’inscrit plus fondamentalement dans la logique française de planification des réponses de sécurité civile1, est portée depuis le 7 septembre 2011 par la Direction Générale de la Sécurité civile et de la Gestion des Crises (DGSCGC), créée à l’initiative du Président de la République pour s’occuper de la planification – de l’articulation des différents plans de prévention et de secours – et de la gestion des crises et des accidents de la vie courante2.
2. Le PCS, institué par l’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile3 et repris à droit constant à l’article L. 731-3 du Code de la sécurité intérieure depuis l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 20124, participe à « l’information préventive et à la protection de la population » en ce qu’il « détermine en fonction des risques connus les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes », « fixe l’organisation nécessaire pour la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité », « recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population ».
3. Dès lors, l’articulation entre le PCS et le plan Orsec (Organisation de la Réponse de Sécurité civile) procède de la nécessité de lier des objectifs communs tels que la recension des moyens
1 L’article L. 112-1 du Code de la sécurité intérieure définit la sécurité civile.
2 Placée sous l’autorité d’un préfet, la DGSCGC compte dans ses rangs 2 500 personnels civils et militaires, répartis sur soixante sites dont le siège d’Asnières-sur-Seine. Ils soutiennent l’action locale des sapeurs-pompiers, des associations, des bénévoles, des préfectures et des mairies. Dans les situations d’urgence, cette mosaïque de personnels et de compétences agit de concert avec d’autres ministères pour mobiliser les experts et les matériels spécialisés.
La Sécurité civile s’articule autour plusieurs pôles de compétences dont, pour ce qui nous intéresse, la planification et la gestion des risques procédant de la maitrise des quatre phases de la crise : la planification, la préparation, la réponse et le retour d’expérience quelle que soit l’origine du sinistre.
3 J.-M. Pontier, « La réforme de la sécurité civile et les communes », Rev. Adm. , 1er novembre 2005, p.636 ; S. Gouhier, « Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile : l’appel au secours de l’Etat », Revue Lamy Coll. Terr.¸ 2005/2.
4 J.-M. Pontier, « Le Code de la sécurité intérieure », JCP Ad. Coll. Terr., 11 juin 2012, n°23, étude 2186.
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disponibles et la mise en oeuvre des moyens d’accompagnement et de soutien des populations. Il appartient au maire d’élaborer le PCS sur le territoire de sa commune pour compléter les plans Orsec de protection générale des populations5. Reste que l’enchevêtrement logique des outils de planification démontre que la place centrale du maire6, inhérente à son pouvoir de police administrative7, n’est en aucun cas exclusive de l’intervention d’autres acteurs dans le cadre de la prévention des risques industriels. Le préfet y occupe une place de choix au titre de ses pouvoirs de police spéciale qu’il détient aux termes des articles L. 512-1 et suivants du Code de l’environnement à l’égard des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) mais également au titre de l’organisation des secours.
4. En effet, la mise en oeuvre des objectifs de sécurité civile par des mesures et des moyens appropriés ressort à la compétence de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées8. C’est plus particulièrement « l’Etat qui est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l’état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d’information et d’alerte des populations ». Sans préjudicier à l’action du préfet ou du maire, « le ministre chargé de la sécurité civile coordonne les opérations de secours dont l’ampleur le justifie »9. L’intervention de l’Etat est diffuse car elle concerne tous les sinistres de grande ampleur, ou ceux dont les conséquences sont susceptibles de « dépasser les limites ou les capacités » de la commune10 ou du département11 pour couvrir le territoire national12. Relève du préfet la montée en puissance du plan Orsec départemental auquel est intégré le Plan particulier d’intervention (PPI). Dans cette hypothèse, le rôle du préfet est clairement défini par la législation relative aux ICPE. Le PPI est défini pour faire face aux risques particuliers liés à l’existence d’une ou plusieurs installations industrielles. Il fait état des moyens de secours mis en oeuvre et leurs modalités de gestion en cas d’accident dont les conséquences dépassent l’enceinte de l’installation à risques concernée. Ces modalités couvrent les phases de mise en vigilance, d’alerte et d’intervention mais aussi les
5 Lorsque le Plan Orsec est activé l’intervention du maire est exclue (CE, 12 mai 1990, Abadie et autres, Leb. T., p. 1026). Nonobstant, il peut toujours intervenir au titre de son pouvoir de police (CE, 14 mai 1986, Cilaos, Leb. T., p. 426) ou de sauvegarde des populations.
6 L. Derboulles, « C’est pourtant dans la commune que réside la force... Réflexions sur l’évolution contemporaine de l’implication communale en matière de sécurité civile », RRJ Droit prospectif, 2008/1, p.313.
7 Pouvoir de police détenu aux termes des articles L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales et L.132-1 du Code de la sécurité intérieure.
8 Article L. 112-1 du Code de la sécurité intérieure.
9 Article L. 112-2 du Code de la sécurité intérieure.
10 Article L. 742-2 du Code de la sécurité intérieure.
11 Articles L. 742-3 et L. 742-4 du Code de la sécurité intérieure.
12 Article L. 742-6 du Code de la sécurité intérieure.
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exercices de sécurité civile réalisés périodiquement pour une bonne appropriation du dispositif13.
Mais la couverture du territoire national relève du « ministre chargé de la sécurité civile ou, le cas échéant, [du] ministre chargé de la mer [qui] coordonne la mise en oeuvre des moyens de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. Il mobilise les moyens privés nécessaires aux secours et les attribue à l’autorité chargée de la direction des opérations de secours »14.
5. Rendre compte du PCS seulement sous l’angle de la sécurité civile en réduit considérablement la portée15, dès lors qu’il relève également de la politique de prévention des risques majeurs mise en oeuvre par le Ministère de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie. En son sein, la Direction générale de la prévention des risques s’applique à recenser, évaluer et surveiller les risques majeurs, dont les risques industriels. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit l’élaboration de plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Leur objectif est de résoudre les situations difficiles en matière d’urbanisme héritées du passé et, par ailleurs, d’encadrer l’urbanisation future. Les PPRT concernent les industries relevant de la législation relative aux ICPE et plus spécialement les exploitations soumises à autorisation avec servitude. C’est un document élaboré par l’Etat qui délimite un périmètre d’exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques technologiques et des mesures de prévention mises en oeuvre. Il met en place trois zones d’expropriation, de délaissement des propriétés, ou de travaux sur le bâti en fonction du type des risques, de leur gravité, de leur probabilité. Le PPRT vaut servitude d’utilité publique dès son approbation. L’approbation de ce plan affecte l’utilisation des sols et les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent respecter les servitudes. Ce document est annexé au PLU16. Il appartient au préfet de définir les modalités de concertation relative à l’élaboration du PPRT et d’y associer les exploitants, les communes, les EPCI compétents en matière d’urbanisme sur le périmètre couvert par le PPRT et la commission de suivi de site qui comprend notamment des experts et des représentants de riverains.
13 Décret n°2005-1158 du 13 septembre 2005 relatif aux plans particuliers d’intervention concernant certains ouvrages ou installations fixes et pris en application de l’article 15 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile.
14 Idem.
15 V. Sur ce point la démarche qui a sous-tendu l’adoption du Code de la sécurité intérieure ; J.-M. Pontier, « Le Code de la sécurité intérieure », préc.
16 En cas de contradiction, les dispositions du PPRT prévalent sur celles du Plan local d’urbanisme ; CAA Bordeaux, 30 juin 2008, SA La Forêt, n°05BX01830.
Article L. 742-6 du Code de la sécurité intérieure.
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6. Parce qu’il revient au maire d’élaborer le PCS, il lui appartient de concilier les objectifs de sécurité civile et ceux liés à la maitrise du territoire. Il lui appartient effectivement de recenser les risques inhérents à son territoire en procédant à une analyse de risques et en superposant les différents documents d’urbanisme ainsi que les plans de prévention de façon à déployer efficacement les opérations de secours et de sauvegarde sur les zones considérées en cas de catastrophe industrielle. C’est en partant de cette approche que nous nous intéresserons au cadre normatif des PCS encore en construction (I) avant d’envisager les conséquences de l’élaboration de ces plans par les communes (II).
I – La construction du cadre normatif des PCS à l’épreuve des risques industriels
7. Conçu pour fournir une portée efficace à la diffusion de l’alerte, le PCS doit intégrer la description des scénarios d’accident, les éléments d’information préventive (A) ainsi que les actions à mettre en oeuvre sur le territoire communal, ce qui conduit nécessairement à la rationalisation des services administratifs (B). Bien plus qu’une prescription légale, le PCS procède d’une méthode qu’il convient de faire évoluer au gré des retours d’expérience. Le but est de mettre en place un outil « robuste »17.
A – La construction de la démarche conduisant à l’élaboration des PCS
8. La démarche conduisant à l’élaboration du PCS suppose préalablement, et à titre préventif, que les services communaux réalisent une analyse des risques présents sur le territoire communal (1) et qu’ils en informent la population (2).
1 – Le préalable nécessaire : l’analyse de risques sur le territoire communal
9. Les collectivités territoriales sont confrontées à un panel de risques très divers et les possibles effets dominos sont avérés. La recension des risques prescrite par la démarche PCS couvre l’ensemble des risques connus qu’ils soient anthropiques, technologiques ou naturels. Que la commune ait ou non adhéré à la démarche PCS, la réalisation de ces risques est source de responsabilité notamment lorsqu’aucune action préventive et/ou corrective n’a été mise en place par les élus locaux. Ces derniers ont rarement la maîtrise des risques existants sur leur territoire de
17 J.-L. Wybo, « L’évaluation de la vulnérabilité à la crise : le cas des Préfectures en France », Télescope, vol. 16, n°2, p.173.
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compétence car ils n’ont pas reçu de formations les sensibilisant à la question lors de leur prise de fonction. Or, l’exercice du pouvoir de police les conduit à s’y atteler très rapidement et les transferts de compétences vers les EPCI laissent intacts la dévolution du pouvoir de police générale.
10. L’identification des risques s’effectue en lien avec le préfet à partir du DDRM (Document département sur les risques majeurs). Le DDRM est élaboré par les services extérieurs de l’Etat (DREAL et DDT) et transmis aux maires des communes concernées. Il fait une recension des risques naturels et technologiques auxquels sont soumis chacune des communes du département. Il expose à la fois l’extension spatiale du risque étudié, ses conséquences prévisibles et les mesures générales de prévention/protection à adopter. Il est en fait très général, peu à jour et souvent insuffisant pour une analyse fine des risques au niveau communal. C’est pour cette raison que le préfet établit, à partir des éléments du DDRM, un Porter à Connaissance (PAC) remplaçant le Document Communal Synthétique18. Le PAC indique la nature et la localisation des risques et précise les informations devant être mises à la disposition du public. Il est complété par une cartographie au 1/25000ème qui permet de situer les risques dans la commune. Ce PAC comporte également des mesures de sauvegarde. Le premier objectif assigné à la nécessité d’identifier les risques relève de la mise en place de dispositifs d’affichage du risque19 et de protection des populations requis par le pouvoir de police20. Des outils statiques et traditionnels sont mis à la disposition du maire afin qu’il puisse mettre en place une démarche préventive sur le territoire de sa commune supposant tout d’abord l’élaboration d’un diagnostic des sources de danger et des enjeux, qui définit avec précision les phénomènes prévisibles (connus), leur emprise sur le territoire et les enjeux concernés (établissements sensibles menacés…) mais également la planification.
11. Les effets sur cibles délimitent le territoire de la planification, qui dans le cadre de la prévention des risques naturels et technologiques, revient à affecter certains territoires au risque. Outre les plans de prévention des risques technologiques, le PCS va recenser et analyser les risques à l’échelle de la commune afin de mettre en place les outils les plus pertinents en termes d’alerte et de sauvegarde des populations. L’article L. 731-3 du Code de la sécurité intérieure prescrivant le PCS
18 L’article 102-II de la loi n°2004-811 du 13 août 2004, prévoit que ce porter à connaissance ne porte pas sur les mesures mises en oeuvre par le maire en application de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales qui se rapporte au pouvoir de police. V. article R. 125-9 et s. du code de l’environnement et Circulaire DPPR/SEI2/FA-07-006 du 4 mai 2007 relatif au porter à connaissance « risques technologiques » et maîtrise de l’urbanisation autour des installations classées, non publiée.
Ce PAC est important dans les communes où il existe un PPI et un PPR.
19 V. E. Desfougères, « Responsabilité administrative des personnes publiques et activités de tourisme », jac.cerdacc.uha.fr/internet/recherche/.../coltour_desfougeres.pdf)
20 CAA Lyon, 1er février 1995, Consorts Duchatel-Mazoyer c/ Commune de La Grave, JurisData n°042419.
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renvoie à un décret en Conseil d’Etat pour préciser le contenu du PCS et déterminer les modalités de son élaboration. C’est le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 qui en prévoit l’application et module le contenu des plans en fonction de la taille des communes21. En effet, l’article 3 du décret dispose à l’égard d’actions que le maire doit obligatoirement accomplir, et celles qui sont laissées à sa discrétion et dont on suppose que leur réalisation dépend effectivement des moyens alloués. Si la réalisation du diagnostic des risques et des vulnérabilités locales accompagnées d’une analyse de risques constituent les préalables obligatoires à l’élaboration du PCS, l’analyse et la décision sont rendues délicates en raison de l’hétérogénéité et du grand nombre de documents existants sur un territoire. L’absence de liens et d’harmonisation entre les différents documents ne facilite pas la prévention. C’est bien en ce domaine qu’il convient de concilier les logiques institutionnelles, mais également de sécurité civile et environnementales dans la mesure où ces documents procèdent à tout le moins de trois codes différents : le Code général des collectivités territoriales, de la sécurité intérieure et de l’environnement. Une chose est sure, les finalités sous-tendues ne sont en rien systémiques22.
12. C’est la raison pour laquelle le maire et ses services ont intérêt à procéder à une analyse de risques à l’aide d’outils dynamiques permettant d’envisager les effets dominos entre les processus de danger23. D’autant qu’aucun texte ne prescrit de méthode à suivre. En soi, le PCS obéit à une logique que l’on pourrait qualifier de « méthodologique » car il s’agit de rationaliser progressivement l’organisation de la commune. Ce plan vise à introduire la notion de « performance », adaptée à toute idée de rationalisation de l’activité administrative, dans la préparation à la gestion d’un événement. Cette logique méthodologique procède d’ailleurs d’un Guide méthodologique, rédigé par la Direction de la Défense et de la Sécurité civile, discrétisant les étapes d’élaboration du PCS.
13. Reste que l’efficacité de cette méthode globale est subordonnée à la volonté du maire de se l’approprier tant la mémoire du risque sur le territoire étudié est déterminante. Les grilles de processus de danger doivent être en adéquation avec le bassin de risques communaux et régulièrement mises à jour dès l’apparition d’une nouvelle source de danger. Si cela semble évident, de telles démarches sont encore bien trop rares sur les territoires communaux. Les documents
21 P. Billet, « La planification des secours à l’échelon communal », JCP Adm. Coll. Terr., 3 octobre 2005, n°40, étude 1330.
22 J.-M. Pontier, « Le Code de la sécurité intérieure », préc.
23 En collaboration avec J.-F. Brilhac, et O. Thibaut, « Risques et territoires – Contribution à une approche globale », Préventique-Sécurité, mai-juin 2009, n°105, p.36 ; juillet-août 2009, n°106, p.30.
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d’analyse de risques, souvent parcellaires ou impersonnels en l’absence de toute appropriation, sont de nature à remettre en cause l’efficacité du plan lui-même à l’épreuve de la catastrophe.
2 – Les dispositifs d’accompagnement : l’information des populations
14. Une analyse dynamique des risques sur le territoire permet de renforcer l’efficacité des dispositifs d’information des populations. Le décret du 13 septembre 2005 pose en effet l’obligation d’informer les populations sur la nature des risques et les consignes de sécurité. C’est à partir des retours d’expériences que le PCS a été conçu par les pouvoirs publics et il a d’ailleurs été mis en place spontanément par certaines communes avant qu’il ne soit prescrit par la loi du 13 août 2004. Dès lors, cette démarche d’accompagnement, qui a une existence propre en dehors du PCS car toutes les populations sont concernées, est intégrée au PCS lorsqu’il est prescrit. Les dispositifs d’information des populations se veulent à la fois préventifs et opérationnels et se décomposent en trois étapes complémentaires24. Il s’agit en tout premier lieu, de faire prendre conscience du danger présent dans l’environnement personnel (domicile, lieu de travail, etc.). Puis, il revient aux pouvoirs publics en deuxième lieu, de mettre en place des actions de sensibilisation, de formation et d’apprentissage des consignes (exercices pratiques, formation en milieu scolaire, etc.). En dernier lieu, il est souhaitable de mettre en oeuvre des acquis par des comportements adaptés « en situation de vigilance, d’alerte ou de gestion opérationnelle »25.
15. L’information préventive des populations est déterminante dans le dispositif car l’existence de circuits parallèles d’information est de nature à semer le doute sur l’action effective des pouvoirs publics, notamment en situation de crise26. Dans le domaine du risque industriel, la production d’informations est centralisée par le maire même si plusieurs personnes en sont à l’origine. La loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs, instaure un droit à l’information à l’égard des populations exposées aux risques majeurs prévisibles. La disposition considérée a été modifiée à plusieurs reprises et codifiée à l’article L. 125-2 du Code de l’environnement. Cette disposition, à analyser au regard de l’exercice du pouvoir de police du maire, prévoit notamment l’organisation de réunions publiques communales. « Dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou
24 J. Viret, J.-L. Queyla, Sécurité civile en France : organisation et missions, Les Editions des Pompiers de France, 2ème édition, 2011, p.228.
25 Idem.
26 B. Rolland, « Grippe aviaire : l’information de crise prise en défaut ? », Environnement n° 4, avril 2006, alerte n°22.
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approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d’alerte, l’organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque, ainsi que sur les garanties prévues à l’article L. 125-1 du code des assurances. Cette information est délivrée avec l’assistance des services de l’Etat compétents, à partir des éléments portés à la connaissance du maire par le représentant de l’Etat dans le département, lorsqu’elle est notamment relative aux mesures prises en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et ne porte pas sur les mesures mises en oeuvre par le maire en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Un décret en Conseil d’Etat définit les conditions d’exercice de ce droit. Il détermine notamment les modalités selon lesquelles les mesures de sauvegarde sont portées à la connaissance du public ainsi que les catégories de locaux dans lesquels les informations sont affichées ».
16. Ce pouvoir de police du maire en la matière s’exprime dans le cadre de l’élaboration d’un Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM). C’est le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 qui introduit ce document dans l’ordonnancement juridique : « Le maire établit un document d’information qui recense les mesures de sauvegarde répondant au risque sur le territoire de la commune, notamment celles des mesures qu’il a prises en vertu de son pouvoir de police ». Ce document est acté à l’article R. 125-11 du Code de l’environnement et il est établi à partir du PAC. Ce type de dossier doit être réalisé en priorité dans les communes les plus exposées (enjeux importants). Le DICRIM constitue une première source d’informations relatives aux risques encourus sur le territoire communal, contenant les mesures prises par la commune, les mesures de sauvegarde à respecter en cas de danger ou d’alerte et le plan d’affichage de ces consignes. En outre, le DICRIM peut mentionner les précédents événements et accidents significatifs et les mesures relevant du PCS. Ce document, lorsqu’il existe et se présente sous une forme acceptable, doit mettre à la disposition de la population une information synthétique et compréhensible. Tel n’est pas souvent le cas alors que la réalisation des documents d’information préventive bénéficient d’un financement partiel du Fonds de prévention des risques naturels majeurs27, dit « Fonds Barnier », ce qui aurait du contribuer à leur mise en oeuvre effective. Reste que l’obligation d’élaborer le DICRIM n’est pas sanctionnée, car ce document ne présente pas de caractère
27 Article 136-1 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005, de finances pour 2006, JO, 31 décembre 2005.
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décisionnel et ne peut donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir28. L’absence de DICRIM constitue un indice de nature à justifier que la responsabilité de la commune soit engagée29. C’est généralement l’absence d’affichage du risque qui est susceptible d’entraîner la responsabilité de la personne morale de droit public30.
17. L’article L. 125-2 du Code de l’environnement ajoute que « l’exploitant est tenu de participer à l’information générale du public sur les mesures prises aux abords des ouvrages ou installations faisant l’objet d’un plan particulier d’intervention ». En effet, l’arrêté du 10 mars 2006 relatif à l’information des populations situées dans le périmètre d’un PPI31 prévoit que le préfet doit faire établir, en liaison avec l’exploitant, des documents d’information édités et distribués aux frais de l’exploitant. Ces documents comprennent une brochure et des affiches, qui portent à la connaissance de la population l’existence et la nature du risque, ses conséquences prévisibles sur les personnes, les biens et l’environnement, les mesures prévues pour alerter, protéger et secourir. Les affiches précisent par ailleurs, les consignes de sécurité à adopter en cas d’urgence. Il appartient aux maires des communes situées dans le périmètre du PPI d’assurer la distribution des brochures et l’affichage.
18. Enfin, l’article L. 125-2 crée une commission de suivi de site « pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations » soumises à autorisation, « lorsque les nuisances, dangers et inconvénients présentés par cette ou ces installations ou dans ces zones géographiques, au regard des intérêts protégés par l’article L. 511-1, le justifient ». Cette commission comprend un collège de riverains et elle est conçue comme un outil pédagogique, lieu d’information, de discussion, d’expertise, de préparation à l’élaboration d’un PPRT. Mais la technicité des débats qui y sont tenus n’est pas toujours propice à la bonne information des riverains32.
19. La démarche PCS doit donc se construire à partir de cette mosaïque d’outils d’information des populations…
28 CAA Marseille, 22 mai 2008, M. Michel X., n°08MA01878.
29 L’absence d’étude approfondie des zones exposées aux avalanches et devant le faible nombre d’ouvrage de protection contre les avalanches qui eussent été nécessaires pour assurer une protection efficace et dont la réalisation n’a pas été hors de proportion avec les ressources de la commune constituent une faute de nature à engager sa responsabilité envers les victimes d’une avalanches qui avaient emporté le chalet dans lequel elles étaient hébergées, CE, 14 mars 1986, Commune de Val d’Isère, Lebon¸ p.635.
30 v. E. Desfougères, « Responsabilité administrative des personnes publiques et activités de tourisme », préc.
31 JO, 22 mars 2006.
32 H. Arbousset, « Le plan de prévention des risques technologiques : un outil pertinent de protection des populations ? », In La planification des risques industriels, Victoires-Editions, 2009, p. 113.
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B – La construction progressive de la procédure conduisant à l’élaboration des PCS
20. Le cadre législatif du PCS, fixé par la loi de 2004, a seulement pour ambition de fixer la démarche qui doit être mise en oeuvre par le maire. Ce document définit les fondements d’un dispositif obligatoire à l’endroit de certaines communes, destiné à identifier et organiser par anticipation les principales fonctions et actions permettant de faire face aux situations catastrophiques. Il s’inscrit dans le cadre d’une démarche globale de secours et se conçoit articulé au plan Orsec en la forme d’une réponse de proximité (1). Ce dispositif est alors évolutif car il se nourrit de retours d’expérience et aujourd’hui c’est un nouveau cadre qui se dessine à l’horizon (2).
1 – Un dispositif pédagogique et rationnel
21. La planification est un procédé juridique qui prend appui sur la mémoire des événements passés, les retours d’expériences, autant d’histoires et de scénarios qui ont pour objectifs de prévenir ce risque ou à tout le moins le gérer convenablement. La planification, pour ce qui intéresse le cadre de l’étude, poursuit un objectif très diffus. Non seulement, elle a une vocation préventive et opérationnelle, mais également elle se conçoit en vue de l’organisation des secours33 et la maîtrise de l’urbanisme34. Planifier le « risque », suppose de planifier l’incertitude, ce qui en soi peut relever de l’hérésie. Cependant, parce qu’elle relève de l’anticipation et de la modélisation des différents scénarios catastrophiques, la planification permet d’atténuer les incertitudes liées à la seule présence du risque, et de réduire le nombre d’action improvisées sur le territoire communal. Elle permet également de dimensionner la réponse à l’événement. Par conséquent, il s’agit de prévoir, organiser et structurer les actions à mener au sein de la commune de façon à prescrire les actions des services communaux, qu’ils fonctionnent ou non en mode dégradé. Le PCS s’appuie sur l’existant pour l’adapter à la situation catastrophique.
22. Il forme avec le dispositif Orsec une « chaine complète et cohérente de gestion des événements portant atteinte aux populations, aux biens et à l’environnement »35. Cette réponse de proximité vient en renfort des services de secours pour accompagner et soutenir les populations « non victimes », ne relevant pas de l’urgence. C’est bien ce fondement qui distingue les secours de la sauvegarde au sein de la logique Orsec, tout en les envisageant dans la complémentarité. C’est la
33 V. Dye, La sécurité civile en France, Que sais-je ? PUF, 1995, p.82 .
34 A. Van Lang, Droit de l’environnement, Thémis, Droit Public, PUF, 2002, p.120.
35 J. Viret, J.-L. Queyla, Sécurité civile en France : organisation et missions, Les Editions des Pompiers de France, 2ème édition, 2011, p.221.
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raison pour laquelle les différents plans de secours doivent être mis en cohérence sous le regard attentif des SDIS de façon à ce que la couverture des risques soit optimale36.
23. Par ailleurs, la compétence du préfet à l’égard des ICPE est de nature à circonscrire l’intervention du maire dans sa mission de sauvegarde lors de la réalisation du risque. L’articulation des pouvoirs de police du maire et du préfet se révèle des plus délicates en la matière et ce dès le stade de la prévention des risques industriels. En effet, les articles L. 512-1 et suivants du Code de l’environnement règlementent la création d’ICPE et soumettent les exploitations à des régimes variables selon leur dangerosité. La police spéciale qui en découle est confiée au préfet et la règlementation exclut la compétence des autorités de police générales37. Le concours de la police étant exclu, le maire ne pourra invoquer l’existence de circonstances locales particulières pour fonder l’utilisation de ses pouvoirs de police générale à l’exception de l’existence d’un péril imminent38. En l’absence d’un tel péril imminent, le maire « ne saurait s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale »39, sa décision serait viciée en raison de l’incompétence de son auteur. Cela étant, le préfet peut sous certaines réserves40 agir en lieu et place du maire dans le cadre de ses compétences en matière de police municipale. Lorsque deux pouvoirs de police concurrents sont détenus par une même personne, la police spéciale devra être utilisée préalablement. Les pouvoirs de police générale pourront être utilisés en complément si la police spéciale ne suffit pas41, sous réserve de ne pas contourner la procédure prévue en matière de police spéciale42.
24. La procédure conduisant à l’élaboration du PCS est en outre assez souple et nécessairement modulable du fait des particularismes locaux. Si cette procédure relève du décret du 13 septembre 2005 qui prescrit le contenu du PCS, le ministère de l’Intérieur a déployé une pédagogie certaine en la matière. Un guide méthodologique édité en 2005, puis réédité en 2008, vient utilement renforcer les dispositions réglementaires43. En effet, le décret prévoit que le maire doit préalablement informer le conseil municipal de son intention d’élaborer un PCS. La réalisation du document
36 J.-L. Queyla, « Plan communal de sauvegarde : Quel rôle pour le SDIS ? », Le Sapeur-Pompier magazine, mai 2005, n°968, p.44.
37 E. Persico, « La mise en oeuvre de la police spéciale des installations classées pour la protection de l’environnement », DE, décembre 2007/10, n°154, p.319.
38 CE, 15 janvier 1986, Société Pec-Engineering, Leb., p. 626.
39 CE, 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine, req. n°218217, v. M. Dreifuss, « L’articulation entre les pouvoirs de police générale et de police spéciale en matière de risques industriels », D., 2000, p.642..
40 Article L. 2215-1 CGCT.
41 CE, 22 décembre 1993, Commune de Carnoux-en-Provence, req. n°94867.
42 TA Nice, 6 juillet 2007, préfet des Alpes-Maritimes, DE, décembre 2007/10, n°154, p.319.
43 Le ministère de l’intérieur met à disposition des maires sur son site internet un mémento (2008) et un guide d’élaboration (2008) des PCS.
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ressortit à la compétence d’un groupe de travail qui rassemble les services de la commune concourant à la sécurité civile. Le guide méthodologique prescrit dans cette perspective, la désignation par le maire d’une personne chargée de la coordination des actions relevant du PCS (action des services communaux, alerte et assistance des populations). Cette personne, qui agit sous l’autorité du maire, est dénommée responsable des actions communales (RAC). Le RAC doit être en liaison permanente, lors du déclenchement du plan, avec le Commandant des opérations de secours (COS) – en règle générale le préfet – afin de maintenir la cohérence de l’action. Dans cette perspective, le plan doit recenser les moyens et les actions à mener comme la réalisation d’exercices pratiques pour confronter à la réalité les mesures prévues. A l’issue de sa réalisation ou lors de sa révision quinquennale, le maire doit prendre un arrêté pour le rendre opposable, et le transmettre au préfet pour approbation44. Reste que la réglementation ou le guide méthodologique, en prescrivant une simple ligne de conduite, laisse une marge de manoeuvre considérable à l’édile.
2 – Un dispositif évolutif
25. L’article L. 731-3 du Code, reprenant à droit constant la loi de 2004, impose un PCS aux seules communes situées dans le périmètre d’un Plan particulier d’intervention, ce qui revient à dire que, dans sa fonction initiale, il ne s’impose qu’en raison de l’existence d’un risque majeur.
26. Les communes concernées ont peu ou prou adhéré à la démarche en dépit de l’obligation posée par le législateur. Les PCS se mettent en place très lentement dans les communes pour lesquelles ils sont obligatoires. Lorsqu’ils existent, leur contenu n’est pas toujours en adéquation avec l’objectif poursuivi, les communes se contentant de satisfaire à leur obligation en dehors de toute réflexion globale sur la sauvegarde des populations. Les difficultés de terrain rencontrées par les acteurs locaux, techniques et politiques, sont réelles. Les services communaux de sécurité civile voient leur capacité d’expertise et d’action diminuer. Au sein des petites communes, les personnes en charge des documents de planification de sécurité civile sont peu nombreuses. Au 1er janvier 2011, environ 50% des communes considérées ont réalisé ce plan. Si ce nombre est ramené au nombre total de communes françaises, le taux de pénétration de l’outil est faible, de l’ordre de 15%. D’autres communes, non concernées par le dispositif, ont entrepris de mettre en place cette démarche dans la seule perspective de rationaliser leur organisation. Ces initiatives responsables, mais peu nombreuses – 869 communes y ont procédé –, sont à saluer, car le risque, qu’il soit ou non
44 Le temps de réalisation et d’approbation est assez long : environ 18 mois.
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considéré comme majeur, est inhérent à tout territoire45. Cela étant, le nombre de communes soumises à l’obligation est évolutif ; il dépend de leur exposition à un ou plusieurs phénomènes naturels ou de la proximité d’un site industriel, ce qui se modifie dans le temps. Les outils techniques de modélisation des processus de dangers toujours plus performants, contribuent à une prise en compte particulièrement réaliste des scénarios probables d’exposition aux risques industriels. Autrement dit, la situation n’est pas figée.
27. Il est alors regrettable de ne pas avoir étendu cette obligation à l’ensemble des communes, à tout le moins à celles possédant des infrastructures susceptibles d’impliquer un grand nombre de victimes ou celles faisant l’objet de plans spécialisés. Il en va de l’efficacité de la démarche Orsec à laquelle est intégrée le PPI46. C’est la raison pour laquelle le ministre de l’Intérieur, suite aux événements exceptionnels (tempête Xynthia et inondations dans le Var en juin 2010) de ces dernières années, a rappelé par voie de circulaire adressée aux préfets le 27 janvier 2011, à quel point il était important d’anticiper de tels événements en accompagnant la démarche des édiles. Ce dispositif d’accompagnement repose sur un catalogue de « bonnes pratiques » synthétisées au sein de cette circulaire. Les services extérieurs de l’Etat et les SDIS doivent générer une dynamique permanente autour des PCS de façon à impliquer les communes. Les communes doivent désigner une personne « référent » en la matière afin de maintenir le dialogue avec lesdits services par l’organisation d’exercices pratiques au sein des communes les plus exposées. Enfin, cette démarche d’accompagnement doit prendre appui sur des outils d’aide à l’élaboration des PCS, telles que des brochures, mallettes pédagogiques, trames ou modèles types, etc. Nonobstant, par cette démarche, les services de l’Etat ne peuvent se substituer à la compétence du maire en la matière, sous peine de devoir clarifier le rôle de ces deux autorités. L’accompagnement de l’Etat ne saurait avoir pour effet de rétablir un contrôle de tutelle. Aux termes de la loi, le PCS est réalisé sous la seule responsabilité du maire.
28. De manière à éviter ce lien tutélaire, l’appui technique et financier du Conseil Général peut être valorisé dans la mesure où il est plus facilement accepté par l’édile. La réalisation d’un Plan Intercommunal de Sauvegarde procède de la même idée47. En effet, le législateur a rendu possible la création d’un PICS lorsque la commune est membre d’un EPCI à fiscalité propre. Dans cette hypothèse, il est arrêté par le président de la structure et par chacun des maires des communes concernées. L’intérêt de la démarche est indéniable, notamment en raison de l’émiettement
45 Circulaire du ministre de l’Intérieur adressée aux préfets, en date du 20 avril 2000.
46 Idem.
47 Ibidem.
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communal et de la faiblesse des moyens humains et financiers qui en résulte. A la suite de la tempête Xynthia qui a frappé en 2010 un territoire très vaste, provoquant au total la mort de 53 personnes et des dégâts matériels très importants, la mission d’information de l’Assemblée nationale sur les raisons des dégâts a suggéré notamment que l’élaboration et la gestion des PCS soient confiées à un EPCI à fiscalité propre. Cependant, la responsabilité de la mise en oeuvre effective du plan, autrement dit, le pouvoir de décision, relève toujours du maire au nom de l’exercice de son pouvoir de police générale48. L’EPCI n’ayant en ce domaine qu’une compétence de gestion des moyens à déployer. Le lien de proximité avec la commune n’est pas balayé mais la couverture des risques est loin d’être identique sur l’ensemble des communes membres. Il serait tout à fait dommageable de devoir concilier les contingences politiques, et plus particulièrement les questions liées à la représentation des communes au sein de l’EPCI, et la sauvegarde des populations. Les moyens mis en oeuvre doivent être adaptés à chaque commune membre. Le maire doit être en mesure de pouvoir se les approprier.
29. Toujours en quête d’améliorer les dispositifs en vigueur à la suite de la tempête Xynthia, une proposition de loi tendant à assurer la gestion effective du risque de submersion marine49, adoptée par le Sénat le 3 mai 201150, relaye la volonté gouvernementale et vient renforcer le rôle du PCS par des mesures incitatives. Il est question de faire du PCS l’outil prépondérant de la mise en sûreté des personnes à l’échelon communal51. Aux termes de l’article 12 de cette proposition de loi, l’existence d’un PCS, prescrit ou approuvé, garantit de façon pérenne52 l’octroi de subventions publiques en faveur des actions locales de prévention des risques, à savoir les études et travaux réalisés à ce titre.
II – Les conséquences de l’élaboration des PCS dans la gestion des risques industriels
30. Les conséquences de l’élaboration des PCS sont multiples. Elles sont d’abord juridiques (A). Mais la mise en oeuvre des PCS suppose le déploiement de moyens humains et matériels (B).
48 Rép. min. no 91370, JOAN, 29 mars 2011, p. 3083.
49 Proposition de loi n°172 – 2010/2011, présentée par M. Bruno Retailleau, déposée au Sénat le 14 décembre 2010. Elle fait l’objet d’un examen conjoint avec la proposition n°173 – 2010/2011, présentée par M. Alain Anziani.
50 Proposition de loi n°103.
51 V. sur ce point, C. Branquart, « Prévention des risques naturels et responsabilisation des administrés », Droit Administratif, n°12, décembre 2011, étude n°24.
52 L’article 93 de la loi de finances rectificative pour 2011 établit déjà un lien entre l’octroi de subventions publiques – bénéfice du « Fonds Barnier » au taux maximal pour la réalisation d’études et de travaux- et l’existence d’un PCS ; V. sur ce point, P. Billet, « Principales dispositions concernant l’environnement dans la loi de finances pour 2011 et la loi de finances pour 2012 », JCP Adm. Coll. Terr., 10 avril 2012, n°14, étude n°2105.
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A – Les conséquences juridiques
31. La principale conséquence juridique procède de l’obligation qui pèse sur les communes dotées d’un PPI de pourvoir à leur réalisation. Les communes qui y sont soumises peinent à satisfaire leur obligation. Dès lors, il est légitime de s’interroger sur le sort qui est réservé aux plus récalcitrantes (1). Par ailleurs, l’élaboration du PCS suppose une recension des coordonnées de la population de façon à actionner l’alerte lors de la catastrophe. Une telle recension motivée par des impératifs de sécurité publique doit être conciliée avec le respect de la vie privée (2).
1 – Les conséquences de l’obligation de réaliser un PCS pour les communes dotées d’un PPI
32. L’obligation de réaliser le PCS s’analyse comme une curiosité juridique, à l’instar de l’obligation de réaliser le DICRIM, car cette obligation est dépourvue de sanctions. Il était possible d’envisager à l’égard des communes qui ont l’obligation de l’établir, que le préfet adresse aux communes récalcitrantes une mise en demeure qui, restée sans effet, pourrait être suivie d’une prescription d’office aux frais de la commune53. Mais rien de cela n’a été envisagé, sans doute pour préserver des élus déjà exposés pénalement. Ces PCS sont des objets juridiques non identifiés car leur nature juridique est passée sous silence. Si le texte établit un lien explicite entre le PCS et le Plan Orsec, aucun lien n’est établi avec le pouvoir de police54. Un raccourci dans le raisonnement nous amènerait à concevoir qu’ils n’ont pas de valeur réglementaire alors qu’ils sont prescrits par voie d’arrêté. Est-ce à dire qu’il n’existe aucune conséquence juridique attachée à la mise en oeuvre du PCS ou à son absence dans les communes qui en ont l’obligation ? En apparence, la réponse semble positive. En témoigne le nombre peu élevé de communes ayant souscrit à l’obligation. Une analyse plus fine de la situation démontre que ce n’est pas tant la présence ou l’absence de PCS qui emporte des conséquences juridiques, mais essentiellement la façon dont le maire fait usage de son pouvoir de police à titre préventif, ou la manière dont il a souscrit à son obligation de sécurité lors de la survenance d’une catastrophe.
33. Si aucun lien explicite n’est établi avec l’exercice du pouvoir de police, c’est bien sur ce fondement que la responsabilité du maire et de la commune pourra être recherchée. En cette situation, l’existence d’un PCS « robuste » sera de nature à atténuer la responsabilité du maire des conséquences dommageables de la catastrophe dès lors qu’il a mis en oeuvre toutes les mesures qui
53 P. Billet, « La planification des secours à l’échelon communal », préc.
54 Idem.
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relevaient de sa compétence pour sauvegarder sa population. En effet, cela signifie que le DICRIM a été établi, que les dispositifs d’alerte sont opérationnels, que les lieux permettant de mettre en sécurité la population sont situés en dehors du bassin de risques, que les services de secours sont prompts à intervenir… A contrario, il existe autant d’éléments qui vont permettre d’apprécier les responsabilités au regard des fautes commises. Bien souvent, le maire n’est pas la seule autorité défaillante dès lors que le PCS s’inscrit dans une démarche globale de prévention et de gestion du risque industriel. Ce constat s’est imposé à l’occasion des événements catastrophiques de 2010, après le passage de la tempête Xynthia et les inondations dans le Var qui ont permis de constater que l’Etat avait en grande partie ignoré l’existence des risques naturels sur les territoires impactés (DDRM non mis à jour, PPRI non prescrits dans toutes les zones à risques, des constructions en zone inondable…)55. Le fait est que le bilan financier de la catastrophe que l’on impute à l’Etat et aux collectivités concernées constitue la preuve matérielle de l’idée selon laquelle le maire n’est pas le seul détenteur de l’obligation de sécurité à l’égard de la population et qu’en l’absence de moyens humains et matériels il ne peut mettre en oeuvre un PCS robuste et à l’épreuve de la catastrophe naturelle. Certes, il est question en l’espèce de risques naturels, mais la réflexion menée a posteriori est aisément transposable au domaine des risques industriels en raison de la réglementation spécifique liée à la présence d’une ICPE. Le préfet n’intervient pas seulement au titre de la prescription et de l’approbation des plans de maîtrise de l’urbanisme (PPRT) et d’organisation des secours (PPI), il dispose également d’un pouvoir de police spéciale qu’il exerce à l’égard des exploitants de façon à réduire le risque lors de l’exploitation de l’activité. Par conséquent, la responsabilité de l’Etat peut se retrouver engagée en cas de « carence résultant de l’absence de sanctions ou de mesures d’exécution à la suite d’arrêtés de mise en demeure ; carences résultant d’arrêtés de mise en demeure pour non-respect de l’arrêté d’autorisation ; carences résultant de l’omission d’intenter une action pénale ; carence résultant du contrôle insuffisant de la part des services, etc. » 56, et plus globalement chaque fois que l’Etat n’a pas fait usage de son pouvoir de contrôle et de sanction qu’il tient des articles L. 514-1 et suivants du Code de l’environnement57.
34. A supposer enfin que le maire exerce son pouvoir de police de façon à prévenir le risque industriel, et que, pour prévenir une atteinte à la sécurité publique, il refuse par exemple le maintien de certaines activités de loisir à proximité d’un site industriel en raison des pollutions auxquelles
55http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Les-enseignements-des-inondations-de-2010-sur-le-littoral- atlantique-Xynthia-et-dans-le-Var
S. Landrin, « Xynthia : la Cour des comptes accable l’Etat », Le Monde, 5 juillet 2012.
56 R. Drago, « Liberté d’entreprendre et environnement », Mélanges Jacques Robert, Montchrétien, 1998, p.105.
57 V. pour une application récente, CAA Bordeaux, 3ème ch., 24 janvier 2013, M. A… B… c/ Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, req n°10BX02880.
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pourraient être exposés les riverains, la responsabilité sans faute de la commune pourrait être engagée. Transposant ainsi la décision rendue par le Conseil d’Etat dans l’affaire relative à la SCI Moulin du roc58, une mesure de police légale ne peut exclure le droit à réparation dans la mesure où elle cause un préjudice anormal et spécial aux requérants en prescrivant la cessation d’une activité commerciale. Le considérant principal de la décision de la Haute juridiction mérite d’être souligné en raison de la philosophie exprimée favorable à la réparation des atteintes à la propriété privée du fait d’une décision administrative légale. « Il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer »59. Force est alors de reconnaître que la sauvegarde des populations doit être conciliée avec la liberté d’entreprendre et plus largement le respect de la propriété privée.
2 – Le respect des données personnelles par les services de la commune
35. Aux termes de l’article 3 du décret du 13 septembre 2005, le PCS comprend « c) les dispositions internes prises par la commune afin d’être en mesure à tout moment d’alerter et d’informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités. Ces dispositions comprennent notamment un annuaire opérationnel et un règlement d’emploi des différents moyens d’alerte susceptibles d’être mis en oeuvre ». Selon les dispositifs propres des plans d’organisation des secours (Orsec, PPI), le Premier ministre, les préfets de départements mettent en place un dispositif de Gestion de l’Alerte Locale Automatisé (G.A.L.A.).
36. Les autorités publiques alertent les maires des populations concernées en actionnant des automates d’appels qui privilégient la voix ou le transport des sms pour les alertes. Une circulaire « interne » organise la transmission des appels des services préfectoraux vers les mairies par le réseau. Chaque département met en oeuvre cet automate schématiquement de la façon suivante. Des personnes sont habilitées au sein des municipalités pour recevoir les alertes diffuées à l’aide d’un automate d’appel. Le message délivré par l’automate suppose l’identification préalable de la personne habilitée puis la délivrance du message d’alerte qui contient un numéro de téléphone unique centralisant l’information. Les informations et précisions concernant le phénomène attendu (orages, neige, inondations…) sont enregistrées et mises à jour sur ce répondeur téléphonique que
58 CE, 11 avril 2008, SCI du Moulin du roc et autres, req. n°288528.
59 Ibidem.
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les maires doivent ensuite consulter régulièrement. Le rôle des maires consiste à répercuter cette information vers la population et à mettre en oeuvre les mesures locales qui paraissent adaptées à la situation (téléphone, SMS, porte à porte,…) et déclencher, autant que de besoin, le PCS.
37. Pour ce faire, il appartient aux maires de collecter les coordonnées de la population afin de constituer l’annuaire opérationnel matérialisé par un fichier soumis à la loi n° 78-17 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés du 6 janvier 1978 modifiée par la loi du 6 août 2004 aux fins de transposition en droit français des dispositions de la directive 95/46/CE dédiée à la protection des données personnelles. La constitution de cet annuaire opérationnel doit concilier le respect de la vie privée avec les exigences tirées de la sécurité publique. Dès lors, les services municipaux doivent entreprendre, indépendamment des listes officielles partiellement communicables, une recension des coordonnées de la population. En effet, les communes ne sont pas autorisées à utiliser les informations provenant des listes électorales60 ou celles issues des recensements de la population en raison de la finalité clairement définie de ces fichiers. En dépit de la motivation tout à fait légitime qui sous-tend la constitution d’un tel annuaire opérationnel, la collecte des données personnelles doit résulter d’une démarche volontaire, non obligatoire, et suppose qu’elle soit acceptée par la population. La CNIL a d’ailleurs eu l’occasion de souligner récemment en décembre 2011, que la constitution de l’annuaire ne doit pas être « prétexte à la constitution d’un « fichier de population », [son] utilisation doit être strictement limitée aux secours déclenchés par le maire en cas d’alerte »61.
38. Cette collecte est pourtant précieuse. Plus complète que le contenu des fichiers France Télécom, elle restitue les numéros de téléphone mobile et les adresses électroniques. Cependant, la gestion de cette opération est lourde, renforçant la nécessité de campagne d’affichage municipal, et nombre de personnes ne répondent pas à l’appel. Si l’objectif de cette opération n’est pas de constituer un réseau exhaustif, il doit être suffisamment représentatif des réseaux de la commune afin que l’information circule entre les habitants à brefs délais. Il va de soi que le refus de figurer dans l’annuaire n’exclut aucune personne du bénéfice des secours qui seront déclenchés. Mais une description objective des capacités de la personne semble néanmoins pertinente afin de prévoir le mode d’évacuation et le matériel de premiers secours. Ces données sensibles relatives à « l’état de
60 Le 1er octobre 2012, la formation restreinte de la CNIL a prononcé un avertissement public à l’encontre de la commune de Montreuil qui a diffusé sur Internet des informations issues de la liste électorale.
En janvier 2012, la CNIL a reçu une plainte de la part d’une habitante de la Commune de Montreuil. Celle-ci avait constaté que ses données personnelles (nom, prénom, date et lieu de naissance et adresse personnelle) étaient référencées sur un site spécialisé dans l’hébergement de documents en ligne.
61 http://www.cnil.fr/dossiers/collectivites-locales/article/article/les-dispositifs-dalerte-a-la-population/.
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santé » nécessitent le recueil du consentement éclairé de la personne et une sécurité accrue et aucune autre source de données n’est envisageable.
39. Afin d’appuyer cette démarche, la CNIL propose un modèle de formulaire de collecte et précise les conséquences de cette démarche dans le cadre d’une délibération en date du 29 mars 201262. L’édile est responsable du traitement. Il doit garantir la confidentialité et la durée des données. Les personnes accédant à ce registre sont tenues à la confidentialité de la même façon. La mise à jour de l’annuaire opérationnel doit être annuelle alors que l’article 6 du décret du 13 septembre 2005 est plus souple à ce sujet en prescrivant que le délai de révision ne peut excéder 5 ans. Cela étant, une révision quinquennale n’est pas compatible avec les mouvements de population, rendant ce fichier rapidement obsolète. Contenant des données personnelles, cet annuaire doit faire l’objet d’une déclaration préalable auprès de la CNIL sauf si un correspondant informatique et libertés a été désigné au sein de la municipalité.
B – Les conséquences humaines et matérielles
40. La mise en oeuvre du PCS est d’envergure variable en raison des moyens déployés au sein de la commune63. L’investissement personnel de l’édile est ici le point de départ du raisonnement car il lui appartient ou non de prioriser la démarche de sécurité civile en l’accompagnant de moyens humains suffisants (1) et d’outils techniques performants (2).
1 – Le soutien des associations agréées de sécurité civile et des réserves communales de sécurité civile
41. La mission de sauvegarde des populations dévolue au maire prescrite par l’article L. 2212-2 al. 5 du CGCT est réaffirmée et renforcée par la loi de modernisation de la sécurité civile, laquelle précise par ailleurs que « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle
62 Délibération CNIL, n°2012-087, 29 mars 2012, Portant autorisation unique de traitements automatisés de données à caractère personnel mis en oeuvre dans le cadre d’un système d’information géographique (SIG) et abrogeant la délibération n° 2006-257 du 5 décembre 2006 (décision d’autorisation unique AU-001), JO, 13 avril 2012.
Le Plan d’alerte et d’urgence au profit des personnes âgées et des personnes handicapées en cas de risques exceptionnels, prévu par le Code d’action sociale et des familles et qui reprend en substance le Plan canicule, répond aux mêmes principes.
63 L. Derboulles, « C’est pourtant dans la commune que réside la force... Réflexions sur l’évolution contemporaine de l’implication communale en matière de sécurité civile », préc.
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veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires »64. La lecture combinée de ces dispositifs permet d’associer la population à sa propre sauvegarde. Afin d’y parvenir, la loi de modernisation de la sécurité civile a prévu deux moyens distincts de recours à la population, que l’on associe à la démarche PCS65. Il s’agit des associations agréées de sécurité civile et des réserves communales de sécurité civile66.
42. Le comportement de la population lors de la survenance d’une catastrophe naturelle est déterminant. Elle doit être « préparée à affronter les risques et les menaces par une connaissance effective du danger et des consignes de prévention et de protection, et capable de s’intégrer dans l’organisation collective de la réponse aux événements » jusqu’au retour à la vie normale67. Il s’agit de compter sur des groupements d’individus informés et responsables qui, dans le cadre d’une action coordonnée par les pouvoirs publics, sont en mesure de soutenir les populations – en principe – « non victimes » de la catastrophe68.
43. Le recours au tissu associatif pour venir en appui des pouvoirs publics est prévu à l’article L. 725-1 du Code de la sécurité intérieure. En effet, les associations ayant préalablement obtenu un agrément du préfet ou du ministre chargé de la sécurité civile en raison de leur objet lié à la sécurité civile peuvent apporter leur concours, dans les conditions prévues par convention, aux missions de soutien aux populations sinistrées et à l’encadrement des bénévoles69. L’intervention de ces associations prescrites dans le Code de la sécurité intérieure à l’endroit du plan Orsec, est déployée dans le dispositif du PCS à condition d’y être clairement planifiée. En pratique cependant, ces associations interviennent quotidiennement en dehors du déclenchement ou de la montée en puissance des plans. Tel est le cas du Secours Populaire qui mobilise pas loin de 70 000 personnes ou de la Croix Rouge. Plus généralement, il existe depuis 2007 – date à laquelle les agréments ont été délivrés – une cinquantaine d’associations de dimension nationale ou locale mobilisant quelques 300 000 personnes sur le territoire national. Ce nombre est intéressant à mettre en perspective avec le nombre de sapeurs-pompiers sur le territoire qui avoisine les 245 000 personnes. Le recours à ces associations se révèle alors indispensable dans la mesure où leur mission a été clairement définie de façon à compléter efficacement l’action des pouvoirs publics.
64 Article L. 721-1 du Code de la sécurité intérieure.
65 Article L. 721-2 du Code de la sécurité intérieure.
66 J. Viret, J.-L. Queyla, Sécurité civile en France : organisation et missions, Les Editions des Pompiers de France, 2ème édition, 2011, p.289.
67 Ibidem.
68 J.-L. Queyla, « Réserves communales de sécurité civile : Objectifs et mission », Le Sapeur-Pompier magazine, mars 2006, n°977, p.37.
69 Articles L.725-2 et L. 725-3 du Code de la sécurité intérieure.
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44. Parce qu’elles relèvent de la démarche du Plan Orsec, les associations agrées de sécurité civile peuvent intervenir lors de circonstances exceptionnelles ou pour couvrir des besoins spécifiques en complément des services de secours aux victimes. Dans cette hypothèse, ces associations doivent conclure une convention annuelle avec les pouvoirs publics et les SDIS définissant précisément les modalités et les circonstances de leur intervention70. Tel est le cas de la Fédération Nationale de protection civile ou de la Croix Rouge.
45. Cependant, la démarche spécifique du PCS est plus largement portée par les réserves communales de sécurité civile. En effet, l’article 3 du décret du 13 septembre 2005 précise notamment qu’il comprend « d) Les modalités de mise en oeuvre de la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée en application des articles L. 1424-8-1 à L. 1224-8-8 du code général des collectivités territoriales ». L’article L. 724-1 du Code de la sécurité intérieure précise qu’elles « ont pour objet d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques ». Leur existence résulte de retours d’expériences de catastrophes majeures telles que les inondations dans le sud de la France, ou de crises de longue durée à l’égard desquelles les populations ont été amenées à se mobiliser en raison de la situation sans que ces volontés ne soient coordonnées. Fondamentalement, leur action relève de la sauvegarde des populations et non des secours d’urgence, ce qui signifie qu’elles ont bien une légitimité à l’égard des seules personnes « non victimes ». Ces réserves sont exclusivement constituées par des volontaires bénévoles « ayant les capacités et compétences correspondant aux missions qui leur sont dévolues »71. La réserve peut incorporer « des citoyens de tout âge et de tout métier et pas seulement des anciens sapeurs-pompiers, pour des missions d’appui qui n’interfèrent pas avec les secours proprement dits »72. Ils prennent l’engagement de servir la réserve pour une durée de un à cinq ans renouvelables dans le cadre de missions qui ne peuvent excéder quinze jours ouvrables par année civile73 afin « de concilier les impératifs de la réserve avec la bonne marche de l’entreprise ou du service », lieu de l’activité professionnelle du réserviste74. Une convention doit d’ailleurs être
70 Articles L. 725-4 et L. 725-5 du Code de la sécurité intérieure.
Dans les mêmes conditions, elles peuvent enfin concourir aux dispositifs prévisionnels de secours à personnes mis en place à l’occasion des manifestations et rassemblements de personnes.
71 Article L. 724-3 du Code de la sécurité intérieure.
72 J.-L. Queyla, « Réserves communales de sécurité civile : Objectifs et mission », préc., p.39.
73 Article L. 724-4 du Code de la sécurité intérieure.
74 Article L. 724-6 du Code de la sécurité intérieure.
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conclue avec l’employeur75 dès lors que les réservistes « sont tenus de répondre aux ordres d’appel individuels et de rejoindre leur affectation pour servir au lieu et dans les conditions qui leur sont assignés »76. La circulaire du 12 août 2005 définit la réserve comme un nouvel outil de mobilisation civique qui apporte son concours au maire dans les situations de crise, et dans les actions de préparation et d’information des populations, comme dans le rétablissement post-accidentel des activités77. C’est la raison pour laquelle l’intervention de la réserve communale doit être coordonnée de façon pyramidale avec l’action des associations agréés et des SDIS.
46. Les réserves sont mises en oeuvre par décision motivée de l’autorité de police compétente, à savoir le maire. En effet, il appartient à la commune sur délibération du conseil municipal, d’instituer une réserve communale de sécurité civile. Ses modalités d’organisation et de mise en oeuvre doivent être compatibles, et non conformes avec le règlement opérationnel des SDIS de façon à ce qu’il n’y ait pas de confusion quant à leur cadre d’action respectif78. Il est intéressant dans cette perspective d’associer les SDIS à la démarche, y compris aux séances de formation des réservistes, d’autant que la gestion de la réserve peut leur être confiée dans les conditions déterminées par convention79.
47. La réserve communale de sécurité civile est placée sous l’autorité du maire en raison de l’exercice du pouvoir de police sans qu’il y ait là encore de lien clairement établi entre l’existence de la réserve communale et le pouvoir de police. Dès lors, dans la logique du PICS, sa gestion peut en être confiée à l’EPCI dont elle est membre. Aussi, la charge financière en incombe-t-elle à la commune mais peuvent y être associés l’EPCI à fiscalité propre et le Conseil général. Il convient de préciser à ce sujet qu’en dépit de la référence au bénévolat, le réserviste victime de dommages causés à l’occasion du service ou avec les moyens fournis par le service, bénéficie désormais d’un statut légal qui fait obstacle à la qualification jurisprudentielle de « collaborateur occasionnel de service public »80 . L’autorité de gestion doit être assurée du fait de l’existence d’une réserve communale de sauvegarde afin de prendre en charge la réparation intégrale du préjudice subi lorsque sa responsabilité est engagée81. En dehors de ce cas de figure, les coûts liés au fonctionnement de la structure sont limités car la réserve n’a pas vocation à participer aux
75 Articles L. 724-7 à L. 724-13 du Code de la sécurité intérieure.
76 Article L. 724-5 du Code de la sécurité intérieure.
77 JO, 15 septembre 2005.
78 J.-L. Queyla, « Réserves communales de sécurité civile : Objectifs et mission », préc., p.38.
79 Article L. 724-2 du Code de la sécurité intérieure.
80 Dont les critères ont été dégagés dans le cadre de la jurisprudence du Conseil d’Etat en date du 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest la Plaine, Lebon, p.279.
81 Article L. 724-13 du Code de la sécurité intérieure.
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opérations de secours mais seulement aux missions de soutien82.
48. Il est à déplorer que la souplesse et l’intérêt de ce statut aient fait peu d’émules. En 2010, on dénombrait 243 réserves en activité et 306 en projet ce qui revient à dire que seulement 2% des communes s’y sont attelées83. Ce pourcentage peu reluisant est sans nul doute lié conjoncturellement à la crainte injustifiée d’un double emploi avec les sapeurs-pompiers volontaires, et structurellement à la lenteur avec laquelle se mettent en place les PCS. Cet état des lieux est d’autant plus dommageable que les initiatives méritent d’être soulignées pour le soutien apporté lors de feux de forêt ou d’inondations84.
2 – Les outils techniques d’accompagnement
49. Le décret du 13 septembre 2005 module le contenu des plans en fonction de la taille des communes. Suivant cette logique, la matérialisation du PCS reste à géométrie variable. Il peut à la fois prendre la forme d’un simple document écrit qui atteste d’une démarche préventive et opérationnelle ou d’une véritable plateforme technologique. Nombre d’applications logicielles sont proposées au maire de façon à automatiser le PCS. Mais il ne faut pas s’y méprendre, de tels outils ne dégagent pas le maire de ses obligations en matière de sauvegarde des populations. L’édile doit s’en approprier le contenu et, par conséquent, l’identification des risques et l’implication des services et des citoyens doivent être adaptées à la configuration du territoire communal. L’outil doit être tenu à jour. Le cas échéant, de tels outils peuvent se retourner contre son action et accroître la vulnérabilité du territoire communal85.
50. C’est pourquoi, le choix du mode de divulgation de l’information est déterminant et doit répondre à certains critères. Il est donc recommandé de mettre en place une plateforme reposant sur une technologie standard, évolutive et si possible libre de droit ; il s’agit, dans cette perspective, d’intégrer des moyens de communication présents et à venir. Cette plateforme doit être simple d’utilisation et à la portée de tout le personnel administratif (1 journée de formation au plus). Il est en effet important que la plateforme soit accessible partout et à tout moment, constituant un outil d’information utile – interconnexion avec des systèmes de veille spécialisée – et polyvalent pour
82 J.-L. Queyla, « Point de situation cinq après la parution de la circulaire d’application », Le Sapeur-Pompier magazine, juillet-août 2010, n°1025, p.12.
83 Ibidem, p.13.
84 Ibidem.
85 J.-F. Brilhac, K. Favro, « Méthode globale d’élaboration d’un PCS », 25 et 26 janvier 2011, Université Paul Valéry – Montpellier III.
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l’ensemble des services. Les procédures d’alerte doivent être également intégrées à la plateforme. Nombre d’informations relatives aux bassins industriels arrivent quotidiennement en mairie. Par conséquent, la plateforme doit garantir la diffusion de l’information, tant lors de la phase d’émission que lors de la réception afin de s’assurer que l’information a bien été reçue en amont de la situation d’urgence.
51. Se pose alors la question de savoir ce que l’on doit en faire et comment établir une hiérarchie des informations transmises.
Les messages d’alerte en provenance d’autorités ou d’organismes habilités nationaux (ex : Météo France), sont parfois trop nombreux et génèrent des confusions parce qu’ils sont répercutés à tous les échelons. Les informations provenant de l’exploitant du site industriel sont intégrées au processus d’alerte. Mais, il convient de déterminer, parmi les informations les plus pertinentes, celles qui doivent être portées seulement à la connaissance des responsables, et celles qui doivent être également divulguées à la population. Le retour d’expérience relatif aux dégâts provoqués par la tempête Xynthia86 illustre ces propos. Une mission parlementaire a rendu son rapport en 2010 en sériant les questions soulevées par les différents messages d’alerte. Les conclusions de ce rapport peuvent sur ce point être transposées aux risques industriels.
Les édiles ont signalé que la multiplication des messages d’alerte, et la diffusion de fausses alertes87 avaient dilué les effets escomptés. Les fausses alertes, à terme, peuvent avoir les mêmes effets que la non-détection de la catastrophe, à savoir l’inertie de la population. Il convient d’ajouter à la problématique, qu’en matière de risques industriels, l’alerte est également le fait de l’entreprise elle-même qui actionne ses sirènes électromécaniques de façon à prévenir la population. Cette action doit être coordonnée avec celle des pouvoirs publics. Il n’est pas rare cependant que les sirènes dysfonctionnent, le système étant vieillissant, et se déclenchent de façon intempestive en dehors de tout péril imminent. Le risque de confusion à l’endroit de la population est grand mais c’est bien souvent l’inertie qui l’emporte.
52. En outre, les services communaux ont des difficultés à percevoir la montée en puissance de l’alerte, plus exactement la cinétique et la gravité des événements. Ce constat s’impose avec
86 J.-L. Léonard, « Sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia », Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la mission d’information, Ass. Nat., 1er juillet 2010.
87 A l’échelon national le taux de fausse alerte est de 4 % et au niveau départemental de 18 %, ce qui est conforme à la moyenne européenne. 31
d’autant plus d’acuité que le contenu des messages est parfois difficile à décrypter pour les maires et préfets responsables des secours. Le langage technique utilisé et les enjeux doivent être compris par toutes les personnes destinataires et en particulier les élus. La mise en place d’un référentiel national explicite en fonction de la nature des risques technologiques présents sur les territoires est déterminante. Par conséquent, les personnes contactées en cas d’alerte doivent être les bons destinataires, ce qui nécessite de les prédéterminer en disposant de coordonnées exactes. Il en va de même de la typologie des événements et des messages à envoyer dont les champs doivent envisager tout type de situation afin d’intervenir le plus rapidement possible dans la gestion de la catastrophe. Se pose enfin la question de la fiabilité des coordonnées des personnes à contacter, en raison non seulement de la mobilité des populations, mais également des contraintes résultant de l’informatisation des fichiers nominatifs. Si les plateformes technologiques sont adaptées à la population, elles offrent une gamme de possibilités en matière d’alerte qui prend en considération les usages en la matière. Tous ces outils supposant, bien évidemment, le fonctionnement des réseaux ou, à tout le moins, l’existence d’un réseau redondant. Parfois, une gestion active et interpersonnelle de l’alerte est bien plus efficace…
53. Se doter d’outils est une chose, les tester en période normale en est une autre, et les rendre performants dans le cadre de la gestion de crise, constitue sans nul doute le but à atteindre !
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Riseo    2013-1

Installations dangereuses, catastrophes technologiques et indemnisation : un comparatif franco-belge (prétexte pour un plaidoyer européen)


Caroline Lacroix


Maître de conférences – Université de Haute-Alsace CERDACC EA 3992


1. Dans Le plat pays comme en France, le droit s’écrit post catastrophe. L’explosion de l’usine AZF à Toulouse avait permis de donner naissance à la loi dite Bachelot créant un régime d’indemnisation des victimes de catastrophes technologiques (1) , la catastrophe de Ghislenghien à la loi dite Marghem (2) , entrée en vigueur le 1er novembre dernier (3) . Sans doute moins connue de nos compatriotes, cette catastrophe industrielle était due à l’explosion d’une conduite de gaz le 30 juillet 2004 à Ghislenghien. Le bilan fut de 24 personnes tuées (principalement des travailleurs et des pompiers) et 132 blessés dont de grands brûlés.

2. Des deux côtés de la frontière, un même constat de départ a présidé à la mise en place d’une législation indemnitaire en matière de catastrophe technologique : l’impératif d’une indemnisation intervenant dans un délai raisonnable déconnectée de l’établissement judiciaire des responsabilités. La poursuite d’un tel objectif a préalablement donné lieu à la mise en place de dispositifs d’indemnisation ad hoc amiables, basés sur la transaction et la médiation, sous-tendus par la volonté de mettre en place un système permettant une indemnisation efficace et rapide. Il était alors apparu impérieux de mettre en œuvre une indemnisation exceptionnelle et d’organiser des systèmes innovants et souples permettant une évaluation et une réparation accélérées, sans considération de la notion de culpabilité de l’auteur ou de sa responsabilité. La déconnexion résultait d’un choix concerté entre le ou les responsables potentiels, leurs assureurs et les victimes. Des paiements accélérés par le biais de transactions collectives adaptées sont dès lors possibles, les assureurs solvens pouvant ensuite se retourner contre les responsables. La déconnexion au stade de l’indemnisation n’occulte donc pas la recherche de responsabilité ultérieure.

3. En France, la déconnexion de facto entre recherche de responsabilité et indemnisation s’est produite les premières fois en 1992, à la suite de deux catastrophes emblématiques : l’effondrement de la tribune du stade de Furiani et l’accident aérien du Mont Sainte-Odile. Cette méthode, qui bénéficie du soutien des pouvoirs publics, a été reconduite lors de la catastrophe AZF. Dans le cas de la catastrophe de Ghislenghien, les assureurs, représentés par le fonds commun de garantie automobile, ont proposé d’indemniser les victimes bien avant la fin du procès. Il s’agissait d’une première en Belgique mais le bilan reste mitigé (4) .

4. Succès ou échec, ces dispositifs ont conduit à une intervention législative pour la prise en charge des catastrophes technologiques. Après la catastrophe d’AZF en septembre 2001, le législateur a confié, par la loi du 30 juillet 2003, l’indemnisation des catastrophes technologiques aux assureurs. Après le drame de Ghislenghien, pareillement, la Belgique s’est dotée d’un texte sur la question. L’auteur de la proposition belge indique que le régime français aurait servi de modèle. En réalité, à la lecture des deux textes, l’inspiration ne paraît pas flagrante, imposant de confronter ces deux législations témoignant de la volonté commune de se doter d’une législation spécifique placée sous le signe de la solidarité (I).

5. La Belgique et la France ne sont pas les seuls Etats à s’interroger sur la nécessité de se doter d’une législation indemnitaire en la matière. Un rapport a été rédigé sur l’indemnisation des victimes de catastrophes (naturelles et technologiques) en droit français, pour le Gouvernement des Pays-Bas, dans le cadre d’un projet dirigé par le Pr Michael Faure de l’Université de Maastricht (5) . La multiplication potentielle de telles législations au sein de l’Union pose la question de leur généralisation, notamment afin de prendre en compte l’hypothèse des accidents transfrontaliers (II).

 

I. Confrontation franco-belge en matière de solidarité nationale face aux catastrophes technologiques

 

6. Si l’on peut reconnaître que les deux législations mettent en place un système d’indemnisation reposant sur la solidarité nationale et l’assurance (B), elles diffèrent plus radicalement quant à l’intérêt protégé (A).

 

A. Une différence d’approche quant à l’intérêt protégé.

 

7. L’influence de l’aspect factuel de la catastrophe – AZF à Toulouse ou Ghislenghien en Belgique – est d’abord perceptible dans la définition donnée par les législateurs de la catastrophe technologique. Au delà, les faits déteignent également sur le dommage réparable.

 

8. L’influence des faits dans les définitions respectives de la catastrophe technologique.- Est-il possible de concevoir uniformément la catastrophe technologique ? Sans doute est-ce envisageable dans le langage courant où cette notion renvoie communément aux défaillances possibles du système industriel. Juridiquement, la chose est moins aisée. La catastrophe technologique pourrait être entendue dans un sens large comme comprenant les risques liés à la technologie moderne et donc pouvant regrouper : la catastrophe industrielle, la catastrophe nucléaire, les accidents causés par les produits industriels, les pollutions de grande ampleur, les accident collectifs de transport (6) . Si des tentatives plus ou moins convaincantes de rationalisation du concept ont été proposées par la doctrine (7) ,les textes retiennent une définition plus restreinte des catastrophes technologiques traduisant l’ascendance des faits. Ainsi en était-il déjà du droit de l’Union qui offre une définition d’un « accident majeur » recoupant la notion de catastrophe industrielle ou technologique. « L’accident majeur » est entendu, selon la directive dite SEVESO 1, comme « un événement tel qu’une émission, un incendie ou une explosion de caractère majeur, en relation avec un développement incontrôlé d’une activité industrielle entraînant un danger grave, immédiat ou différé pour l’homme, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’établissement et/ou pour l’environnement, et mettant en jeu une ou plusieurs substances dangereuse/s » (8) . Cette définition a été adoptée à la suite de la catastrophe de Seveso en 1976, en Italie. Une usine avait laissé échapper un nuage de dioxine, un herbicide extrêmement toxique qui brûle les poumons et détruit le foie. Des milliers d’animaux ont été abattus, les maisons détruites et les terres sont considérées comme contaminées jusqu’en 2040.

9. Les définitions retenues par les lois belge et française montrent pareillement que les faits ont influencé les définitions retenues. Deux critères servent à circonscrire la catastrophe : le lieu de survenance et l’ampleur des dommages. Sans doute regroupent-elles un domaine commun mais la perspective adoptée est radicalement opposée.

10. Le législateur français vise, à l’article L. 128-1 du Code des assurances, la survenance d’accident dans une installation classée pour la protection de l’environnement, les accidents intervenus à l’occasion de transport de matières dangereuses et les accidents causés par une installation de stockage souterrain de gaz naturel, d’hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle. Le législateur prend le soin de préciser que l’accident nucléaire n’est pas considéré comme une catastrophe technologique au sens de la loi, car l’indemnisation de celui-ci relève de la Convention relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, signée à Paris le 29 juillet 1960. Précision superflue, puisque la définition de l’accident nucléaire implique que ce type d’accident ne rentre pas dans le champ d’application défini à l’alinéa 1er de la loi.

11. Le législateur prescrit comme second critère de la catastrophe l’ampleur des dommages immobiliers. Ce critère avait été mis en avant par les assureurs au lendemain de la catastrophe de Toulouse. Ceux-ci avaient présenté, en septembre 2002, leurs suggestions de qualification de catastrophe industrielle, dès lors que l’évènement blesserait au moins vingt personnes et/ou frapperait au moins cent bâtiments (9) . Finalement, l’article R. 128-1 du Code des assurances (10) retient que « l’état de catastrophe technologique est constaté en cas de survenance d’un accident rendant inhabitables plus de cinq cents logements ». Si cette référence aux dommages matériels témoigne de l’influence de la catastrophe d’AZF sur l’esprit du législateur français – l’accident de Toulouse a touché près de 27 000 logements –, en revanche la référence aux dommages corporels reflète l’emprise de la catastrophe Ghislenghien sur l’esprit du législateur belge.

12. La loi belge définit dans un premier temps l’accident technologique entendu comme « l’accident dû à une défaillance humaine ou à une cause technique, survenant dans des immeubles, des ouvrages ou des installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, que les lieux soient accessibles ou non au public » (art. 2-1o de la loi). Cet accident technologique ne sera qualifié de catastrophe technologique de grande ampleur que dès lors qu’il aura fait au moins cinq victimes graves : décès de la victime ou hospitalisation de minimum 15 jours, soit des hospitalisations répétées durant une période de six mois (art. 2-2o de la loi). Une telle catastrophe technologique de grande ampleur devra de surcroit être qualifiée de « sinistre exceptionnel » par un « Comité des sages » pour déclencher la procédure d’indemnisation.

13. Au final, ce qui fait la catastrophe, c’est l’ampleur des dommages, matériels en France, corporels en Belgique.

 

14. L’influence des faits dans la détermination du dommage réparable.- Dans le cadre des deux législations, un choix identique a été opéré : ne pas étendre le champ de la loi à l’ensemble des dommages. Au delà, les deux systèmes ne concernent pas l’indemnisation des mêmes dommages : à la loi française, la réparation des dommages aux biens, à la loi belge la réparation du dommage corporel. Là encore, un tel choix semble être pour partie le reflet de l’événement à l’origine du texte et s’inscrit dans la logique de la définition retenue.

15. Dans le régime français, la loi organise une indemnisation rapide des dommages matériels subis par les particuliers. L’article L. 128-2 du Code des assurances prévoit que seuls les dommages aux biens à usage d’habitation ou placés dans des locaux à usage d’habitation, ainsi que les dommages aux corps des véhicules terrestres à moteur, sont pris en compte. L’indemnisation des atteintes corporelles en cas de catastrophe technologique n’obéit donc à aucun régime spécifique. Les victimes n’ont alors comme solution, outre les garanties minimales offertes par la sécurité sociale, que le recours volontaire à une assurance de personnes, la mise en jeu de l’assurance de responsabilité civile des responsables de la catastrophe, ou une demande d’indemnisation par une Commission d’indemnisation des victimes d’infractions à condition que les faits soient susceptibles de qualification pénale. La critique relative à l’exclusion des dommages corporels, déjà maintes fois renouvelée dans le cadre des catastrophes naturelles, a été formulée avec autant de force dans le cadre des catastrophes technologiques (11) . Il suffit d’ailleurs de se souvenir que le bilan humain à Toulouse était de 31 morts et environ 2 500 blessés dont une trentaine dans un état grave.

16. A l’opposé, le système belge fait prévaloir les personnes sur les biens. Si dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, son auteur indique s’être inspiré de la loi belge relative aux calamités naturelles, en réalité le régime des catastrophes technologique n’a pas été calqué sur le système des catastrophes naturelles quiprécise que les dégâts indemnisés sont ceux occasionnés aux biens assurés ainsi que les frais afférents aux réparations et au logement des habitants touchés existant depuis 1976 (12) . Le système belge, en matière de catastrophe technologique, n’indemnise que les dommages corporels et exclut les dommages aux biens (article 9§1 al.2).

17. Il est par ailleurs prescrit que l’indemnisation, qui s’effectue conformément au droit commun, doit tenir compte « du caractère exceptionnel du dommage » qui semble engager une évaluation à la hausse. Sans s’attarder sur cette curieuse formulation, cet aspect de l’étendue de l’indemnisation n’est pas sans laisser penser pour le juriste français à la reconnaissance d’un préjudice spécifique lié au caractère collectif de la catastrophe (13) . S’il ne s’agit pas d’un préjudice à part entière en droit belge, à sa façon, il reconnaît l’existence d’une souffrance supplémentaire durable, conséquence du retentissement, sur la personne concernée, de l’aspect collectif du sinistre. L’explosion de l’usine AZF à Toulouse a été l’occasion d’une reconnaissance d’un tel préjudice. L’indemnisation d’un préjudice spécifique lié au caractère collectif des dommages résultait initialement d’un avenant (14) à la Convention nationale pour l’indemnisation des victimes de l’explosion, signée le 30 octobre 2001. Il fut défini comme « une souffrance supplémentaire durable, conséquence éventuelle du retentissement, sur la personne concernée, de l’aspect collectif du sinistre » et considéré comme « un chef de préjudice objectif, autonome, et exceptionnel, lié au sinistre du 21 septembre 2001 survenu à Toulouse » (15) . Sur un plan judiciaire, les victimes, agissant en référé, ont invoqué parmi leurs préjudices « un syndrome spécifique lié au retentissement psychologique de la catastrophe ». Les juges toulousains sont au départ restés prudents quant à l’existence d’un préjudice particulier lié à la catastrophe, affirmant que « l’indemnisation d’un préjudice spécifique consécutif à l’explosion de l’usine AZF ne peut relever à l’évidence des pouvoirs du juge des référés, une telle indemnisation ne pouvant être reconnue qu’après un débat au fond  » (16) . Au final, le tribunal correctionnel et la Cour d’appel de Toulouse ont, dans le cadre l’appréciation des demandes indemnitaires, fait mention qu’il avait été décidé de prendre en compte le caractère exceptionnel de l’explosion par l’indemnisation d’un préjudice spécifique (17) . Par ailleurs, le rapport Dintilhac a pu préconiser la reconnaissance d’un tel préjudice permanent exceptionnel en visant notamment la catastrophe AZF (18) .

 

B. Des mécanismes d’indemnisation entre solidarité nationale et assurance

 

18. Les deux lois sur l’indemnisation ont pour dénominateur commun de se référer à l’idée de solidarité et d’intégrer les assureurs mais selon des modalités bien distinctes. Un point est identique : le dispositif est conditionné par la reconnaissance administrative de l’état de catastrophe technologique.

 

19. Une décision administrative de l’état de catastrophe.- Lorsque les conditions légales sont réunies, il appartient à l’administration de déclarer l’état de catastrophe technologique, en France, par arrêté interministériel (19) publié au Journal officiel de la République française (20)  ; en Belgique par arrêté royal constatant que le comité des sages a décidé que la catastrophe est un sinistre exceptionnel, publié au Moniteur Belge.

 

20. Une indemnisation par des mécanismes d’assurance et de solidarité.- La parution de l’arrêté de catastrophe déclenche le processus d’indemnisation. En France, celle-ci s’effectue par le biais de l’assurance. Le dispositif s’inspire de celui des catastrophes naturelles, la garantie repose sur des contrats-socles d’assurance. S’agissant des personnes non assurées en dommages aux biens, ces dernières ne sont pas évincées du bénéfice de la loi. Le législateur a en effet poussé la solidarité à son paroxysme. Les victimes non assurées sont indemnisées par le « fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages » (21) . Contrairement aux victimes assurées, elles ne bénéficient pas d’une réparation intégrale mais plafonnée, et relative seulement à leur habitation principale (22) . Les dommages aux habitations secondaires ou aux véhicules sont exclus du bénéfice du texte. La loi n’est pas ainsi une incitation pour les particuliers à ne pas s’assurer mais prend en compte une réalité : les zones proches des usines sont souvent habitées par une population défavorisée et qui n’assure pas son habitation principale par manque de moyens financiers.

21. En Belgique, l’indemnisation des victimes de catastrophes technologiques est organisée par le biais d’un fonds (le Fonds commun de garantie automobile) alimenté financièrement par les entreprises d’assurances. Le Fonds procède à un appel de fonds auprès des assureurs (la branche 13 « assurance RC générale ») qui sont tenus d’y répondre, et ce, en fonction de leurs parts de marché. Ces avances consenties par les entreprises d’assurance sont ensuite récupérables par le Fonds, soit auprès du responsable du sinistre soit auprès de la Caisse nationales des calamités dans l’hypothèse où il n’y a pas de responsable ou si celui-ci est insolvable, et font l’objet d’une rétrocession aux assureurs.

22. Au final, les deux législations mobilisent les assureurs en cas de catastrophe et s’inscrivent dans une perspective de solidarité. Néanmoins, la mise en œuvre du principe de solidarité s’exprime différemment. Dans le système belge, la charge finale de l’indemnisation sera supportée par la caisse nationale – donc par la collectivité – sauf s’il existe un responsable solvable. En France, l’expression de cette solidarité nationale est principalement établie par les voies de l’assurance, instaurant une solidarité de fait entre les assurés pour l’indemnisation des dommages aux biens en cas de catastrophes technologiques.

 

23. Le temps de l’indemnisation.- La rapidité de l’indemnisation est l’objectif de ces deux législations. Cet idéal sera sans doute plus facilement atteint par le texte français. En effet, l’état de catastrophe technologique est constaté, dans un délai maximal de quinze jours et le législateur a institué un délai de trois mois à compter de la date de la remise en état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies ou de la date de publication de la décision administrative déclarant l’état de catastrophe, lorsque celle-ci est postérieure, pour verser l’indemnité due (23) . Compte tenu de ces délais, l’indemnisation peut intervenir moins de quatre mois après le sinistre.

24. Du côté belge, le temps de l’indemnisation est beaucoup plus (trop ?) long, ce que n’a pas manqué de souligner la doctrine belge (24) , calculant qu’un minimum de seize mois de procédure serait nécessaire avant de procéder à l’évaluation du dommage ! Une telle longueur est liée à la complexité du système mis en place qui multiplie les étapes et en conséquence les délais.

25. Si l’efficacité de ces législations exceptionnelles ne pourra être mesurée qu’à l’aune des faits – ce qui, souhaitons-le, ne soit pas pour demain –, l’on retiendra qu’à identité de situation il existe une similitude de réponse : la mise en place de mécanismes d’indemnisation avant toute détermination des responsabilités dans l’intérêt des victimes et reposant sur la solidarité nationale.

 

II. Vers une généralisation au sein de l’Union européenne ?

 

26. Les dispositifs français et belge sont-ils les prémices d’une multiplication de législations spécifiques relatives à l’indemnisation des catastrophes industrielles en Europe ? Au delà des initiatives des Etats, l’Union peut-elle être la force créatrice d’un cadre commun d’indemnisation en vue de réparer les dommages issus des catastrophes technologiques ? On peut le penser puisque la catastrophe toulousaine avait donné lieu à l’adoption d’une Résolution du Parlement européen invitant les institutions à se saisir de la question et dans laquelle il était notamment souhaité « que soit mieux définie et renforcée en cas d’accident, la responsabilité juridique des industriels et des autorités en charge de l’aménagement du territoire et du plan d’occupation des sols ; en outre, les industriels doivent participer de façon plus substantielle à l´indemnisation des sinistrés et à la réparation des dégâts…  » (25) .

27. Pourtant, si la catastrophe de Seveso avait incité les Etats de l’Union à se doter d’une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs (26) , il n’existe à l’heure actuelle qu’une politique embryonnaire sur les conséquences des catastrophes technologiques (27) . Face à ces dernières, le temps est peut-être venu de basculer d’une politique centrée sur la gestion des risques majeurs vers une politique d’indemnisation.

 

A. D’une politique centrée sur la gestion des risques majeurs…

 

28. L’Union n’ignore pas les conséquences tragiques des catastrophes. Dans le cadre du principe de solidarité entre les Etats membres (28) , un instrument financier a été créé : le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) (29) . Les aides de l’Union face aux catastrophes sont en principe limitées aux catastrophes naturelles. Néanmoins, la Commission admet que « l’intervention du Fonds peut être décidée en cas de catastrophe non naturelle, mais à condition que cela soit particulièrement justifié ». Tel fut le cas pour une catastrophe écologique : la marée noire provoquée en Espagne par le naufrage du pétrolier le « Prestige » (30) . Une proposition présentée par la Commission, adoptée le 6 avril 2005, proposait d’élargir l’action du FSUE aux catastrophes industrielles et technologiques, aux menaces pour la santé publique et aux actes de terrorisme. L’actuel contexte économique aura finalement eu raison des bonnes volontés, le texte ayant été retiré le 2 juin 2012 (31) .

29. L’Union concentre aussi son attention sur ses capacités « pour prévenir tout type de catastrophe, s’y préparer et y réagir » (32) . Ainsi, le programme de Stockholm (33) , adopté par le Conseil européen pour la période 2010-2014, contient un point sur une « Gestion globale et efficace des catastrophes par l’Union » (point 4.6).

30. S’agissant plus précisément de l’organisation de la couverture des victimes de catastrophes technologiques, il n’existe aucun texte spécifique mais des textes qui concernent peu ou prou la réparation des dommages des risques industriels. Ainsi, la Convention de Lugano du Conseil de l’Europe sur la responsabilité civile des dommages résultant de l’exercice d’activités dangereuses pour l’environnement, adoptée par le Comité des Ministres le 8 mars 1993, vise la réparation adéquate des dommages résultant des activités qui sont dangereuses pour l’environnement. Elle institue un régime de responsabilité objective fondé sur le risque spécifique que crée une activité dangereuse poursuivie dans un cadre professionnel. Elle prévoit la réparation non seulement pour les dommages liés à l’altération de l’environnement, mais également pour les dommages causés aux personnes et aux biens.Il faut citer également l’importante directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale (34) . Cependant, le domaine de cette « responsabilité environnementale » est limité à la réparation de certains dommages environnementaux purs (ceux causés aux éléments naturels en tant que tels). La survenance d’une catastrophe dans le cadre de l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, ou d’une installation assimilée, provoquant des dommages aux personnes n’entrent donc pas dans son champ d’application.

 

B. …à une politique d’indemnisation des catastrophes technologiques

 

31. L’ambition d’une législation européenne en matière d’indemnisation des catastrophes s’inscrirait dans la continuité des textes déjà adoptés en matière de risques majeurs. Plus encore, une initiative européenne serait également bienvenue afin d’appréhender les situations de catastrophes technologiques transfrontalières. Le tissu industriel, notamment chimique et pétrochimique dans le bassin Rhénan (France, Allemagne et Suisse) pourrait se révéler un lieu propice de catastrophe transfrontalière. La catastrophe écologique de Sandoz a démontré à elle seule que les risques technologiques n’ont pas de frontières. En 1986, un incendie s’est déclaré dans une usine située en bordure du Rhin près de Bâle (Suisse). Plusieurs dizaines de milliers de m3d’eau contaminée par des pesticides, fongicides et autres produits toxiques sont alors déversés dans le Rhin, fleuve commun à l’Allemagne, à la France et aux Pays-Bas. Les effets transfrontaliers des accidents majeurs ne sont pas ignorés du droit du l’Union et international. En 1992, la Communauté a signé à Helsinki la Convention de la Commission Économique des Nations unies pour l’Europe sur les effets transfrontières des accidents industriels (35) . Ce texte prône une coopération active entre ses parties avant, pendant et après un accident industriel.

32. La survenance d’une catastrophe dans un espace transfrontalier pourrait aboutir à un traitement inégal des victimes dès lors que les lois nationales d’indemnisation sont assorties de limites spatiales. Ainsi, l’application de la loi belge est-elle soumise à une double condition : un fait générateur se produisant en Belgique et la survenance des lésions corporelles en Belgique (36) . Ainsi, l’émission d’un nuage toxique provenantd’une usine située en Belgique, causant des dommages en Belgique et en France, conduirait à réserver le bénéfice de la loi belge aux résidents et à exclure les victimes françaises de l’autre côté de la frontière. La solution – qui aboutit pour les unes à une indemnisation facilitée et rapide, et pour les autres à de longues procédures judiciaires –, est difficilement acceptable dans un espace qui se veut commun.

33. Ainsi, si l’on veut bien admettre que le « droit européen de la réparation devra être un droit à visage humain puisant dans les racines profondes de la solidarité et de l’humanisme de la grande Europe » (37) , la création d’un cadre commun en matière d’indemnisation des dommages de catastrophes technologiques pourrait alors se décliner au travers des lignes directrices suivantes :

34. Une définition commune du fait générateur  : le dispositif envisagé devrait s’appliquer dans l’éventualité d’un événement à caractère catastrophique survenu dans certains sites. Une harmonisation européenne de la notion de catastrophe technologique pourrait alors s’appuyer sur une reprise de la définition issue de la directive SEVESO assortie d’un critère de seuil. Cette solution a pour mérite d’assurer un champ commun cohérent de la politique de l’Union entre prévention et réparation. S’agissant des conséquences dommageables majeures, le choix du critère s’avère plus délicat et nécessairement empreint d’arbitraire. Peut-être que celui-ci pourrait être, à l‘image de la loi belge, le nombre de victimes atteintes de dommages corporels. La catastrophe technologique pourrait être définie comme : « un évènement tel qu’une émission, un incendie, ou une explosion d’importance majeure résultant de développements incontrôlés survenus au cours de l’exploitation d’un établissement couvert par la présente directive, entraînant pour la santé humaine, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’établissement, et/ou pour l’environnement un danger grave, immédiat ou différé et faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses et qui frapperait de nombreuses victimes ».

35. La prééminence de la réparation du dommage corporel  : si le mieux commanderait d’envisager une réparation de l’ensemble des dommages, le sort des victimes entendu comme l’indemnisation des décès ou des dommages corporels causés par ces événements catastrophiques est prioritaire. Dans ce cadre, la discussion sera l’occasion de réfléchir à « une nécessaire harmonisation européenne des indemnisations des préjudices subis par les victimes de catastrophes » (38) et surtout à une reconnaissance européenne qu’une situation exceptionnelle sous-tend un préjudice exceptionnel.

36. Une indemnisation simplifiée pour les victimes fondée sur la solidarité  : l’instauration d’un mécanisme ou système d’indemnisation des préjudices en cas de catastrophe imposant de ne pas rechercher ab initio le ou les responsables et de transférer la charge de l’indemnisation, quels que soient les auteurs de tels dommages, soit par le biais d’un fonds d’indemnisation, soit par recours à des mécanismes d’assurance. Un tel mécanisme ne devra pas pour autant être déresponsabilisant et devra s’inscrire en cohérence avec le principe pollueur-payeur d’après lequel la charge des sinistres doit être supportée par ceux dont l’activité génère des risques et non par les victimes. Par ailleurs, prenant exemple sur la directive 2004/80/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité, l’instrument de réparation mis en place devrait appréhender, dans une perspective d’égalité, les demandes de réparation dans des situations transfrontalières.

37. Tous les Etats sont confrontés par hypothèse aux mêmes difficultés d’indemnisation des dommages en cas de catastrophes. Les avancées en France et en Belgique doivent être la source d’une réflexion approfondie au sein de l’Union sans attendre un nouveau désastre. Il est temps que l’Union s’interroge sur la nécessité d’un standard européen, à un droit européen des catastrophes, sans se laisser porter par l’émotion collective.

 


 

(1) -Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, JO n°175 du 31 juillet 2003, J.P. BOIVIN et S. HERCE, « La loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels majeurs », AJDA 2003, Actu. Légis.,p. 1765 ; L. LANOY, « L’indemnisation et l’évaluation des dommages de catastrophes technologiques », Droit de l’environnement, n°113 novembre 2003 p. 226 ; A. GUEGAN-LECUYER, « Le nouveau régime d’indemnisation des victimes de catastrophes technologiques », D. 2004, chron., p. 17 ; M.F. STEINLE-FEUERBACH, « Assurances : modifications législatives et réglementaires estivales », Actualité juridique, JAC N° 37, octobre 2003 ; BIGOT ; « La loi Bachelot et l’assurance, loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 »,JCP G 2003, I, 167 ; C. GORY, « La loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages », R.G.D.A 2004, p.21 ; M.F. STEINLE-FEUERBACH, « L’indemnisation des victimes organisée par la loi et le rôle central de l’assurance », in Les risques Technologiques, sous la direction de M.-P. CAMPROUX-DUFFRENE, PUS, 2005, p21-28.

(26) -Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maitrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (directive Seveso II) ; Direct. n° 2003/105 du Parlement européen et du Conseil, 16 déc. 2003, JOUE, n° L 345, 31 déc., modifiant la directive n° 96/82. La directive n° 96/82 est modifiée et abrogée par une directive du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, La directive « Seveso III », JAC 131 (fév. 2013), obs. M. RAMBOUR.

Voir encore dernièrement, la Résolution du Parlement européen du 21 septembre 2010 sur la communication de la Commission intitulée : Une approche communautaire de la prévention des catastrophes naturelles ou d’origine humaine (2009/2151(INI)) (2012/C 50 E/04).

(28) -Article 2 du Traité sur l’Union européenne : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».

Article 222 TFUE : L’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine. L’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres, pour :

(…)

b) porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, en cas de catastrophe naturelle ou d’origine humaine (…) ».

(34) -Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, JOUE L 143 du 30 avril 2004 p. 56-75 ; C. HERMON, « La réparation du dommage écologique -les perspectives ouvertes par la directive du 21 avril 2004 »,AJDA 2004 p. 1792. La directive a été transposée en droit français par la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 JO 2 août, no 0179, p. 12361 (articles L. 160-1 s. du code de l’environnement), S. CARVAL, Un intéressant hybride : la « responsabilité environnementale » de la loi n° 2008-757 du 1er août 2008, D. 2009 p. 1652 ; L. FONBAUSTIER, Les nouvelles orientations du principe de responsabilité environnementale sous la dictée du droit communautaire, à propos de la loi du 1er août 2008, JCP G 2008. I. 544 ; F.-G. TREBULLE, La loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et le droit privé, BDEI 2008, n° 18, p. 37 ; C. HUGLO, Regards du praticien publiciste sur la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale,Environnement, n° 11, nov. 2008, étude 13 ; La prévention et la réparation des dommages de l’environnement après la loi du 1er août 2008, LPA, 24 nov. 2008. 6 ; M. SOUSSE, De la responsabilité environnementale,Environnement, n° 11, nov. 2008, étude 12 ; O. FUCHS, Le régime de prévention et de réparation des atteintes à l’environnement issu de la loi du 1er août 2008, AJDA 2008. 2109.

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Riseo    2013-1

le régime declaratif des icpe, un regime de « semi-liberté » a l’epreuve de la crise economique et de la democratie participative


Marie-Béatrice LAHORGUE (MCF - HDR)


Direction master 2 Droit de l’environnement industriel Centre de Recherche et d’Etude sur les Territoires et l’Environnement (CERETE EA-4237) Université de Poitiers


 

Résumé  :

Les installations classées pour l’environnement soumises au régime de la déclaration sont le plus souvent de « petites » installations qui sont à risques « limités » mais pourtant bien réels. Elles engendrent notamment des nuisances notables pour les riverains. Elles constituent aujourd’hui un axe majeur damélioration des politiques nationales de prévention des risques mises en place par le gouvernement. En réalité, et de façon contradictoire, le régime de la déclaration, marqué à son origine par la liberté de l’exploitant, apparaît aujourd’hui de plus en plus contraignant voire « liberticide ». Survivra-t-il à la crise économique, au renforcement de la réglementation et au principe de participation ?

 

Abstract :

Most classified industrial installations for environmental protection(ICPE)subject to the declaration legal regime are “small” installations posing limited but actual risks to the environment.They are especially likely to cause significant nuisance to the surrounding neighbourhood. They are today the main pillar of the national policies implemented by the government to improve the prevention of industrial risks. Originally meant to respect the operator’s freedom, today quite paradoxically, the declaration legal regime appears to be more and more constraining and even “freedom-killing”. Will it survive the current crisis, a strengthening of the regulation and the principle of participation ?

 

1. Le régime de déclaration résulte de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour l’environnement - ICPE (art. 3 et 4) (1) qui prévoit que sont soumises à déclaration les installations qui ne présentent pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L.511-1 C. env. Ces ICPE sont désignées par la lettre D à la nomenclature des ICPE ; la colonne " A " de l’annexe à l’art. R.511-9 C. env. constituant la nomenclature elle-même.

2. L’article L. 511-2 C. env. dispose que les installations visées à l’article L. 511-1 C. env. sont définies dans la nomenclature des ICPE établie par décret en Conseil d’Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT) (2) . Ce décret, dit « décret nomenclature », soumet les installations à différents régimes juridiques (autorisation, enregistrement ou déclaration) suivant la gravité des dangers (ou des inconvénients) que peuvent présenter les exploitations (3) . Ces installations doivent respecter des prescriptions générales de fonctionnement. Certaines d’entre elles - référencées à la nomenclature sous la rubrique DC - sont par ailleurs soumises à des contrôles périodiques (CP). Ces contrôles exercés aux frais de l’exploitant par des organismes agréés par arrêté ministériel (4) ne se substituent pas à ceux de police du préfet en matière d’ICPE (art. L.512-11 C. env.).

3. Il convient dès à présent de noter la situation particulière des ICPE relevant du ministère de la défense pour lesquelles le ministre de la défense exerce - pour les installations mentionnées à l’article R. 517-1 C. env. - les pouvoirs et attributions dévolus au ministre chargé des installations classées et au préfet (5) . Ainsi, la décision prise par le ministre de la défense de créer une installation soumise à déclaration (en application des articles L. 512-8 à L. 512-13 C. env.) vaut déclaration. Cette décision est prise au regard d’un dossier comprenant les pièces prévues à l’article R. 512-47 C. env. (mention et contenu du dossier de déclaration inscrits aux dispositions générales). Elle est communiquée au préfet en vue de l’application des dispositions relatives à l’information des tiers (art. R. 512-49 al. 2 C. env.). Par ailleurs – autre particularité –, le contrôle périodique des installations relevant du ministère de la défense (ou soumises à des règles de protection du secret de la défense nationale) est effectué par des organismes habilités en application du décret n°98-608 du 17 juillet 1998 (art. 7 et 8) relatif à la protection des secrets de la défense nationale.

4. Dans son rapport d’audit du mois d’août 2012, le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) dresse un bilan positif des politiques mises en œuvre pour la prévention des risques industriels. Cependant, il évoque différents axes stratégiques à développer parmi lesquels le contrôle des petites installations qui – bien qu’à risques limités pourtant bien réels – engendrent des nuisances notables pour les riverains. « Cette prise en compte est un axe majeur damélioration des politiques de prévention des risques. La mission recommande quune attention particulière soit portée à la recherche de moyens permettant daméliorer le contrôle des ICPE à enjeux limités  » (extraits du rapport).

5. Le code de l’environnement ne prévoit pas par ailleurs de phase d’information des tiers dans la phase initiale de contrôle de la déclaration. Cette information en ce qui concerne la procédure de déclaration n’intervient qu’à l’issue de la délivrance du récépissé de déclaration, le maire de la commune où l’installation doit être exploitée (à Paris, le commissaire de police) recevant une copie de cette déclaration et le texte des prescriptions générales. Une copie du récépissé est affichée pendant une durée minimum d’un mois à la mairie (à Paris, au commissariat de police) avec mention de la possibilité pour les tiers de consulter sur place le texte des prescriptions générales. Procès-verbal de l’accomplissement de cette formalité est dressé par les soins du maire (à Paris, par ceux du commissaire de police). A la demande de l’exploitant, certaines dispositions peuvent être exclues de cette publicité lorsqu’il pourrait en résulter la divulgation de secrets de fabrication. Cet affichage marque bien évidemment le point de départ du délai de prescription de l’action contentieuse des tiers (Art. L. 514-6 C. env. : plein contentieux).

6. On peut s’interroger sur la survivance de la procédure de déclaration en l’état au regard des dispositions internationales et européennes en matière d’information et de participation du citoyen aux décisions environnementales. Le risque de voir une QPC levée sur cette question lors d’un prochain contentieux au regard de l’article 7 de la Charte de l’environnement n’est pas à écarter en ce qui concerne le régime déclaratif. Le CGEDD appelle par ailleurs à une meilleure maîtrise de la réglementation qui tend à proliférer et au renforcement des dispositifs d’information et de participation du citoyen.

 

I - Les conditions de sécurité juridique de l’exploitant dans la phase de mise en service

 

7. Sans le qualifier expressément de principe général du droit, le Conseil d’Etat a néanmoins consacré le principe de sécurité juridique dans une décision d’Assemblée du 24 mars 2006, Société KPMG et autres (6) , au-lendemain de la publication du rapport public de la Haute juridiction qui soulignait l’importance du principe comme « lun des fondements de létat de droit » (7) .

8. Le code de l’environnement dispose que la déclaration d’une installation doit être réalisée avant sa mise en service au préfet du département dans lequel celle-ci doit être implantée (art. R.512-47 C. env.), ceci même si le régime juridique de l’installation est susceptible d’évoluer du fait d’une modification de la nomenclature ou d’un changement notable dans son fonctionnement. La notion de « mise en service de linstallation » est importante puisque la déclaration cesse de produire ses effets lorsque, sauf cas de force majeure, l’installation n’a pas été mise en service dans le délai de trois ans ou lorsque l’exploitation a été interrompue pendant plus de deux années consécutives (art. R. 512-74 C. env.). Le décret n°2012-189 du 7 février 2012 (8) relatif aux commissions de suivi de site est venu compléter cette disposition de mesures relatives à la suspension du délai de caducité en cas de recours (art. 8).

 

1 - nouveaux délais de mise en service et de caducité de la déclaration

 

9. Antérieurement, un exploitant pouvait mettre en service son installation dès l’autorisation donnée, alors même qu’un recours contre son autorisation avait été exercé devant le juge administratif, faisant peser d’importants risques juridiques et financiers sur son exploitation en cas d’annulation par le juge du titre d’exploiter initialement délivré.

10. Dorénavant, mesure de sécurité juridique pour l’exploitant, l’article R. 512-74 C. env. modifié prévoit que le « délai de mise en service est suspendu » jusqu’à :

  • la « notification à l’auteur de la décision administrative ou à l’exploitant d’une décision devenue définitive en cas de recours devant » :

  • la juridiction administrative contre l’arrêté d’autorisation, l’arrêté d’enregistrement ou la déclaration ;

  • la juridiction administrative contre le permis de construire ayant fait l’objet d’un dépôt de demande simultané (L. 512-15 1°C. env.) ;

  • la « notification à l’auteur de la décision administrative ou à l’exploitant d’une décision irrévocable en cas de recours » devant :

  • un tribunal de l’ordre judiciaire, en application de l’article L.480-13 C. urb, contre le permis de construire ayant fait l’objet d’un dépôt de demande simultané (L. 512-15 1° C. env.) (9) .

11. Si ces dispositions existaient déjà au code de l’urbanisme, il n’en était rien au code de l’environnement. Dans sa proposition de loi sur la simplification du droit et l’allègement des démarches administratives (10) , le député Warsmann avait proposé de créer au code de l’environnement, à l’instar du code de l’urbanisme, une disposition relative à la suspension du délai de caducité en cas de recours. En effet, le délai de péremption du permis de construire est fixé à l’article R*. 424-17 C. urb (11)  ; l’article R*. 424-19 C. urb prévoyant qu’en cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis (ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable) ou de recours devant la juridiction civile en application de l’article L. 480-13 C. urb., le délai de validité prévu à l’article R*. 424-17 est suspendu jusqu’au prononcé d’une décision juridictionnelle irrévocable. Cette disposition a aussi été modifiée par le décret du 7 février 2012 (art. 11) de telle sorte à harmoniser les dispositions des deux codes. Dorénavant, le délai de validité prévu à l’article R*. 424-17 est suspendu – jusqu’au prononcé d’une décision juridictionnelle irrévocable – en cas de recours contre une décision prise pour l’autorisation, l’enregistrement (art. L. 512-1 ouL. 512-7 C.env.)ou le récépissé de déclaration (art. L. 512-8 C. env.), lorsque le permis de construire a fait l’objet d’un dépôt de demande simultané avec la demande d’autorisation qui est à l’origine de la décision contestée.

12. Ainsi, l’exploitant qui ne met pas en service son installation dans les délais requis doit renouveler sa déclaration in integrum. L’exploitant qui ne reprend pas ses activités dans le délai de deux années consécutives au terme d’une interruption doit établir une déclaration de cessation d’activité. A défaut, après mise en demeure du préfet, il s’expose aux sanctions prévues à l’article L.514-1 C. env. De son côté, la jurisprudence a précisé qu’un défaut total d’exploitation (ou la réalisation de travaux dans le seul but d’échapper à la réglementation ICPE) entraîne la caducité de la déclaration. Les installations fonctionnant au bénéfice des droits acquis sont également soumises à ces principes (12) .

13. En ce qui concerne la date d’exploitation effective d’une ICPE, jusqu’à l’arrêt Hardy du Conseil d’Etat du 1er juillet 1987 (Req. n°69948), il était de jurisprudence constante qu’une exploitation pouvait commencer à fonctionner dès le dépôt de la déclaration par l’exploitant. Le 1er juillet 1987, la Haute juridiction a considéré que faute d’avoir contesté la décision implicite de refus du préfet de délivrer le récépissé, l’exploitant s’est exposé aux sanctions liées au fonctionnement sans titre d’une installation (« après que déclaration a été faite dune installation dans les formes prévues (…), le préfet donne récépissé de la déclaration et communique au déclarant une copie des prescriptions générales applicable à linstallation ; quil résulte de ces dispositions que la déclaration ne peut être regardée comme effective quaprès laccomplissement de ces formalités (…)  », extraits) (13) . La Haute juridiction a donc considéré en l’espèce que la déclaration d’une ICPE ne produisait d’effets de droit qu’après réception par l’exploitant du récépissé préfectoral. Par conséquent, un exploitant ne doit pas mettre en service son installation sans déclaration préalable au préfet et en l’absence – en retour – de tout récépissé préfectoral.

 

2 - Nature et portée du récépissé de déclaration

 

14. Faut-il encore douter de la nature et de la portée du récépissé de déclaration même s’il n’existe pas de véritable « instruction » de la déclaration par les services de l’Etat comme c’est le cas pour les procédures d’autorisation et d’enregistrement ? En effet, le préfet vérifie en premier lieu le classement de l’installation à la nomenclature. S’il estime qu’elle n’y est pas comprise ou qu’elle relève du autre régime d’autorisation, il en informe l’exploitant. Ce dernier doit alors considérer que cette information constitue un refus implicite de délivrance du récépissé de déclaration.

15. Dans le cas des installations composites (14) , le préfet doit refuser de délivrer le récépissé si – sur le même site – l’exploitant exerce des activités soumises à autorisation ; l’ensemble des activités relevant alors du régime de l’autorisation (15) . Dans tous les cas, la décision préfectorale est susceptible de recours de la part de l’exploitant et des tiers qui ont intérêt à voir une ICPE inscrite à la nomenclature (16) .

16. Le code de l’environnement ne contient aucune disposition relative aux délais et à la forme de la délivrance du récépissé préfectoral. En revanche, il précise les mentions et les éléments que doit comporter la déclaration (art. R. 512-47 C. env.). Le juge du plein contentieux exerce un contrôle sur la complétude du dossier et apprécie la légalité d’un récépissé au regard du caractère substantiel des mentions et éléments omis à la déclaration (17) .

17. L’article R. 512-49 C. env. prévoit que le préfet « donne récépissé de la déclaration et communique au déclarant une copie des prescriptions générales applicables à linstallation  ». L’emploi du présent de l’indicatif confirme la compétence liée du préfet qui doit donner récépissé de la déclaration dès lors que la déclaration est complète et régulière en la forme, et dans le même temps communiquer au déclarant une copie de ses prescriptions. Par suite, le moyen tiré de ce que les activités déclarées ne sont pas exploitées conformément aux décisions attaquées est, en tout état de cause, sans incidence sur leur légalité (CAA Marseille, 24 juin 2010, n° 07MA03656, JurisData n°2010-020611, note D. GILLIG : la situation de compétence liée dans laquelle le préfet se trouve placé lorsque la déclaration est régulière et complète a pour conséquence que les tiers qui contestent un récépissé de déclaration ne peuvent quinvoquer des moyens tirés de ce que la déclaration aurait été irrégulièrement reçue. Ainsi le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions réglementaires applicables aux ICPE soumises à autorisation n’est pas non plus de nature à entraîner l’annulation du récépissé de déclaration (CAA Nancy, 31 déc. 1997, n° 94NC00889, de Preester : En lespèce, le préfet du Vaucluse avait délivré au déclarant un récépissé pour lexploitation dune plateforme dapports volontaires de déchets du BTP. Cette décision a été contestée par un tiers qui a soutenu que linstallation déclarée nétait pas exploitée conformément à la déclaration. Moyen rejeté par le juge) (18) . Les tiers à une décision ne peuvent ainsi utilement invoquer que des moyens tirés du fait que la déclaration aurait été irrégulièrement reçue.

18. La situation de compétence liée du préfet a donc pour principal effet de rendre inopérants de nombreux moyens (19) . Tel est le cas d’un dossier de déclaration qui ne comprend pas l’indication des propriétaires des parcelles d’implantation et ne fait pas état de la situation des bâtiments par rapport aux règles d’urbanisme et au règlement sanitaire départemental, les dispositions de l’article R. 512-47 C. env. précisant le contenu de la déclaration n’imposant pas ces éléments au dossier de déclaration (CAA Nancy, 26 juin 2012, n° 11NC00636, Aloyse B - JurisData n°2012-019201, Environnement et dév. durable, n°10, octobre 2012, comm.76).

19. Le moyen tiré de la méconnaissance du plan d’occupation des sols ne peut non plus être utilement invoqué à l’encontre d’un récépissé de déclaration. Ainsi en a décidé la CAA de Douai, le 16 décembre 2004. En l’espèce, l’installation en cause aurait été installée sur un site différent de celui mentionné et ne respecterait pas les distances imposées par le règlement sanitaire départemental vis-à-vis des habitations. Les indications sur les eaux et les effluents ne reflèteraient par ailleurs pas la réalité mais procéderaient d’une confusion avec une autre installation. Pour la Cour, à supposer toutes ces affirmations exactes, elles sont sans incidence sur la légalité de la décision du préfet dès lors que ce dernier n’est tenu qu’à un contrôle en la forme des pièces au stade du dépôt de la déclaration. En deuxième lieu, les moyens tirés de la méconnaissance du plan d’occupation des sols, des règles relatives au permis de construire et de celles concernant le régime de copropriété ne peuvent être utilement invoqués. En effet, faute pour le préfet de l’Oise d’avoir constaté que la déclaration déposée était irrégulière ou incomplète, ce dernier était tenu d’en délivrer récépissé. Dès lors, la circonstance que cette décision aurait été signée par un agent de la préfecture ne disposant pas d’une délégation de signature régulière, est aussi sans incidence sur la légalité de l’acte attaqué (20) . La CAA de Nantes a retenu la même solution dans sa décision du 1er juillet 2011, n° 11NT00288, EARL de La Champagne statuant sur un recours contre un récépissé de déclaration concernant l’exploitation d’un élevage de porcs. La Cour a considéré que « la régularité dun tel récépissé ne peut être contestée quaux moyens du caractère frauduleux de la déclaration, de ce que lautorisation aurait été nécessaire ou de ce que la déclaration aurait été irrégulièrement reçue (...) ; que malgré les termes impropres dautorisation employés par larrêté litigieux, linstallation de lEARL de La Champagne était soumise à déclaration ; que les moyens tirés par M. X de ce que létablissement en cause présenterait des inconvénients pour (...) la salubrité publique sont ainsi inopérants ».

20. Le code de l’environnement envisage en réalité une seule hypothèse dans laquelle le préfet invite le déclarant à régulariser ou à compléter sa déclaration : « lorsquil estime que la déclaration est en la forme irrégulière ou incomplète  », notamment au regard des dispositions de l’article R. 512-47 C. env. (art. R. 512-48 C. env.). Dans le cas contraire, la déclaration sera entachée de nullité. A cet égard, le Conseil d’Etat considère que « le préfet est tenu de refuser de donner récépissé dune déclaration irrégulière ou incomplète ». (CE, 23 mars 1990, M. et Mme Montagne, n°62644  : annulation du récépissé dune exploitation délevage de volailles, la demande ne « précisant pas les conditions dépuration et dévacuation des eaux résiduaires et des émanations de toute nature, ni celles relatives à lélimination des déchets et résidus de lexploitation ») (21) . Enfin, il faut préciser que la non-production du récépissé de déclaration à l’appui d’une demande de permis de construire justifie l’annulation de ce dernier en application de l’article R. 431-40 C. urb. (22) . Enfin, dans un arrêt du 20 octobre 2010, la Haute juridiction a considéré que le dossier soumis au juge des référés relatif à la demande de permis de construire présentée par le GAEC Elevage du Fillon, portant sur un projet identique à celui ayant fait l’objet d’un précédent permis destiné à accueillir plus de cinquante vaches et retiré le 2 juillet 2008 en raison de l’absence de justification de la déclaration prévue par la législation sur les ICPE, comportait différentes imprécisions et contradictions quant au nombre de vaches et au volume des déjections induit. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat considère que le juge des référés qui n’a pas pris en considération le nombre de génisses indiqué dans la demande de permis, n’a pas commis d’erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier en jugeant que le moyen tiré de labsence, dans le dossier de permis de construire, de la déclaration prévue par la législation sur les ICPE était propre à créer, en létat de linstruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée (23) .

 

II - Le nouveau dialogue de sûreté « exploitantorganisme de contrôleadministration » : un dialogue des carmélites ?

 

21. La prévention des risques industriels passe aussi – et surtout – par l’établissement d’un nouveau mode de dialogue entre les trois acteurs majeurs que sont l’exploitant, l’administration et – nouveauté – l’organisme de contrôle. L’article 210 de la loi Grenelle 2 a utilement complété l’article L. 512-11 C. env. en prévoyant la fixation par voie réglementaire des conditions de transmission aux préfets par les organismes de contrôles des résultats des CP lorsque certaines « non-conformités » auront été détectées. Le décret n°2011-1460 du 7 novembre 2011 (24) est venu préciser la procédure entre l’exploitant et l’organisme de contrôle ainsi que les trois hypothèses d’information du préfet – par l’organisme de contrôle – de « non-conformités majeures », innovation majeure en matière de prévention des risques.

 

1- Le principe d’un « contrôle périodique » : une « mini-révolution » encore récente

 

22. Alors même que le principe d’un « contrôle périodique » a été introduit par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, il aura fallu pas moins de onze années pour que le premier décret d’application du 13 avril 2006 (25) soit publié et que le dispositif de contrôle périodique par des organismes agréés entre en application deux ans plus tard, le 30 juin 2008 (26) .

23. Le code de l’environnement dispose que certaines catégories d’installations, définies par décret en Conseil d’Etat en fonction des risques qu’elles présentent, peuvent être soumises à des contrôles périodiques effectués aux frais de l’exploitant par des organismes agréés. La périodicité, les modalités de fonctionnement du contrôle, les conditions d’agrément des organismes de contrôle et les conditions dans lesquelles les résultats sont tenus à la disposition de l’administration ou, lorsque certaines non-conformités sont détectées, transmis à l’autorité administrative compétente sont fixées par décret en Conseil d’Etat (art. L. 514-5 C.env.).

24. Le décret n° 2006-678 du 8 juin 2006 (27) modifiant la nomenclature des installations classées a fixé les catégories d’installations soumises à des contrôles périodiques en application de l’article L. 512-11 C.env. (46 rubriques de la nomenclature en 2012). Seules les installations désignées à la nomenclature par les lettres DC sont soumises au régime du contrôle périodique. Ne sont par ailleurs pas soumises au CP les installations comprises dans un établissement comportant au moins une installation soumise à autorisation ou enregistrement (art. R. 512-55 C.env.).

25. De façon générale, lorsqu’une ICPE soumise à autorisation ou enregistrement vient à être soumise au régime de la déclaration avec contrôle périodique, le premier CP a lieu avant l’expiration d’un délai de cinq ans (28) (R. 512-58 C. env.). Le décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013 (29) modifiant diverses dispositions du code de l’environnement en matière de prévention des risques industriels rationalise le délai de deux ans dont bénéficie l’exploitant d’une ICPE pour effectuer son premier contrôle périodique. Antérieurement, l’article R. 512-58 C. env. faisait courir ce délai à compter de la publication du décret modifiant la nomenclature. Or, l’arrêté fixant les points de contrôle n’est pas toujours publié de façon concomitante. Ceci réduit d’autant le délai restant pour effectuer le contrôle. L’article R. 512-58 C. env. prévoit dorénavant que le délai de deux ans court à compter de la date « à laquelle larrêté mentionné est rendu applicable à cette installation  ».

26. Le décret n° 2009-835 du 6 juillet 2009 (art. 5) est venu préciser – pour les ICPE mises en service avant le 1er juillet 2009 – les dates de réalisation du premier CP. Ainsi, au lieu d’une date unique fixée antérieurement au 31 décembre 2008, un calendrier permet d’étaler dans le temps les contrôles périodiques en fonction des dates de mise en service des ICPE.

Doivent donc procéder au contrôle au plus tard :

  • le 30 juin 2010, les ICPE mises en service avant le 1er janvier 1986,

  • le 30 juin 2011, les ICPE mises en service entre le 1er janvier 1986 et le 31 décembre 1991,

  • le 30 juin 2012, les ICPE mises en service entre le 1er janvier 1992 et le 31 décembre 1997,

  • le 30 juin 2013, les ICPE mises en service entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2003,

  • le 30 juin 2014, les ICPE mises en service entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2009.

27. Toutes les installations nouvellement déclarées devront quant à elles réaliser leur premier contrôle dans les six mois qui suivent leur mise en service (R. 512-58 C. env.).

28. Des arrêtés ministériels de prescriptions générales fixent pour chaque catégorie d’installation déclarée les prescriptions sur le respect desquelles porte le CP. Ils définissent aussi celles dont le non-respect constitue une non-conformité entraînant l’information du préfet. L’article R. 512-56 C. env. modifié précise que c’est « à la demande écrite de lexploitant » que le contrôle est effectué par un organisme agréé dans les conditions fixées aux articles R. 512-61 à 512-66 C. env. La demande de l’exploitant doit préciser la (ou les) rubrique(s) de la nomenclature dont relèvent les ICPE à contrôler et leur date de mise en service (R. 512-56 C. env.). Ces deux déclarations relèvent de la seule responsabilité de l’exploitant. Est puni de l’amende prévue pour les contraventions de 5ème classe le fait de ne pas faire réaliser le contrôle périodique (R. 514-5 C. env.).

29. Le décret du 6 juillet 2009 a été complété sur deux points relatifs aux conditions d’application du CP par le décret n°2011-1460 du 7 novembre 2011.

30. Tout d’abord, l’arrêté ministériel de prescriptions générales relatif à une rubrique donnée peut fixer un calendrier plus resserré si les enjeux environnementaux le justifient, notamment lorsqu’il s’agit de vérifier le bon respect des prescriptions en ce qui concerne la construction de l’installation (art. 2 du décret). C’est ce que fait l’arrêté du 28 mars 2012 modifiant l’arrêté du 29 février 2008 relatif aux prescriptions générales des ICPE soumises à déclaration sous la rubrique 1311 relative au stockage de produits explosifs (30) . Il avance en effet l’échéance du premier contrôle périodique des installations mises en service entre le 1er janvier 1998 et le 30 juin 2009 au plus tard au 1er janvier 2013 (au lieu des 30 juin 2013 et 30 juin 2014 pour les ICPE mises en service entre le 1er janvier 1998 et le 30 juin 2009).

31. Ensuite, si la périodicité du contrôle reste de cinq ans au maximum, à l’exception des ICPE certifiées ISO 14001 qui bénéficient d’une garantie décennale, le décret introduit une dispense de contrôle dans un cas particulier : les ICPE exploitées par une organisation bénéficiant d’un enregistrement en application du Règlement européen EMAS (CE) n° 1221/2009 du 25 novembre 2009 concernant la participation volontaire des organisations à un système européen de management environnemental et d’audit. Pour cela, il faut que la déclaration environnementale établie par cette organisation couvre la conformité des ICPE à la réglementation (R. 512-57 C. env. nouveau).

 

2 - Le signalement des « non-conformités majeures », un nouvel outil de prévention des risques industriels

 

32. L’article 210 de la loi Grenelle 2 a complété l’article L. 512-11 al. 2 C. env. en prévoyant la fixation par voie de décret des conditions dans lesquelles les résultats du CP, lorsque certaines non-conformités ont été détectées par les organismes de contrôle, sont transmis au préfet (art. R. 512-59-1 C. env. nouveau). Dorénavant, les arrêtés ministériels pris en application de l’article L. 512-10 C. env. fixent non seulement les prescriptions sur le respect desquelles porte le CP mais aussi celles dont le non-respect constitue une non-conformité majeure imposant l’information du préfet dans les conditions précisées à l’article R. 512-59-1 C. env. nouveau (décret n° 2011-1460 du 7 novembre 2011). Il s’agit là de la clé de voute du nouveau régime de contrôle périodique des ICPE soumises à déclaration. Il convient ici de noter que l’adjectif « majeures » pour qualifier les non-conformités a été ajouté au décret du 7 novembre 2011 ; la loi Grenelle 2 n’évoquant précédemment que de simples « non-conformités ». On attend là encore l’œuvre constructive du juge pour juger du caractère majeur de certaines non-conformités. Une « non-conformité majeure » (NCM) pourra-t-elle notamment être considérée par le juge administratif comme une « non-conformité substantielle  » susceptible d’entraîner la fermeture du site ? Il convient de rappeler ici que le juge exerce ses prérogatives dans le cadre du plein contentieux (L. 514-6).

33. Si la détection par les organismes de contrôle de ces « non- conformités majeures » constitue bel et bien un instrument de prévention des risques industriels, leur signalement par l’organisme de contrôle à l’administration en application de la nouvelle procédure inscrite à l’article R. 512-59-1 C. env. traduit en revanche un renforcement du contrôle de l’administration sur une catégorie d’installations qualifiée «  à risques limités ».

34. Un projet d’arrêté – comptant 468 pages avec ses annexes – portant sur les NCM de 24 rubriques DC sur 46 était en consultation jusqu’au 16 décembre 2012 sur le site du ministère de l’Ecologie. Il a été examiné par le CSPRT dans sa séance du 18 décembre 2012. Actuellement, les arrêtés de prescriptions générales dressent la liste des points qui sont soumis à contrôle périodique mais ne définissent pas ceux qui relèvent d’une NCM. Le ministère de l’Ecologie a remédié à cette lacune en définissant les règles permettant de choisir les NCM parmi toutes les autres non-conformités éventuelles :

  • les NCM sont adaptées aux enjeux de chaque rubrique pour les risques chroniques et accidentels ;

  • une NCM ne doit pas être soumise à interprétation. Il n’y a pas de seuil faisant basculer une non-conformité en NCM. Chaque point de contrôle est défini dans le corps de l’arrêté de prescriptions et est précisé par le terme suivant : « le non-respect de ce point relève dune non-conformité majeure  » (31) . Ainsi, de façon générale, le contrôle porte sur la présentation du récépissé de la déclaration et des prescriptions générales et des arrêtés préfectoraux relatifs à l’installation, lorsqu’ils existent.

Le contrôle porte aussi sur la vérification de la quantité totale présente dans l’installation le jour du contrôle au regard de la quantité déclarée. En revanche, le contrôle sur le fait que la quantité totale présente dans l’installation le jour du contrôle est inférieure au palier supérieur du régime déclaratif tel que défini à la nomenclature est assorti de la mention « le non-respect de ce point relève dune non-conformité majeure  ».

Ces dispositions devraient entrer en vigueur au 1er juillet 2013 dès que l’arrêté aura été publié…

35. Le document clé de cette procédure orchestrée en définitive par l’organisme de contrôle entre l’exploitant, est son rapport de visite. Remis à l’exploitant de l’ICPE, en deux exemplaires, dans un délai de soixante jours après la visite, il comporte la totalité des résultats du contrôle et précise les points de non-conformité. Antérieurement, le contenu du rapport de visite était fixé par le programme d’accréditation COFRAC. Dorénavant, un arrêté ministériel fixe « le format et la nature des autres informations  » contenues au rapport de visite. L’obligation de conformité du rapport de visite au modèle fixé par voie d’arrêté est applicable depuis le 1er juillet 2012 (R. 512-59 C. env.) (32) . L’organisme doit conserver – pour chaque installation contrôlée – les résultats de ses deux dernières visites, notamment aux fins de les tenir à disposition de l’inspection des installations classées dont il relève (art. R. 514-1 à R.514-3 C. env.).

36. Initialement, le CP avait pour finalité première de permettre à l’exploitant de s’assurer que son installation fonctionnait dans les conditions requises par la réglementation ICPE. Aujourd’hui, il s’agit véritablement de conforter le lien entre le contrôle effectué par un organisme tiers agréé et l’autorité administrative. Ce qui relevait initialement d’une démarche volontaire où l’exploitant était présumé de bonne foi, s’est transformé en une véritable police administrative avec pour finalité le renforcement de la prévention des risques industriels, y compris pour les installations à risques traditionnellement limités. Cette évolution est aujourd’hui officiellement transcrite à travers la procédure spécifique de détection et de signalement de non-conformités majeures (nouvel art. R. 512-59-1 C. env.).

Ceci dit, l’exploitant – compte tenu de l’évolution à venir du régime de contrôle répressif – a tout intérêt à s’inscrire dans cette démarche.

37. Dans une telle hypothèse de « non-conformités majeures », l’exploitant doit adresser par écrit à l’organisme de contrôle un échéancier des dispositions qu’il entend prendre pour remédier aux NCM, ceci dans un délai de trois mois suivant la réception du rapport de visite (art. R. 512-59-1 C. env.). Après avoir pris les dispositions nécessaires – et ce dans un délai maximal d’une année à compter de la réception du rapport de visite – l’exploitant adresse une demande écrite à l’organisme de contrôle initial afin qu’il effectue un contrôle complémentaire portant exclusivement sur les prescriptions dont la méconnaissance a entraîné les non-conformités majeures. Ce contrôle complémentaire est effectué au plus tard dans les deux mois qui suivent la date de la demande de l’exploitant. Un mois à l’issue de la visite, l’organisme agréé adresse à l’exploitant son rapport complémentaire. Au total, la procédure complète dure 20 mois.

38. Mais, l’organisme de contrôle n’a plus pour seul interlocuteur l’exploitant. Il a dorénavant l’obligation d’informer le préfet de l’existence de NCM dans trois hypothèses :

  • il n’a pas reçu l’échéancier de mise en conformité de l’exploitant dans le délai fixé de trois mois,

  • il n’a pas reçu de demande écrite de l’exploitant dans le délai maximal d’un an pour un contrôle complémentaire,

  • le contrôle complémentaire fait apparaître la persistance de non-conformités majeures.

39. Cette information du préfet comprend, selon les hypothèses retenues, l’envoi d’un extrait du rapport initial mentionnant les non-conformités, l’échéancier de mise en conformité ou une copie du rapport complémentaire. Il convient de rappeler que dans le système antérieur, l’administration n’était pas destinatrice du rapport de contrôle. Ici, elle ne l’est pas non plus de façon systématique mais le sera dans les hypothèses de NCM.

40. Par ailleurs, l’organisme de contrôle transmet chaque année au ministre chargé des ICPE la liste des contrôles effectués. Le rapport sur son activité de l’année écoulée est adressé trimestriellement au préfet du département. Ce rapport précise, notamment, à l’échelle nationale et départementale, le nombre de CP effectués par rubrique de la nomenclature ainsi que la fréquence des cas de non-conformité par rubrique pour chacune des prescriptions fixées par la réglementation (art. R. 512-60 C. env. modifié par le décret n° 2012-4 du 2 janvier 2013 modifiant des dispositions du code de l’environnement en matière de prévention des risques industriels).

 

III- vers un régime déclaratif liberticide ?

 

41. Si le régime déclaratif prévoit donc que le représentant de l’Etat ne peut pas refuser l’ouverture d’une installation relevant de la déclaration – hormis les hypothèses précitées – il conserve un droit de contrôle obligeant les exploitants à se soumettre – sous peine de sanctions administratives et pénales – à des prescriptions générales de fonctionnement, de remise en état du site et de cessation d’activité. Elles constituent les mesures minimales qui doivent être respectées par l’exploitant et peuvent à tout moment être complétées par des dispositions particulières fixées par arrêté préfectoral après avis de la commission départementale compétente en matière d’environnement et de risque sanitaire et technologique (CODERST) ou de la Commission sites Nature et Paysages (CNP) pour les carrières et les éoliennes.

 

1 - Le renforcement annoncé des sanctions administratives et pénales

 

42. Si l’exploitant ne respecte pas les prescriptions de fonctionnement, le préfet – indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées – met en demeure l’exploitant de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l’expiration de celui-ci, l’exploitant n’a pas obtempéré à l’injonction, le préfet peut prendre des sanctions administratives (art. L. 514-1 C. env.). Si le préfet demeure libre de prendre ou non des sanctions administratives, il a en revanche compétence liée pour mettre en demeure l’exploitant d’observer les prescriptions générales et éventuellement spéciales édictées dans le cadre des arrêtés préfectoraux. A cet égard, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser récemment que le fait d’imposer aux ICPE soumises à déclaration des prescriptions ne portait atteinte ni à la liberté d’entreprendre, ni au droit de propriété (CE, 23 décembre 2011, n°353113, Société Dialog) (33) . En revanche, les dispositions de l’article L. 514-1 C. env. n’habilitent pas le préfet à imposer à l’exploitant d’une ICPE déclarée des prescriptions nouvelles au regard des prescriptions applicables à son installation (34) .

43. Par un arrêt du 9 juillet 2007, Ministère de lEcologie c/ Société Terren (35) , le Conseil d’Etat a jugé que le préfet avait compétence liée pour édicter une mise en demeure sur le fondement de l’articleL. 514-1 C.env. dès lors que l’inobservation des conditions imposées à l’exploitant a été constatée par l’inspecteur des installations classées, et qu’il n’est donc pas nécessaire, préalablement à la mise en demeure, de respecter la procédure contradictoire prévue à l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration. A la suite de cet arrêt, le ministère de l’écologie a édicté une circulaire datée du 3 août 2007 (36) dans laquelle il précise la procédure de mise en demeure d’un exploitant. Il rappelle en particulier que la question de la mise en demeure prise sur le fondement de l’article L.514-2 C. env. « a déjà été tranchée par le Conseil dEtat par un arrêt du 1er juillet 1987 (CE, n ° 69948, Hardy) qui a considéré que le préfet est tenu de mettre en demeure lexploitant de régulariser sa situation administrative lorsquune installation est exploitée sans autorisation ou sans déclaration préalable (…) après avoir relevé que le juge dappel navait pas remis en cause le bien-fondé des prescriptions imposées à lexploitant, le CE a censuré larrêt qui lui était déféré pour erreur de droit en ce quil navait pas jugé inopérant le moyen tiré du non-respect de la procédure contradictoire  » (extraits circulaire).

Dans le même sens, la CAA de Bordeaux a rappelé que « l’option ouverte (par l’article L. 514-1 C. env.) en matière de sanctions n’affecte pas la compétence liée du préfet pour édicter la mise en demeure  » (37) .

44. L’article L. 514-2 C. env. dispose que si l’exploitant ne défère pas à la mise en demeure de régulariser sa situation, le préfet peut ordonner la fermeture ou la suppression de l’installation. Une lecture rapide de cette disposition peut laisser croire que la mesure de suspension ne peut être prise que dans le cas où l’ICPE n’a fait l’objet d’aucune déclaration ou autorisation. En réalité, dans un arrêt du 13 février 2012, la Haute juridiction a considéré que le préfet pouvait sous certaines conditions – et sur le fondement de l’article L. 514-2 C. env. – suspendre l’activité d’une ICPE même si celle-ci avait été dûment déclarée « dès lors que celle-ci exerçait dautres activités que celles au titre desquelles ces récépissés lui avaient été déclarés  » (CE, n°324829, Sie Terreaux Service Varonne, JurisData n°2012-002028).

45. Il conviendra de suivre avec une particulière attention l’entrée en vigueur le 1er juillet 2013 de l’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement (38) issue de l’article 256 de la loi Grenelle 2. Cette réforme va en effet frapper de plein fouet le régime de contrôle des ICPE. Elle introduit un nouveau tronc commun de dispositions relatives aux contrôles et aux sanctions applicables à tous les domaines couverts par le code de l’environnement (Livre 1er complété d’un titre VII) (39)  :

  • L. 171-1 à L. 171-12 : Contrôles administratifs et mesures de police administrative

  • L. 172-1 à L. 172-17 : Recherche et constatation des infractions

  • L. 173-1 à L. 173-12 : Sanctions pénales

46. S’agissant tout d’abord du contrôle administratif, les conditions dans lesquelles les agents interviendront seront précisées et harmonisées aux futurs articles L. 171-1 à L. 171-12 C. env. Une procédure unique de commissionnement et d’assermentation sera créée. Les agents dénommés « inspecteurs de l’environnement » recevront des attributions réparties entre deux domaines : l’eau et la nature et les installations classées (futurs art. L. 172-1 à L. 172-3 C. env.) (40) .

47. L’harmonisation des sanctions pénales constitue le second axe fort de cette réforme. Les futurs articles L. 173-1 à L. 173-12 C. env. harmoniseront le quantum des peines prononcées pour les délits ainsi que les peines complémentaires (futur art. L. 173-7 C. env.). De façon générale, les peines seront aggravées lorsque les faits sont commis malgré une mise en demeure ou s’ils portent une atteinte grave à la protection de l’environnement, la santé ou la sécurité.

48. Actuellement, le fait d’exploiter une installation soumise à déclaration sans avoir fait la déclaration est puni de la peine d’amende prévue pour les contraventions de la 5ème classe (au maximum 1500 euros) (R. 514-4 C. env.). En comparaison, le fait d’exploiter une ICPE sans l’autorisation requise est puni d’un an d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende (L. 514-9 C. env. / futur art. L. 173-1) (41) . En revanche, l’ordonnance du 11 janvier 2012 renforce les dispositions pénales pour les installations soumises à déclaration dans différentes hypothèses. Sera notamment puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait de poursuivre l’exploitation d’une ICPE soumise à déclaration en application de l’article L. 512-8 C. env. sans se conformer aux mises en demeure édictées en application des futurs articles L. 171-7 ou L. 171-8 C. env. (futur art. L. 173-2.-I C. env.). Par ailleurs, lorsqu’il aura gravement porté atteinte à la santé (ou à la sécurité des personnes) ou provoqué une dégradation substantielle de l’environnement, le fait d’exploiter une installation soumise à déclaration sans satisfaire aux prescriptions techniques initiales sera puni de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende (futur art. L. 173-3.-1° C. env.). Dans cette même hypothèse datteinte ou de dégradation substantielle de lenvironnement, le fait de poursuivre l’activité soumise à déclaration sans se conformer à la mise en demeure édictée en application des futurs articles L. 171-7 ou L. 171-8 C. env. sera puni de trois ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende (futur art. L. 173-3.-2° C. env.). On comprend l’importance à l’avenir du dialogue de sûreté entre l’exploitant et l’autorité administrative.

49. La responsabilité pénale des personnes morales peut aussi être retenue pour les infractions délictuelles prévues au code de l’environnement, notamment l’exploitation d’une installation sans la déclaration requise dans les conditions précédemment exposées pour les exploitants (futur art. L. 173-8 C. env.).

50. Enfin, la transaction pénale sera appliquée à tous les domaines du code de l’environnement (hors contraventions des quatre premières classes pour lesquelles l’action publique est éteinte par le paiement de l’amende forfaitaire fixée à l’art. 529 C. proc. pén. (futur art. L. 173-12 C. env.). Cette transaction proposée par l’administration, acceptée par l’auteur de l’infraction, devra être homologuée par le procureur de la République (acte interruptif de la prescription de l’action publique) (42) .

 

2 - un régime d’uniformité des prescriptions de fonctionnement a l’épreuve du principe de participation

 

51. Le code de l’environnement prévoit que les installations soumises à déclaration doivent respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d’assurer dans le département la protection des intérêts visés à l’article L. 511-1 C. env. (art. L. 512-8 C. env.). Ces premières prescriptions sont édictées par arrêtés préfectoraux pris après avis du CODERST et, pour les ateliers hors sol, de la Commission départementale d’orientation de l’agriculture. Elles s’appliquent automatiquement à toute installation nouvelle ou soumise à nouvelle déclaration. Les projets de prescriptions générales faisaient traditionnellement l’objet d’une publication, éventuellement par voie électronique, avant leur transmission à la commission départementale consultative compétente. Leurs modifications ultérieures pouvaient être rendues applicables aux installations existantes selon les modalités et les délais prévus dans l’arrêté préfectoral qui fixait également les conditions dans lesquelles les prescriptions générales peuvent être adaptées aux circonstances locales (art. L. 512-9 C. env.). Si les intérêts protégés à l’article L. 511-1 C. env. ne sont pas garantis par l’exécution des prescriptions générales, le préfet, sur le rapport de la DREAL, éventuellement à la demande des tiers intéressés et après avis de du CODERST, peut prendre par arrêté toutes prescriptions spéciales nécessaires (articles L. 512-9, L. 512-12 et R. 512-52 C. env.) ; le préfet pouvant adapter les prescriptions générales aux « circonstances locales ».

52. Le ministre chargé des installations classées peut aussi fixer par arrêté les prescriptions générales applicables à certaines catégories d’installations après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT). Ces arrêtés s’imposent de plein droit aux installations nouvelles. Ils précisent, après avis des organisations professionnelles intéressées, les délais et les conditions dans lesquels ils s’appliquent aux installations existantes. Ils précisent également les conditions dans lesquelles ces prescriptions peuvent être adaptées par arrêté préfectoral aux circonstances locales (article L. 512-10 C. env.). Il s’agit ici d’ « arrêtés types » ministériels qui fixent des prescriptions de fonctionnement identiques pour une même catégorie d’installations (43) et peuvent aussi restreindre le principe de contrôle périodique pour certaines installations (exemple : les ICPE soumises à la rubrique 1414 se voient appliquer les dispositions relatives aux contrôles périodiques à partir du 1er octobre 1998 pour les installations déclarées à partir du 1er octobre 1998 et selon les délais mentionnés à l’annexe II de l’arrêté ministériel de prescriptions pour les installations existantes.)

53. Ainsi, la particularité du régime déclaratif est d’être «  à la fois un régime de liberté surveillée fondé sur la déclaration de l’administré exploitant et un régime d’uniformité fondé sur des prescriptions générales identiques pour une même catégorie d’installations classées » (44) . Mais quel avenir a encore cette particularité au lendemain de l’adoption définitive par le Parlement – le 27 décembre 2012 – de la loi relative à la mise en œuvre du principe de participation tel que défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement ? La question pouvait déjà se poser à l’occasion de la décision du Conseil constitutionnel du 13 juillet 2012 (n° 2012-262 QPC) prononçant l’anti-constitutionnalité des « arrêtés types », actes réglementaires (45) .

54. Il faut dire que les censures du juge constitutionnel s’étaient enchaînées depuis plusieurs mois à l’occasion de différentes QPC sur une insuffisante mise en œuvre du principe de participation. Le Conseil constitutionnel a en particulier prononcé la non-conformité à la Constitution de quatre procédures particulières de participation du citoyen à des décisions publiques environnementales, proches du dispositif inscrit à l’article L. 120-1 C. env. Pris pour l’application de l’article 7 de la Charte, cet article concerne les actes réglementaires émanant de l’Etat et de ses établissements publics dès lors qu’ils ont « une incidence directe et significative sur l’environnement ». Il ne s’applique pas lorsqu’un dispositif spécifique de participation du public est par ailleurs prévu tel que l’enquête publique (Déc. n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012). Le dispositif de participation du public inscrit à l’article L. 120-1 C. env. prévoit que « les décisions ayant une incidence directe et significative sur l’environnement sont soumises à participation » selon deux procédés :

  • dans l’hypothèse où la saisine d’un organisme consultatif est obligatoire, le projet de décision fait l’objet d’une publication, avant d’être transmis à l’organisme consultatif ;

  • si – au contraire – aucune consultation n’est prévue, le projet de décision est publié – éventuellement par voie électronique –, le public ayant alors la possibilité de formuler des observations.

55. Ces déclarations d’inconstitutionnalité successives ont, à titre principal, apporté des renseignements sur le champ d’application et les exigences du principe de participation (46) . A l’occasion de ces décisions, le juge constitutionnel avait estimé que les décisions individuelles (Déc. n° 2012-269 QPC du 27 juillet 2012, JurisData : 2012-019112) devaient au même titre que les décisions réglementaires (Déc. n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012, JurisData : 2012-016574) et les décisions d’espèce (Déc. n° 2012- 270 du 27 juillet 2012, JurisData : 2012-019114) faire l’objet d’une participation du public. Rappelons d’ores et déjà ici que l’article 7 tel qu’il résulte de sa rédaction à la Charte de l’environnement ne vise que les décisions de nature réglementaire.

56. Dans une décision unique en date du 14 octobre 2011 (47) , le Conseil constitutionnel avait précédemment répondu à deux questions portant sur la constitutionnalité des articles L. 511-2 C. env. (régime d’élaboration des décrets de nomenclature des ICPE) et L. 512-7-III C. env. (arrêtés fixant les prescriptions générales auxquelles doivent se conformer les ICPE soumises à enregistrement). Il avait jugé que dans les deux cas, les dispositions étaient partiellement contraires à l’article 7 de la Charte de l’environnement.

57. A la suite de ces différentes décisions, le 13 juillet 2012, saisi par le Conseil d’Etat d’une QPC relative à la conformité à l’article 7 de la Charte de l’environnement de l’article L. 512-5 C. env., le juge constitutionnel a censuré cette disposition. France Nature environnement (FNE) avait en effet soulevé devant la Haute juridiction cette question à l’occasion d’un recours dirigé contre l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 relatif au recyclage des mâchefers. En question : la légalité de la procédure d’élaboration des arrêtés ministériels pris en matière environnementale, notamment l’article L. 512-5 C. env. relatif aux règles et prescriptions techniques qui s’appliquent aux ICPE (arrêtés dits « types »). L’article L. 512-5 C. env. prévoit que les projets de règles et prescriptions techniques applicables aux ICPE soumises à autorisation font l’objet d’une publication éventuellement par voie électronique avant leur transmission au CSPRT. C’est la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 512-5 C. env. qui était ici remis en question ; FNE considérant que ce processus d’élaboration ne constituait pas une véritable participation du public mais « une simple formalité », les observations du public n’étant ni consignées, ni éventuellement transmises pour une « prise en considération effective ». Ainsi que le souligne Marianne MOLINER-DUBOST, « il est piquant » de constater que cette disposition avait été introduite par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 (art. 97) portant simplification du droit afin de mettre en œuvre l’article 7 de la Charte à la suite de la décision OGM du Conseil constitutionnel (19 juin 2008, n° 2008-564 DC).

58. Après avoir jugé que les projets d’arrêtés de prescriptions techniques constituaient bien des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, le Conseil constitutionnel a prononcé la non-conformité à la Constitution des dispositions de l’article L. 512-5 C. env. comme « n’assurant pas la mise en œuvre du principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques en cause  » avec une date d’abrogation portée au 1er janvier 2013. L’ensemble des arrêtés demeurent donc applicables jusqu’au 31 décembre 2012. A compter du 1er janvier 2013, leur abrogation (non rétroactive) sera prononçable sur le fondement de la nouvelle procédure de participation du public à l’élaboration des « arrêtés types » que le législateur doit d’ici là fixer.

59. Le juge constitutionnel a eu recours dans toutes ses décisions à l’effet différé de ces déclarations d’inconstitutionnalité (1er janvier ou 1er septembre 2013) ; une déclaration d’inconstitutionnalité à effet immédiat risquant d’avoir des effets – y compris économiques – dramatiques pour les exploitants. Le Conseil constitutionnel avait déjà jugé dans deux décisions du 25 mars 2011 (48) qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause  ». Le Conseil rappelle que « si, en principe, la déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à l’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, les dispositions de l’article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l’abrogation et reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l’intervention de cette déclaration ».

60. Dans sa décision Association France nature environnement du 14 novembre 2012 (49) , le Conseil d’Etat répond à la question « de savoir comment il convient de combiner les logiques, perpendiculaires, qui sont celles, rétroactive, d’une part, de l’excès de pouvoir, et, abrogative, d’autre part, de déclaration d’inconstitutionnalité dans le cadre de la QPC  » (50) . En l’espèce, la Haute juridiction s’interroge sur le fait de savoir si la déclaration d’inconstitutionnalité, bénéficiant au requérant, devait conduire à annuler la décision attaquée ou bien à considérer l’article L. 511-2 C. env. comme étant en vigueur au moment de l’adoption du décret attaqué puisqu’il avait fait l’objet d’une abrogation différée. Cette dernière hypothèse aurait pour effet d’écarter le moyen tiré de son inconstitutionnalité soulevé par FNE, le CC n’ayant pas entendu remettre en cause ses effets passés. Elle fut retenue par le Conseil d’Etat qui a donc jugé que la déclaration d’inconstitutionnalité était sans incidence sur le litige (51) . L’article L. 511-2 C. env. a donc gardé toute sa place dans l’ordonnancement juridique jusqu’au 31 décembre 2012.

61. La solution retenue par le CC dans sa décision du 13 juillet 2012 ne constitue en soi ni une surprise, ni une révolution, si l’on veut bien revenir un instant aux sources du droit international et du droit de l’Union européenne en la matière, à savoir la convention d’Aarhus du 28 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement et la directive 85/337/CE du 27 juin 1985 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains projets publics et privés, modifiée à plusieurs reprises de façon substantielle (52) . Déjà en 1992, à l’occasion de la Conférence de Rio, le principe n° 10 de la Déclaration considérait que « la meilleure façon de traiter les questions environnementales est dassurer la participation de tous les citoyens au niveau qui convient ». Il ne restait plus qu’à situer ledit niveau.

62. Les Etats parties à la Convention d’Aarhus reconnaissent par ailleurs que, dans le domaine de l’environnement, un meilleur accès à l’information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement. Ils contribuent aussi à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, et lui donnent la possibilité d’exprimer ses préoccupations tout en aidant les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci. Il convient pour cela de favoriser le respect du principe de l’obligation redditionnelle et la transparence du processus décisionnel et à assurer un appui accru du public aux décisions prises dans le domaine de l’environnement. Le public doit avoir connaissance des procédures de participation au processus décisionnel en matière d’environnement, y avoir librement accès et savoir comment les utiliser.

63. Par ailleurs, les articles 6, 7 et 8 de la Convention prévoient les modalités de participation du public à certains processus décisionnels. S’agissant de la participation du public aux décisions relatives à certaines activités particulières, elle distingue les activités soumises obligatoirement à une procédure de participation en droit interne dès lors qu’elles sont inscrites à l’annexe I de la Convention, et celles qui ne le sont que si les Parties le décident. La Convention laisse les Etats libres de décider – au cas par cas – si une procédure de participation doit (ou non) être organisée pour les activités non inscrites à l’annexe I mais susceptibles davoir un effet important sur lenvironnement – et non comme inscrit à l’article L. 120-1 C. env. des incidences directes et significatives sur l’environnement. Les Parties déterminent alors pour chaque cas si l’activité visée entre dans le champ d’application de l’article 6 de la Convention. En revanche, si les Etats décident de mettre en place une procédure de participation, elle doit être organisée conformément à l’article 6 (exception : la défense nationale). Le public concerné est alors informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus. L’article 6 § 2 de la Convention dresse la liste des éléments d’information devant être fournis au public.

64. La procédure de participation du public prévoit la possibilité pour le public de soumettre par écrit ou, lors d’une audition ou d’une enquête publique toutes observations, informations, analyses ou opinions pertinentes. Les autorités publiques compétentes veillent à ce que les résultats de la procédure de participation du public soient «  pris en considération  ». Chaque autorité publique veille aussi à ce que, une fois que la décision a été prise par elle, le public «  en soit promptement informé suivant les procédures appropriées  ». Elle communique au public le texte de la décision assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée (53) .

65. Quant à la directive européenne, elle prévoit que la participation effective du public concerné à la prise de décisions permet à ce dernier de formuler des avis et des préoccupations pouvant être utiles pour les décisions en question et au décideur de tenir compte de ces avis et préoccupations. Cette participation favorise le respect de l’obligation de rendre des comptes et la transparence du processus décisionnel et contribue à sensibiliser le public aux problèmes de l’environnement et à obtenir qu’il apporte son soutien aux décisions prises (considérant 16). L’un des moyens de mise en place de cette participation réside aussi dans la promotion de la formation du public en matière d’environnement (considérant 17). Sur ce point, la France accuse un retard certain y compris au sein des universités où les parcours en droit de l’environnement connaissent bien des difficultés à trouver leur pleine et entière place face aux parcours classiques « droit public / droit privé » ; les formations en environnement demeurant encore par ailleurs l’apanage des écoles d’ingénieurs.

66. Enfin, l’article 6 al. 2 de la directive dispose qu’à un stade précoce des procédures décisionnelles en matière d’environnement, les modalités précises de sa participation sont communiquées au public. A un stade tout aussi précoce de la procédure, le public concerné dispose de possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d’environnement et, à cet effet, est habilité à adresser des observations et des avis, lorsque toutes les options sont envisageables, à l’autorité ou aux autorités compétentes avant que la décision concernant la demande d’autorisation ne soit prise (art. 6 al. 4). Des délais raisonnables sont prévus à chacune des différentes étapes afin de permettre au public concerné de se préparer et de participer effectivement à la prise de décision en matière d’environnement (art. 6 al. 6). « Le résultat des consultations et les informations recueillies sont pris en considération dans le cadre de la procédure d’autorisation » (art. 8).

67. En réalité, les censures successives du Conseil constitutionnel de dispositifs participatifs très semblables à celui prévu à l’article L. 120-1 C. env. et identiques à des dispositifs – non encore sanctionnés – tels que ceux prévus aux articles L. 512-9 et 512-10 (ICPE soumises à déclaration) et L. 5127 C. env. (ICPE soumises à enregistrement) ont conduit le législateur à « anticiper » une censure à venir de ces articles – notamment de l’article L. 120-1 C. env. – sur le même fondement que les décisions préexistantes, à savoir leur inconstitutionnalité au regard de l’insuffisante mise en œuvre du principe de participation (54) .

68. C’est ainsi que le 11 septembre 2012, une consultation publique a été ouverte sur le site du ministère de l’écologie portant sur le projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public. Le projet de loi a été enregistré à la présidence du Sénat, le 3 octobre 2012, moins d’un mois après l’ouverture de la consultation, quelques jours seulement à l’issue de la clôture de la consultation à laquelle seules 286 personnes ont participé dans une période allant du 11 au 24 septembre. Ainsi que le souligne Florence JAMAY, « cette faible participation montre quau-delà du perfectionnement des procédures, évidemment nécessaires, cest une véritable pédagogie de la participation quil sagit désormais de mettre en place  » (55) . On peut aussi s’interroger sur la prise en considération effective des observations de ces personnes par le ministère en charge de la consultation entre le 24 septembre – date de clôture de la consultation publique – et le 3 octobre – date du dépôt du projet de loi –, soit 10 jours ouvrables.

69. Par ailleurs et dans le même temps, le 12 septembre, le Conseil constitutionnel était saisi d’une QPC soulevée par FNE à l’occasion d’un recours devant le Conseil d’Etat contre le décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure ; une censure partielle de l’article L. 120-1 C. env. étant très fortement pressentie au moment du dépôt du projet de loi. C’est sans grande surprise que le juge constitutionnel a censuré les dispositions de l’article L.120-1 C. env. à l’occasion de cette QPC. Il a tout de même tenu compte du travail législatif en cours en fixant la prise d’effet de sa déclaration d’inconstitutionnalité au 1er septembre 2013. (Déc. n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012 Association France Nature environnement et autre JurisData : 2012-027284, considérants 14 à 18 de la décision « Considérant quil résulte de ce qui précède que le premier alinéa de larticle L. 120-1 du code de lenvironnement doit être déclaré contraire à la Constitution ; que les autres dispositions de cet article nen sont pas séparables ; que, par suite, sans quil soit besoin dexaminer les autres moyens soulevés à lencontre de larticle L. 120-1 du code de lenvironnement, cet article doit être déclaré contraire à la Constitution  »).

70. C’est dans ces conditions et dans l’urgence des probables futures censures des juges constitutionnel et administratif que – le 27 décembre 2012 – la loi n° 2012-1460 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement a été définitivement adoptée (56) . Véritable révolution législative en matière environnementale, la loi n’est désormais plus « une loi-pompier » mais une loi anticipatrice des situations d’insécurité juridique des acteurs économiques même si elle ouvre la voie à de nouveaux contentieux.

71. L’article 1er de loi modifie l’article L. 110-1-II-4° C. env., créé par la loi Barnier n° 95-201 du 2 février 1995 et consacrant le principe de participation. Cette disposition est remplacée par deux nouveaux alinéas (57) ainsi rédigés :

« 4° Le principe selon lequel toute personne a le droit daccéder aux informations relatives à lenvironnement détenues par les autorités publiques ;

Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par lautorité compétente.  »

Si cet amendement a rendu plus visible les principes d’information et de participation, on peut néanmoins regretter la disparition de la référence aux « activités et substances dangereuses » et du qualificatif « importante » qualifiant l’incidence des projets des décisions publiques sur l’environnement, tous deux présents à l’ancien L. 110-1 C. env. Traduction directe de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui considérait qu’ « informer nétait pas participer », cette nouvelle rédaction confirme qu’il existe dorénavant bel et bien deux principes, celui d’accès à l’information environnementale et celui de participation. On attend donc une loi sur le principe d’information…

72. L’article 2 de la loi modifie désormais l’article L. 120-1 C. env. Le nouvel article L. 120-1-I C. env. est le dispositif « clé de voute » de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Il définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation inscrit à l’article 7 de la Charte de l’environnement est « applicable aux décisions autres que les décisions individuelles, des autorités de lÉtat, y compris les autorités administratives indépendantes, et de ses établissements publics ayant une incidence sur lenvironnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration » (amendement sénatorial). Seules les décisions réglementaires et d’espèce sont concernées. On pourra noter ici la disparition de la notion d’« incidences directes et significatives sur lenvironnement » au profit « des incidences  », sachant que la Convention d’Aarhus évoque « les effets importants sur lenvironnement ». Enfin, un premier alinéa avait été ajouté par le Sénat. Il précisait que l’administration devait prendre en considération les observations du public. Cette disposition a disparu.

73. Sous réserve des dispositions de l’article L. 120-2 C. env. (58) , le projet de décision – accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs du projet – sera rendu accessible au public par voie électronique. Sur demande présentée dans des conditions définies par décret, le projet de décision sera mis en consultation sur support papier dans les préfectures et sous-préfectures. Au plus tard au début de la mise à disposition, le public sera informé – par voie électronique – des modalités de consultation retenues par l’autorité administrative en charge de la décision. Le public disposera – hors situation durgence justifiée pour la protection de l’environnement, la santé publique, l’ordre public ou le respect des engagements internationaux de la France – d’un délai pour formuler ses observations qui ne peut être inférieur à 21 jours. Ensuite, à l’issue de ces observations, le projet ne pourra être adopté avant l’expiration d’un délai permettant leur prise en considération, traduction directe des dispositions des directives européennes précédemment évoquées et de la convention d’Aarhus. Dans tous les cas, le délai ne pourra être inférieur à quatre jours francs à compter de la clôture de la consultation. A compter de la publication de la décision administrative, l’autorité compétente pour prendre la décision publiera – et pendant une durée d’au moins trois mois – par voie électronique – une synthèse des observations du public ainsi que – dans un document séparé – les motifs de la décision. La synthèse des observations indique les observations du public dont il a été tenu compte. Ceci permettra de vérifier leur bonne et effective prise en considération. Il s’agit ici d’un autre apport de la discussion au Sénat : les observations du public seront rendues publiques. Le Sénat a introduit un amendement relatif à l’utilisation qui devait être faite de ces observations. Il faut noter ici la référence explicite aux organismes consultatifs tels que le CSPRT. Une synthèse des observations du public est rédigée et mise en ligne pendant trois mois au moins après la publication de la décision concernée. Cette synthèse doit par ailleurs indiquer les observations du public dont il a été tenu compte. La synthèse est garante de l’effective « prise en considération » des observations, en tout cas de certaines d’entre elles. Sur quels critères s’établit cette sélection ? La loi n’en dit rien. Ultime expression du pouvoir discrétionnaire de l’autorité publique.

74. Les modalités de participation du public pourront être adaptées pour protéger les intérêts mentionnés à l’article L. 124-4-I C. env. (droits d’accès à l’information environnementale). On peut noter (et regretter) ici que le Sénat avait introduit un article 1er ter qui insérait un 6° à l’article L. 124-2 C. env. sur le droit à l’information du public selon lequel était considérée comme information relative à l’environnement « toutes les études et analyses mises à la charge des exploitants dune ICPE au sens de lart. L.511-1 C. env. ». Cet amendement sénatorial a disparu.

75. Une expérimentation va être conduite à partir du 1er avril 2013 et pour une durée de 18 mois dans le cadre de consultation organisées sur certains projets de décrets et d’arrêtés ministériels en application de l’article L. 120-1 C. env., et sous réserve des III et IV du même article :

« 1° Les observations du public formulées par voie électronique sont rendues accessibles par voie électronique au fur et à mesure de leur réception et maintenues à la disposition du public pendant la même durée que la synthèse prévue à L. 120-1-II ;

La rédaction de cette synthèse est confiée à une personnalité qualifiée, désignée par la Commission nationale du débat public.

Un décret détermine les domaines dans lesquels les projets de décrets et d’arrêtés ministériels sont soumis à l’expérimentation à cet article. Il précise, en outre, les modalités de désignation et de rémunération de la personnalité qualifiée mentionnée au 2° et les conditions auxquelles celle-ci doit satisfaire en vue notamment d’assurer son impartialité.

Six mois avant le terme de lexpérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport procédant à son évaluation en vue de décider de sa généralisation, de son adaptation ou de son abandon  ».

76. Quant aux articles 5 et 7 de la loi, ils mettent le droit des ICPE en conformité avec la Constitution, notamment les régimes de la déclaration et de l’enregistrement.

77. L’article 5 abroge partiellement les dispositions des articles L. 512-9 (régime déclaratif) et 512-10 C. env. qui se limitaient antérieurement à prévoir une publication du projet avant sa transmission à l’organisme consultatif. La dernière phrase de leur premier alinéa selon laquelle « Les projets de prescriptions générales font lobjet dune publication, éventuellement par voie électronique, avant leur transmission à la commission départementale consultative compétente » est supprimée. Dorénavant, les dispositions supplétives de l’article L. 120-1 C. env. leur seront applicables. Ce sont donc les modalités d’élaboration des arrêtés de prescriptions générales de fonctionnement qui sont modifiées.

78. L’article 7 aménage quant à lui la procédure de l’article L. 12-7-III C. env. pour le régime de l’enregistrement en prévoyant que que les prescriptions générales seront fixées par arrêté du ministre chargé des installations classées après avis du CSPRT et consultation des ministres intéressés. La publication d’un arrêté de prescriptions générales sera nécessaire à l’entrée en vigueur du classement d’une rubrique de la nomenclature dans le régime d’enregistrement. L’arrêté de prescriptions s’imposera de plein droit aux installations nouvelles. Il précisera – après avis des organisations professionnelles intéressées – les délais et les conditions dans lesquels il s’appliquera aux installations existantes.

79. Ces dispositions législatives entreront en vigueur le 1er janvier 2013. Toutefois, elles ne seront pas applicables aux décisions pour lesquelles une consultation du public a été engagée avant le 1er janvier 2013 dans les conditions de l’article L. 120-1.-II C. env. dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi (art. 11 de la loi). Le gouvernement est enfin habilité à prendre par voie d’ordonnance avant le 1er septembre 2013 toutes les dispositions nécessaires pour assurer la participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence environnementale (59) .

 

En guise de conclusion : le nouveau visage de la démocratie participative « à la française » en matière de prévention des risques industriels

 

80. S’agissant de la loi du 27 décembre 2012 sur la mise en œuvre du principe de participation, certains auteurs n’hésitent pas à parler d’ores et déjà de « révolution numérique de la participation du public  » considérant qu’il s’agit là d’une évolution fondamentale de la démocratie environnementale, la loi modifiant en définitive profondément la façon dont seront débattus à l’avenir – et éventuellement acceptés – les projets d’infrastructures, d’ICPE ou toute autre opération susceptible de comporter des risques pour la santé et l’environnement (60) . Tout le débat, y compris celui ouvert sur la Gouvernance dans le cadre de la Conférence environnementale qui s’est tenue à Paris les 14 et 15 septembre derniers , va devoir porter sur les modalités de mise en œuvre de la vraie démocratie participative, non plus « à la française » mais davantage « à la suisse » où existent des dispositifs élaborés de concertation préalable à l’adoption des décisions environnementales. Si les dispositifs de participation ne manquent pas en droit français, comment traduire dans les projets et dans les décisions publiques la prise en considération effective des observations du public à un coût économiquement raisonnable pour le porteur du projet ? La loi du 27 décembre 2012 sur la mise en œuvre du principe de participation apporte certes un début de réponse et, si elle achève pour le moins la transposition des textes internationaux dans l’ordre juridique français, elle soulève in fine d’autres questions telles que celle de la survivance de l’enquête publique dans ses formes actuelles. En effet, quelle incidence aura le nouveau processus participatif de l’article L. 120-1 C. env. en termes de contentieux face à d’éventuelles modifications substantielles d’un projet soumis à enquête publique, à la suite de la prise en considération effective des observations du public ?

Ce débat sur la mise en marche de la démocratie participative devra par ailleurs être conduit dans un nouveau (et défavorable) contexte économique entre « effectivité et réalisme ». Le régime déclaratif concerne en réalité le tissu des PME-PMI le plus durement touché par la crise économique. Il semble par exemple que la filière du « petit éolien » commence à pâtir d’un « abus de droit » ou en tout cas de l’instrumentalisation du droit dans un objectif qui n’est pas toujours celui de la protection de l’environnement. Alors même que le débat sur la transition énergétique est en cours, le syndicat du petit éolien (Sypeo), récemment créé par cinq fabricants (Eole System, Eolys, Nheolis, Noveol et OK wind), a demandé au ministère en charge de l’Ecologie et de l’Energie de «  structurer  » la filière par « la mise en place d’un cadre légal et d’une réglementation adaptée  ». Il a remis un livre blanc pour réclamer une législation adaptée telle qu’elle existe déjà au Royaume-Uni ou en Italie. Le syndicat demande notamment un allègement de certaines formalités (permis de construire et notice d’impact) «  afin de garantir un usage optimal  » du petit éolien (61) . La crise économique était d’ailleurs au cœur des débats des 5e Assises nationales des risques technologiques, le 11 octobre 2012 avec cette question : la prévention des risques industriels pourrait-elle pâtir de la crise économique incitant les industriels à réduire leurs investissements en matière de maîtrise des risques ? Sont dénoncées comme facteurs de désinvestissement industriel par les exploitants : la sur-réglementation, les disparités juridiques au sein même de l’Union européenne, l’absence de stabilité des réglementations qui ne permet pas de visions en termes d’investissement à moyen et long terme. Ce ne sont pas les réglementations prises individuellement qui sont critiquées et critiquables, c’est leur association et le « mille-feuille » complexe qu’elles constituent finalement. Le redressement productif passe inévitablement par une réglementation simplifiée, efficace, sans renoncement aux principes inscrits à la Charte de l’environnement et par une administration plus efficace notamment dans les délais d’instruction et de traitement des dossiers d’autorisation.

Par ailleurs, l’évolution jurisprudentielle du Conseil constitutionnel doit conduire à une réflexion approfondie sur la révision des dispositions législatives antérieurement (ou postérieurement) établies à la Charte de l’environnement et qui ne prennent pas suffisamment en compte ses principes. Me Christian HUGLO va même jusqu’à solliciter un audit complet du code de l’environnement, « l’un de ses principaux défauts étant d’avoir été élaboré à droit constant et sans tenir compte réellement des normes constitutionnelles » (62) . Selon Me HUGLO, cette révision éventuelle du code ne devrait pas se limiter au seul article 7 de la Charte : «  Il pourrait être suggéré à cet égard que nos universitaires et les sociétés savantes créent un groupe de travail spécialisé qui ne se limiterait ni dans sa composition ni dans son champ daction (…) des juristes spécialistes de lenvironnement se regroupant avec des spécialistes de pur droit constitutionnel  »sans oublier les spécialistes de droit international, certains auteurs considérant qu’une « interprétation inspirée des exigences de la convention dAarhus du 25 juin 1998 pourrait déboucher sur des déclarations dinconstitutionnalité » (63) .

Dans le même sens, le décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013 modifiant diverses dispositions du code de l’environnement en matière de prévention des risques industriels vient d’être publié (JO du 4 janvier 2013). Il corrige diverses incohérences et références erronées ou obsolètes du code de l’environnement. Deux modifications concernent notamment le régime déclaratif. La première vise à rationaliser le délai de deux ans dont bénéficie l’exploitant d’une ICPE pour effectuer son premier contrôle périodique (art. R. 512-58 C. env. explicité supra). La seconde modification concerne l’autorité compétente pour recevoir les rapports des organismes de contrôle périodique. Le ministre en charge des ICPE n’est dorénavant compétent que pour recevoir les bilans annuels, les bilans trimestriels étant adressés aux préfets départementaux (R. 512-60 C. env. mod.)

81. L’excès de droit tue le droit. L’instrumentalisation du droit est vectrice de peurs. L’essence même du droit est de produire la confiance nécessaire à l’action plutôt que de susciter la méfiance qui l’inhibe. « Droit versus activité, versus décision » tel est le fondement du débat sur la théorie de l’évolution juridique des normes décisionnelles environnementales. Tout comme pour le débat sur le principe de précaution, l’excès (ou l’abus) de précaution face à une décision s’analyse en un jeu à somme négative. Trop de précaution tue la décision dans un contexte où le respect de la règle de droit ne suffit pas à protéger contre le risque contentieux, ni à garantir la sécurité juridique. Il ne faudrait pas qu’il en soit de même pour le principe de participation.

82. En réalité, et de façon contradictoire, le régime de la déclaration, marqué à son origine par la liberté de l’exploitant, apparaît aujourd’hui de plus en plus contraignant voire « liberticide », ceci dans un contexte, d’une part, de renforcement de la participation du public aux procédures et décisions environnementales dès le 1er janvier 2013 – à un coût encore inconnu pour les porteurs de projets – et, d’autre part, d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions répressives le 1er juillet 2013.

Une priorité est ressortie de la Conférence environnementale : la simplification du droit de lenvironnement sans lappauvrir ni le dénaturer. La loi du 27 décembre 2012 met en œuvre la Feuille de route de la Transition écologique qui recommande « la rationalisation rapide des procédures environnementales sans diminution des exigences ». Espérons que le souci (toujours légitime) de protéger toujours davantage et mieux la santé et l’environnement, et de garantir une participation effective du citoyen aux décisions publiques environnementales ne finisse pas par porter un coup fatal « au redressement productif » de notre pays dans l’attente des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement annoncés pour le printemps 2013. Modernisation vaudra-t-elle simplification ?

 


 

(14) CAA Lyon, 29 juin 2010, n°08LY00973,Sie Cultiva et société MSE - JurisData : 2010 - 020606 : deux installations forment des installations composites dès lors qu’elles sont exploitées par la même société, sur le même site et sont desservies par un accès unique alors même que toutes les parcelles ne seraient pas contigües. Le volume de l’activité de fabrication d’engrais dépassait à la nomenclature le seuil au-delà duquel une demande d’autorisation était obligatoire. Le préfet ne pouvait donc donner récépissé de déclaration à la société. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce qu’une demande d’autorisation d’exploiter une ICPE soit présentée par plusieurs personnes physiques ou morales exploitant en commun l’installation visée.

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Riseo    2013-1

Du respect du contradictoire dans le cadre de la procédure de contrôle et de sanctions administratifs des installations classées


Sébastien Marmin


Docteur en droit public Chargé de cours à la Faculté libre de droit de Paris


Résumé  :

Le droit des installations classées prévoit un mécanisme de contrôle et de sanctions administratifs à l’encontre des exploitants qui ne respecteraient pas les prescriptions qui leur ont été imposées. Une procédure contradictoire particulière est applicable dans ce cadre. Le Conseil d’État a eu l’occasion de revenir sur la mise en œuvre de cette procédure au stade de la mise en demeure.

 

1. Afin de garantir l’effectivité des prescriptions imposées aux exploitants au titre de la police spéciale des installations classées, un mécanisme de contrôle et de sanctions administratifs a été prévu. Ainsi l’article L. 514-1 du Code de l’environnement dispose-t-il qu’ « indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu’un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l’inobservation des conditions imposées à l’exploitant d’une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ». Si, à l’expiration du délai fixé pour l’exécution, l’exploitant n’a pas obtempéré à cette injonction, le préfet pourra adopter des sanctions à son encontre. Ce mécanisme n’a pas connu de modifications textuelles depuis une dizaine d’années (1) mais a cependant été progressivement affiné par la jurisprudence, notamment en ce qui concerne les droits de la défense de l’exploitant mis en cause et plus particulièrement les modalités de mise en œuvre du principe du contradictoire.

2. Le Conseil d’État a eu l’occasion de revenir sur le régime de la mise en demeure notifiée à l’exploitant sur le fondement de l’article L. 514-1 dans un arrêt rendu le 6 décembre 2012. En l’espèce, le préfet de Meurthe-et-Moselle avait mis en demeure, par un arrêté du 19 janvier 2009, la SA Arcelormittal Real Estate France de se conformer aux prescriptions d’un précédent arrêté relatif aux conditions de remise en état d’un site industriel situé sur le territoire de la commune de Longlaville. Le Tribunal administratif (TA) de Nancy a annulé cet arrêté pour vice de procédure le 9 mars 2010, décision confirmée plus tard par la Cour administrative d’appel (CAA) de Nancy (arrêt du 26 septembre 2011). Les juges du fond ont retenu que le défaut de transmission à l’exploitant du rapport de l’inspecteur des installations classées préalablement à la mise en demeure entachait d’irrégularité l’arrêté de mise en demeure. Le ministre de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement a formé un pourvoi devant le Conseil d’État contre l’arrêt de la CAA de Nancy. La question qui se posait dans cette affaire était de savoir si le défaut de transmission du rapport de l’inspection des installations classées à l’exploitant avant la mise en demeure constituait un vice de procédure alors même que le préfet a compétence liée dans ce domaine.

3. Les juges du Palais royal ont répondu à ce problème par l’affirmative. Cette solution trouve son fondement dans la nécessaire garantie du principe du contradictoire qui trouve à s’appliquer même à ce stade de la procédure. Il faut bien dire que cette question de la mise en œuvre du principe du contradictoire au moment de la mise en demeure est longtemps restée délicate tant les décisions jurisprudentielles en la matière manquaient d’une assise clairement définie (2) . Mais depuis quelques années, le problème semble définitivement réglé, ce que confirme cette nouvelle décision du Conseil d’État. Il faut donc retenir que le principe du contradictoire doit bien être respecté concernant l’édiction de la mise en demeure mais c’est son fondement qui est spécifique. En effet, la jurisprudence a exclu l’application de la procédure prévue à l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dans le cadre de la mise en œuvre de l’article L. 514-1 du Code de l’environnement, celle-ci étant remplacée par la procédure particulière organisée à l’article L. 514-5 du Code de l’environnement, tant au stade de la mise en demeure (I) que de l’adoption d’une sanction (II).

 

I- La mise en œuvre d’une procédure contradictoire particulière au stade de la mise en demeure

 

4. L’article L. 514-5 du Code de l’environnement organise une procédure contradictoire spécifique concernant l’édiction de la mise en demeure prévue à l’article L. 514-1. Aussi les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 sont-elles écartées dans ce cadre (A). A priori, le droit pour l’exploitant de faire part de ses observations à l’autorité préfectorale à ce stade est sauf (c’est juste le fondement qui change). Toutefois, cette conclusion doit être relativisée puisque le préfet se trouve en réalité dans une situation de compétence liée quant à l’édiction de la mise en demeure (B).

 

A- La mise à lécart de la procédure contradictoire prévue à larticle 24 de la loi du 12 avril 2000

 

5. La mise en demeure adoptée par le préfet dans le cadre de la procédure organisée par l’article L. 514-1 du Code de l’environnement constitue une mesure de police soumise à une obligation de motivation (3) . Elle doit ainsi préciser quelles sont les prescriptions méconnues par l’exploitant. Aussi entre-t-elle, en principe, dans le champ d’application de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec l’Administration. On sait qu’en vertu de ces dispositions : « exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ». Cet article organise une mise en œuvre du principe du contradictoire, garantie essentielle de la liberté de la défense. Il implique que toute partie puisse être entendue et être en mesure de présenter ses arguments et constitue, en ce sens, le corollaire du principe du respect des droits de la défense comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel (4) .

6. Toutefois, les dispositions précitées connaissent une série d’exceptions. Ainsi, elles ne s’appliquent pas : « en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ; aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ».

L’article L. 514-5 du Code de l’environnement organise les modalités du contrôle assuré par l’inspection des installations classées. Il nous apprend ainsi que, « sauf contrôle inopiné, les inspecteurs des installations classées doivent informer l’exploitant quarante-huit heures avant la visite ». En outre, « lors de la visite, l’exploitant peut se faire assister d’une tierce personne ». « L’agent de contrôle ne peut emporter des documents qu’après établissement d’une liste contresignée par l’exploitant. La liste précise la nature des documents, leur nombre et s’il s’agit de copies ou d’originaux », les documents originaux devant, bien entendu, être restitués par la suite. Mais surtout, l’article L. 514-5 reconnaît à l’exploitant le droit de recevoir une copie du rapport de contrôle établi par l’inspecteur des installations classées en même temps qu’il est transmis au préfet (5) . De plus, l’exploitant peut faire part au préfet de ses observations. C’est sur ce fondement que, dans notre affaire, le Conseil d’Etat a décidé que « la circonstance que le rapport de l’inspecteur constatant les manquements n’ait pas été préalablement porté à la connaissance de l’exploitant dans les conditions prescrites par le code de l’environnement est de nature à entacher d’irrégularité la mise en demeure prononcée ». La Haute juridiction a pu voir dans ces dispositions « une procédure contradictoire particulière » (6) .Cependant, l’intérêt de celle-ci tend à être relativisé dans la mesure où le préfet se trouve en situation de compétence liée pour décider la mise en demeure.

 

B- La compétence liée du préfet quant à l’édiction de la mise en demeure

 

7. Le contrôle du respect par l’exploitant de ses obligations au titre de la police spéciale des installations classées est assuré par l’inspection des installations classées (7) . Les agents de ce corps de fonctionnaires sont essentiellement des cadres techniques (fonctionnaires de l’État de catégorie A ou B) relevant de la direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, de la direction des services vétérinaires ou de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales. En vertu de l’article L. 514-5 du Code de l’environnement précité, les agents de l’inspection des installations classées peuvent visiter à tout moment les installations soumises à leur surveillance. Au terme de leur visite, ils transmettent leur rapport de contrôle au préfet dont les constats servent de fondement à la mise en demeure que ce dernier est tenu d’adresser à l’exploitant en cas d’inobservation des prescriptions qui lui étaient imposées.

8. En effet, l’autorité préfectorale se trouve ici dans une situation de compétence liée et doit prononcer la mise en demeure si le rapport de l’inspection des installations classées fait état de manquements de la part de l’exploitant. Le Conseil d’État a consacré cette règle dans un arrêt du 9 juillet 2007 en ces termes : « il résulte de ces dispositions (art. L. 514-1 du Code de l’environnement), éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, que lorsque l’inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l’environnement, l’inobservation de conditions légalement imposées à l’exploitant d’une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d’édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé » (8) . La Cour de cassation avait déjà posé le même principe l’année précédente (9) . On ajoutera que, si l’article L. 514-1 laisse au préfet un choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas de non-exécution de son injonction, la mise en demeure qu’il édicte n’emporte pas par elle-même une de ses sanctions. Dès lors, l’option qui lui est ouverte en matière de sanctions n’affecte pas sa compétence liée pour édicter la mise en demeure (10) .

9. Le fait qu’une procédure contradictoire spécifique soit organisée au stade de la mise en demeure peut être considéré comme un progrès. On sait que sous l’empire de l’ancien texte qui organisait le contradictoire (11) , le juge administratif considérait que le droit des installations classées constituait un régime législatif spécifique qui dispensait l’autorité administrative compétente de toute formalité informative avant la mise en demeure (12) . Mais finalement le préfet ne dispose pas du pouvoir de procéder à sa propre appréciation du manquement, il y a ici un glissement du pouvoir de décision puisque, comme l’écrit David Gillig, « la mise en demeure est en réalité prise par l’inspection des installations classées » (13) . Partant, si procédure contradictoire il y a dans ce cadre, elle n’est que de pure forme et n’est nullement efficace dans la mesure où, aussi légitimes que puissent être les moyens de défense de l’exploitant, le préfet ne pourra dévier des conclusions du rapport de l’inspection des installations classées. Toutefois, on pourra rétorquer que la mise en demeure en elle-même n’emporte pas de sanction. Par ailleurs, le fait que le préfet soit dans une situation de compétence liée est compensé par le fait que la simple mise en demeure n’entraîne pas, en principe (14) , de suspension de l’activité de l’exploitant. Cette étape assure ainsi la conciliation entre les intérêts environnementaux et les intérêts économiques de l’opérateur concerné en permettant la continuité de l’exploitation. En revanche, au stade de la sanction, le principe du contradictoire semble retrouver sa plein efficacité.

 

II- La mise en œuvre du contradictoire au stade des sanctions

 

10. Les sanctions administratives prononcées sur le fondement de l’article L. 514-1 du Code de l’environnement sont soumises à la procédure contradictoire particulière évoquée précédemment (A). Il sera toutefois intéressant d’évoquer une hypothèse particulière dans laquelle la mise en demeure prévoit en sus une mesure de suspension (B).

 

A- L’application de la procédure contradictoire particulière de l’article L. 514-5 du Code de l’environnement aux mesures de sanction

 

11. Le préfet dispose d’un panel de sanctions administratives à l’encontre de l’exploitant défaillant qui sont détaillées à l’article L. 514-1 du Code de l’environnement. Il pourra ainsi : « obliger l’exploitant à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l’exploitant au fur et à mesure de l’exécution des mesures prescrites » ou « faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des mesures prescrites ». La suspension de l’activité jusqu’à exécution des conditions imposées est également une option dans ce cadre. Mais en pratique, c’est surtout la consignation qui est utilisée par l’Administration, les travaux d’office ne le sont que très rarement. En toute hypothèse, une sanction ne peut être prononcée qu’après que l’exploitant ait été mis en demeure de respecter les obligations à sa charge et, le préfet est tenu de lui accorder pour ce faire un délai raisonnable en rapport avec les mesures requises (15) . L’étape préalable de la mise en demeure donne ainsi une chance à l’exploitant de régulariser sa situation.

12. La question qui se pose ici est de savoir si, dans l’intervalle de temps entre la mise en demeure et le prononcé d’une sanction, l’exploitant mis en cause peut faire part de ses observations au préfet. Pour répondre à cette question, il est intéressant de s’appuyer sur l’affaire Société Oxymine SA. En l’espèce, la société requérante, qui exploitait une activité de séchage et de broyage de minerais de manganèse, avait fait l’objet d’une procédure de sanction administrative pour non-respect des prescriptions qui lui avaient été imposées. Elle avait contesté l’arrêté de consignation adopté à son encontre en invoquant, notamment, une violation de la procédure contradictoire de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Dans son arrêt rendu le 26 juin 2009 (16) , la CAA de Versailles avait retenu que « l’arrêté obligeant l’exploitant, sur le fondement des dispositions de l’article L. 514-1 du Code de l’environnement, à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant des travaux à réaliser constitue une décision imposant une sujétion qui doit, dès lors, être motivée en application de l’article 1er précité de la loi du 11 juillet 1979 ; qu’ainsi, il ne peut être adopté que dans le respect de la procédure contradictoire prévue à l’article 24 précité de la loi du 12 avril 2000 ». Et, pour les juges du fond, « la procédure prévue par les dispositions précitées du I de l’article L. 514-1 du code de l’environnement ne garantit pas que l’exploitant soit en mesure, avant l’adoption d’un tel arrêté, de faire éventuellement valoir qu’il s’est conformé à la mise en demeure dont il a fait l’objet ; qu’en laissant au préfet le choix de recourir à des mesures contraignantes relevant de trois catégories distinctes, lesdites dispositions font obstacle à ce que l’exploitant puisse discuter en toute connaissance de cause du bien-fondé de la décision envisagée ; que, dès lors, ces dispositions n’instaurent pas une procédure contradictoire particulière au sens du 3° de l’article 24 précité de la loi du 12 avril 2000 ».

13. Mais l’année suivante, le Conseil d’État est revenu sur cette position de la CAA de Versailles en jugeant « qu’il ressort de l’ensemble des dispositions des articles L. 514-1 et L. 514-5 du code de l’environnement qu’elles organisent une procédure contradictoire particulière, applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement ; que les dispositions du premier alinéa de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, qui fixent les règles générales de procédure applicables aux décisions devant être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979, ne sauraient dès lors être utilement invoquées à l’encontre d’un arrêté portant consignation d’une somme répondant du coût des prélèvements et analyses d’échantillons, sur le fondement du I de l’article L. 514-1 du code de l’environnement » (17) . Autrement dit, il n’appartient pas au préfet de mettre la société exploitante en mesure de faire éventuellement valoir qu’elle s’est conformée à la mise en demeure dont elle a fait l’objet et de discuter du bien-fondé de la décision envisagée, conformément aux dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000. Cette solution, a priori discutable au regard des droits de la défense de l’exploitant, apparaît « pragmatique » comme le note David Deharbe, « en ce qu’elle s’efforce de ne pas multiplier les risques d’annulation en évitant la répétition d’une information qui doit en tout état de cause précéder la mise en demeure afférente » (18) . Et en toute hypothèse, l’article L. 514-1 du Code de l’environnement précise bien que le préfet « peut » prendre une sanction, « si, à l’expiration du délai fixé pour l’exécution, l’exploitant n’a pas obtempéré à son injonction ». La sanction ne sera adoptée qu’en cas d’inertie de l’exploitant, et le préfet ne se trouve plus ici dans une situation de compétence liée et pourra tenir pleinement compte des observations formulées par ce dernier au stade de la mise en demeure.

 

B- Le cas particulier d’une mise en demeure assortie d’une mesure de suspension

 

14. Si l’arrêté de mise en demeure prévoit en sus une mesure de sanction, alors la procédure prévue à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 a vocation à être appliquée. C’est ce qui ressort d’un arrêt du Conseil d’État en date du 13 février 2012, Société Terreaux Service Varonne (19) . En l’espèce, une société exploitait des installations de compostage de déchets et de boues de station d’épuration sur la base d’un récépissé de déclaration. Or, un contrôle des installations en question a révélé que leur volume d’activité excédait très largement celui déclaré ainsi qu’une absence de conformité des produits obtenus à la réglementation applicable. Aussi l’autorité préfectorale compétente a-t-elle pris un arrêté mettant en demeure cette société de régulariser sa situation et suspendu l’exploitation sur le fondement de l’article L. 514-2 du Code de l’environnement.

15. On rappellera qu’aux termes de cet article : « Lorsqu’une installation classée est exploitée sans avoir fait l’objet de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation requis par le présent titre, le préfet met l’exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration, une demande d’enregistrement ou une demande d’autorisation. Il peut, par arrêté motivé, suspendre l’exploitation de l’installation jusqu’au dépôt de la déclaration ou jusqu’à la décision relative à la demande d’enregistrement ou d’autorisation ». Et, lorsque le préfet met en demeure l’exploitant d’une installation classée qui n’a pas fait l’objet de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation requise, il peut, par le même arrêté et à la même date, suspendre l’exploitation de l’installation.

16. Le Conseil d’État a jugé dans cette affaire que « les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration qui fixent, en l’absence de dispositions législatives ayant instauré une procédure contradictoire particulière, les règles générales de procédure applicables aux décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979, peuvent être utilement invoquées à l’encontre d’une mesure de suspension prise sur le fondement des dispositions (...) de l’article L 514-2 du Code de l’environnement, sans qu’y fasse obstacle le caractère conservatoire de cette mesure » (20) . En conséquence, la Haute juridiction a décidé que la CAA de Marseille avait commis une erreur de droit « en se fondant sur ce caractère conservatoire pour écarter le moyen tiré de ce que la décision préfectorale enjoignant à la société requérante de suspendre l’exploitation de ses installations aurait dû être précédée d’une procédure contradictoire ». Ainsi, le non-respect de la procédure contradictoire de la loi du 12 avril 2000 est un vice qui peut entraîner l’annulation de la mesure de suspension.

17. On rappellera que dans l’hypothèse d’une mise en demeure fondée sur l’article L. 514-2 du Code de l’environnement, le préfet se trouve également dans une situation de compétence liée en vertu d’une jurisprudence ancienne (21) . Aussi les arguments de l’exploitant mis en cause n’auront-ils pas d’effet sur la décision de mise en demeure ; en revanche, ils pourront être pris en compte par l’autorité préfectorale pour décider ou non la mesure de suspension, notamment lorsqu’une demande de régularisation est en cours d’instruction (22) . La suspension est une mesure grave puisqu’elle affecte la pérennité de l’exploitation aussi est-elle rarement prononcée en dehors des cas où une installation classée fonctionne sans autorisation. Mais à bien y regarder, la solution du Conseil d’État présente des difficultés de mise en œuvre : il admet que la mise en demeure et la mesure de sanction puissent être prononcées par le même arrêté et en même temps impose le respect d’une procédure contradictoire pour l’édiction de la mesure de suspension. Or, dans une telle hypothèse, l’exploitant ne dispose pas d’un délai entre la mise en demeure et le prononcé de la suspension pour faire valoir ses observations contre cette dernière mesure, sauf à considérer qu’il ait anticipé une suspension immédiate et ait formulé des observations y relatives avant la mise en demeure dans le cadre de la procédure spéciale de l’article L. 514-5.

 


 
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Riseo    2013-1

Droit pénal et risques inhérents à l’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement


Rodolphe Mésa


Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles Université Lille-Nord de France


1. Les dispositions répressives spécifiques à l’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement apparaissent peu nombreuses. Les textes applicables en la matière sont les articles L. 514-9 et suivants et R. 514-4 et suivants du Code de l’environnement. Ils incriminent, par une rédaction à la fois longue et complexe, différents délits et contraventions, en l’occurrence l’exploitation d’une installation classée sans l’autorisation ou l’enregistrement requis, l’exploitation d’une telle installation en infraction à une mesure de fermeture, de suppression, de suspension, d’interdiction ou sans se conformer à l’arrêté de mise en demeure, l’exploitation non conforme à certaines prescriptions techniques ou non conforme aux arrêtés préfectoraux d’autorisation. Ces infractions sont constituées, pour la plupart, par une violation d’une règle de police administrative qui va se trouver sanctionnée pénalement (1) . Elles sont assorties de sanctions qui paraissent peu dissuasives et donc, peu susceptibles de contraindre les exploitants d’ICPE à se conformer à la loi. La seule exploitation en méconnaissance de l’arrêté d’autorisation n’est en effet constitutive que d’une contravention de cinquième classe punie d’une amende de 1500 euros. Ce n’est que si les irrégularités se poursuivent postérieurement à l’arrêté de mise en demeure qu’une des qualifications délictuelles de l’article L. 514-11 du Code de l’environnement peut être retenue, les peines prévues avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2012/34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l’environnement, étant un emprisonnement de six mois et une amende de 75.000 euros, l’amende étant portée au quintuple en cas de responsabilité pénale des personnes morales. La répression sur ce dernier fondement n’en reste pas moins encadrée car il est nécessaire, pour caractériser l’infraction, que l’arrêté de mise en demeure reprenne précisément les obligations de l’arrêté d’autorisation. A défaut, c’est-à-dire si cet arrêté est trop vague ou mentionne des prescriptions différentes, il n’y a que la contravention qui pourra être retenue (2) .

2. L’ordonnance précitée du 11 janvier 2012 a bien augmenté les peines encourues pour le délit consistant dans le fait de ne pas se conformer à l’arrêté de mise en demeure. L’article L. 514-11 du Code de l’environnement est en effet modifié, à compter du 1er juillet 2013 et porte l’emprisonnement à deux ans et l’amende à 150.000 euros. Cette ordonnance a également introduit dans le Code de l’environnement un article L. 173-13, qui punit de deux ans d’emprisonnement et de 75.000 euros d’amende le fait de réaliser un ouvrage, d’exploiter une installation, de réaliser des travaux ou une activité soumise à autorisation, enregistrement ou déclaration sans satisfaire aux prescriptions fixées par l’autorité administrative lors de l’accomplissement de cette formalité, dès lors que cette construction, cette exploitation ou cette réalisation ont porté atteinte à la santé ou à la sécurité des personnes ou provoqué une dégradation substantielle de la faune ou de la flore, de la qualité de l’air, du sol ou de l’eau. Malgré ces éléments, des lacunes subsistent dans la réponse pénale proposée par les dispositions spécifiques du Code de l’environnement pour appréhender les risques inhérents à l’exploitation des installations classées. La jurisprudence a réagi à ces lacunes en recourant, en la matière, au délit de risques causés à autrui, quitte à le dénaturer (I) et en donnant une finalité répressive aux actions des associations de défense de l’environnement, ce qui tend à déformer de telles actions (II).

 

I) La dénaturation du délit de risques causés à autrui

 

3. Les lacunes de la répression des agissements inhérents à l’exploitation des installations classés et générateurs de risques d’atteintes à la personne ou à l’environnement ont conduit à la poursuite et à la condamnation de tels actes sur le fondement du délit de risques causés à autrui de l’article 223-1 du Code pénal. Ce texte punit d’un an d’emprisonnement et de 15.000 euros d’amende le fait d’exposer autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures graves consécutivement à la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence d’origine législative ou réglementaire. L’un des premiers arrêts allant dans ce sens est celui qui a été rendu par la Chambre criminelle de la Cour de cassation le 30 octobre 2007 (3) . Cette décision a sanctionné l’exploitation d’une installation classée au mépris des arrêtés préfectoraux d’autorisation et de mise en demeure qui imposaient différentes mesures destinées à prévenir les envols de poussières et de matières diverses et de déterminer des valeurs limites pour le rejet de plomb, d’arsenic et de cadmium, alors qu’une pollution atmosphérique, aqueuse et des sols est apparue consécutivement à cette exploitation. Cette solution a été confirmée par un autre arrêt de la Chambre criminelle, statuant sur la même affaire, qui a été rendu le 21 septembre 2010 (4) . Une solution similaire a encore été adoptée dans un arrêt du 5 avril 2011 (5) . Dans cette dernière espèce, il avait pu être établi, suite à un incendie de déchets survenu sur le site d’une installation classée, que cette dernière était exploitée sans que ne soient respectées toutes les prescriptions de l’arrêté d’autorisation, alors que l’incendie a eu pour conséquence d’exposer le personnel salarié à un risque d’intoxication inhérent à l’inhalation de fumées nocives. Ces éléments ont permis une condamnation des exploitants, donc une sanction du comportement risqué, sur le fondement de l’article 223-1 du Code pénal.

4. Il ne peut être nié, s’agissant des trois arrêts mentionnés, que la méconnaissance des obligations de sécurité issues d’un arrêté d’autorisation ou de mise en demeure d’une installation classée peut être de nature à exposer les personnels et riverains de l’installation classée à un risque grave pour leur vie ou leur santé. Toutefois, force est de constater, relativement à la source des obligations transgressées, que ces dernières sont édictées dans un acte administratif individuel, alors que le texte de l’article 223-1 du Code pénal exige un acte administratif réglementaire. Cette difficulté a été écartée par la motivation de la Chambre criminelle, qui consiste à considérer qu’un arrêté préfectoral autorisant une installation classée et imposant à son exploitant des conditions de fonctionnement n’est pas un règlement au sens de l’article 223-1 du Code pénal et qu’il doit en aller autrement lorsqu’un tel arrêté reproduit et adapte des dispositions issues d’un décret ou de tout autre acte administratif réglementaire.

5. Ainsi, la Chambre criminelle incite, pour caractériser le délit de risques causés à autrui, à ne pas s’attacher à la source formelle de l’obligation de prudence ou de sécurité, mais au contenu prévu par l’arrêté préfectoral. Cela permet de considérer qu’est une obligation réglementaire dont la transgression peut fonder une condamnation du chef du délit de risques causés à autrui toute obligation édictée par un acte administratif individuel, tel qu’un arrêté d’autorisation d’une installation classée ou de mise en demeure qui est la reprise ou l’adaptation d’une obligation similaire formulée par un texte réglementaire. Ces acrobaties juridiques ne sont guère satisfaisantes, principalement au regard du principe de légalité des délits et des peines. L’inadaptation du recours à l’article 223-1 du Code pénal en matière environnementale apparaît encore relativement à l’exigence d’une violation délibérée de l’obligation particulière de sécurité ou de prudence, qui peut être à l’origine de difficultés d’ordre probatoire. Mais aussi en raison de la définition du risque dont l’exposition est incriminée, qui ne doit pas être un risque d’atteinte à l’environnement mais un risque d’atteinte à la personne humaine. Dès lors, toute atteinte à l’environnement ou tout risque d’atteinte non immédiatement dangereux pour les personnes échapperont à la répression sur ce fondement. Par ailleurs, les sanctions attachées au délit de risques causés à autrui sont relativement faibles, l’amende maximale encourue s’élevant à 15.000 euros. Or, lorsque la non-conformité aux différentes obligations de l’arrêté d’autorisation ou de l’arrêté de mise en demeure est dictée par des considérations économiques, il est probable que cette sanction ne soit pas assez dissuasive, ou à tout le moins pas assez élevée pour appréhender les gains et les économies réalisés consécutivement à l’exploitation non-conforme.

6. La dénaturation du délit de risques causés à autrui va enfin produire différentes conséquences importantes relativement aux constitutions de parties civiles par lesquelles les victimes disposent de la possibilité de mettre en mouvement l’action publique. Sur ce point, en effet, il apparaît que la ratio legis du délit de risques causés à autrui de l’article 223-1 du Code pénal réside dans la protection de la personne humaine, et non dans celle de l’environnement. Il en résulte que la constitution de partie civile, qui est ouverte par l’article 2 du Code de procédure pénale à toute personne ayant subi un préjudice personnel et direct des suites de l’infraction, ne peut bénéficier qu’aux personnes physiques exposés à un risque immédiat de mort ou de blessures graves consécutivement au dysfonctionnement de l’installation classée. Ce sont ces considérations qui ont conduit la Chambre criminelle à conclure, dans son arrêt précité du 5 avril 2011, au rejet de la constitution de partie civile de la commune sur le territoire de laquelle l’incendie de l’installation classée s’était produit. Il en ressort que les préjudices subis par une commune ou une personne morale en termes de pertes financières ou d’image ne sont pas appréhendables par la voie d’une telle constitution lorsque la pollution est sanctionnée sur le fondement de l’article 223-1 du Code pénal. Ces dérives de fond sont accompagnées d’une déformation de l’action des associations protectrices de l’environnement.

 

II) La déformation de l’action des associations protectrices de l’environnement

 

7. La deuxième dénaturation qui peut être relevée, réalisée dans le but de raffermir la sanction des risques inhérents aux dysfonctionnements des installations classées pour la protection de l’environnement, a trait à l’action des associations de protection de l’environnement. Cette action, fondée sur l’article L. 142-2 du Code de l’environnement, est normalement une variante d’action en responsabilité civile, et ceci alors même que le régime de responsabilité environnementale apparaît quelque peu hybride (6) . Ce texte permet en effet à de telles associations, à la condition d’être agrées, d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives, notamment, à la protection de la nature et de l’environnement et à la protection de l’air ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances.

8. La jurisprudence qui émane à la fois de la Chambre criminelle (7) et de la Troisième Chambre civile de la Cour de cassation (8) a quelque peu dénaturé cette action indemnisatrice par une série d’arrêts relativement récents desquels il ressort que le simple risque d’atteinte à l’environnement cause nécessairement un préjudice moral aux associations de défense de l’environnement (9) . Plus précisément, et à propos d’un arrêt rendu le 8 juin 2011, il a été clairement jugé que le non-respect de la police des installations classées, en ce qu’il est de nature à créer un risque de pollution majeure pour l’environnement, porte atteinte aux intérêts collectifs que les associations agréées de protection de l’environnement ont pour objet de défendre, et ceci alors même que l’infraction aurait cessé au jour de l’introduction de l’action.

9. Cette définition prétorienne excessivement large de l’objet de l’action des associations protectrices de l’environnement et de leur intérêt à agir tend à dénaturer leur régime, mais aussi et surtout à les transformer en actions para-répressives mises en œuvre par autant de procureurs privés qu’il y a d’associations demanderesses. D’une part, parce que le préjudice moral est difficilement évaluable, ce qui peut permettre la condamnation d’exploitants d’installations classées à des dommages-intérêts punitifs octroyés sous couvert d’indemnisation. D’autre part, parce que certaines associations sont susceptibles de rechercher les infractions commises imputables à certains exploitants d’installations classées dans le but d’obtenir cette indemnisation/sanction, et ceci alors même que toute infraction et, par voie de conséquence, tout trouble à l’environnement aurait cessé (10) .

10. Ce bref aperçu du droit pénal des installations classées permet de mettre en avant les insuffisances de cette branche dans l’appréhension des risques inhérents au fonctionnement des installations classées. Il permet également de revenir sur la question des pistes envisageables pour une meilleure appréhension de ces prises de risques, et plus précisément la nécessité d’appréhender au moyen d’une infraction autonome la violation délibérée d’une règle relevant de la police des installations classées qui est de nature à provoquer un risque grave pour l’environnement, le tout en étant détaché de toute considération relative à ses impacts sur la personne (11) .

 


 
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