Riseo    2010-3

Sommaire

Editorial

Marie-France Steinlé-Feuerbach

Professeur en Droit – Université de Haute-Alsace – Directeur du CERDACC

Enjeux de la Convention sur la Diversité Biologique et risques sur la biodiversité

Tarin Frota Mont’Alverne

Professeur en droit de l’Environnement, Université fédérale de Ceara (Brésil)

La valorisation et la protection de la biodiversité en zone urbaine : mise en perspective d’une tendance à travers les notions de nuisances et de risques

Nicolas MAUGHAN

Doctorant en Ecologie – Université de Provence – LATP UMR CNRS 6632

Développement jurisprudentiel au Québec en matière de recours collectifs environnementaux

Me Michel BELANGER

Avocat, Associé de la firme Lauzon Bélanger Lespérance inc., Québec, Canada

Le principe de précaution s’invite dans le droit de l’urbanisme… sauf pour les antennes relais de téléphonie mobile

Benoit STEINMETZ

Maître de conférences en Droit privé – Université de Haute Alsace, Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes (EA 3992)

Management des risques : du concept vers la boîte à outils

Christophe FRERSON

Officier de sapeurs-pompiers, Aix-en-Provence

Les 1ères conséquences juridiques de la tempête Xynthia (TA Nantes, ordonnance de référé, 29 avril 2010)

Jérémie VALLOTTON

Doctorant en Droit public, Université de Haute-Alsace, CERDACC – EA 3992

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Riseo    2010-3

Editorial


Marie-France Steinlé-Feuerbach


Professeur en Droit – Université de Haute-Alsace – Directeur du CERDACC


Si le risque occupe une place essentielle en matière environnementale, entendue au sens large en incluant aussi bien les dommages causés au milieu naturel qu’à la santé humaine, l’étude du fait générateur ne permet pas toujours de tracer une frontière ferme entre le risque environnemental et les risques technologiques ou industriels, le premier pouvant résulter, au moins en partie, des activités humaines.
Aux risques induits par l’activité et la présence humaines de manière générale, notamment dans la problématique de la conservation à moyen terme de la biodiversité, s’ajoutent ceux issus du développement à grande échelle de procédés technologiques comme les ondes électromagnétiques ou la nanotechnologie, l’enfouissement des déchets radioactifs ou du carbone.
La réalisation du risque peut également prendre une forme beaucoup plus soudaine, suite à un accident industriel (Seveso en 1976, Bhopal en 1984, Sandoz en 1986, AZF en 2001, Ajka en Hongrie avec les coulées de boues rouges toxiques en 2010 ou l’explosion de la plateforme Deepwater la même année), lors d’une opération de transport (le naufrage de l’Exxon Valdez en 1989, du Aegean Sea en 1992, du Nakhodka en 1997, du Sea Empress en 1996 ou de l’Erika en 1999), suite à un évènement naturel ou à un évènement géologique entraînant alors un légitime questionnement sur la responsabilité humaine en général et sur la responsabilité juridique en particulier d’une personne physique ou morale de droit privé, d’un Etat ou d’une collectivité territoriale. Cette dernière interrogation est particulièrement prégnante en cas de catastrophe.
Les termes « catastrophe » et « accident » sont employés communément dans le langage courant, souvent de manière indifférenciée. Le premier est défini, d’abord, comme un « malheur effroyable et brusque » avec pour synonyme les termes de calamité, de cataclysme ou de désastre, ensuite, comme un « évènement fâcheux, synonyme d’accident », le second comme un « évènement imprévu et soudain qui entraîne des dégâts, met en danger » (Dictionnaire Le Robert – 2004).
L’imprécision des définitions s’oppose à la nécessaire caractérisation de ces notions dans le langage juridique et à la détermination des règles applicables (C. Lienhard, Pour un droit des catastrophes, D. 1995. Chron. 91 ; T. Hassler, Le gauchissement des règles de la responsabilité civile en cas d’accidents collectifs ou de risques majeurs, LPA, 8 juin 1994).
Assurément, la catastrophe ne se prête pas à une définition étroite et ne se caractérise pas par une spécificité du fait générateur puisqu’elle peut se définir aussi bien comme un évènement ponctuel que sériel, d’origine naturelle ou anthropique causant d’importants dégâts matériels et/ou de nombreuses victimes et générant un fort impact émotionnel (C. Lacroix, La réparation des dommages en cas de catastrophe, LGDJ, 2008). Ce qui la caractérise réside surtout dans la mise en œuvre de mesures spécifiques dans l’intérêt des victimes, que ce soit au niveau des premiers secours ou dans les réponses apportées par les pouvoirs publics et la justice.
Confronté aux victimes d’une catastrophe, le juge, en effet, ne reste pas insensible à la nature de l’événement, ni à son environnement sociologique et politique. Les procès de catastrophes ont d’ailleurs souvent suivi, ou même précédé, l’évolution jurisprudentielle du droit commun et constituent un « miroir grossissant » du droit de la responsabilité civile ou pénale (M.-F. Steinlé-Feuerbach, Le droit des catastrophes à l’épreuve du judiciaire, in De code en code, Mélanges en l’honneur du doyen Georges Wiederkehr, Dalloz, 2009, p. 795)
Le terme « catastrophe » recouvre à la fois les notions d’accident collectif et de sinistre sériel. L’accident collectif, en l’occurrence défini comme un événement qui respecte la règle des trois unités de temps, de lieu et d’action, est aussitôt perçu comme catastrophique. La médiatisation de l’événement, contributive de sa révélation et de sa qualification, confère une résonance sociale particulière à l’accident collectif.
Le législateur lui-même a donné une place particulière aux victimes d’accidents collectifs en permettant aux associations de défense, puis à leurs fédérations, d’exercer les droits reconnus à la partie civile. Il a également prévu un mécanisme de solidarité nationale avec la loi n°82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. De même, l’explosion de l’usine AZF à Toulouse le 21 septembre 2001 est à l’origine de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
A l’inverse de l’accident collectif, pour le sinistre sériel, une « catastrophe en miettes », la prise de conscience de l’évènement est progressive, souvent tardive et, dans un premier temps du moins, diffuse. Les victimes se regroupent, s’associent, désignent des porte-parole… et se heurtent aux exigences des procédures civile et pénale qui n’intègrent pas, contrairement à d’autres pays comme le Canada, le principe de l’action collective. Les victimes demandent une réparation financière, mais aussi la détermination des responsabilités et la désignation des coupables. Cette exigence se retrouve aussi bien dans le cadre d’un accident collectif que d’un sinistre sériel.
La nature, on le sait, n’est pas toujours la seule à l’origine des dommages et une faute d’imprudence en relation causale avec ces derniers peut conduire à la condamnation pénale de son auteur. Le Tribunal correctionnel de Strasbourg a ainsi retenu le 27 mars 2007 la culpabilité de la ville de Strasbourg dans le drame survenu lors d’une manifestation culturelle organisée dans le parc de Pourtalès où la chute d’un platane, lors d’un violent orage en juillet 2001, avait coûté la vie à treize personnes et en avait blessé une centaine.
L’exemple de l’avalanche de Montroc dans la vallée de Chamonix en 1999, qui avait entraîné la mort de douze personnes, constitue une autre illustration. En l’espèce, le Tribunal correctionnel de Bonneville avait condamné le 17 juillet 2003 le maire de Chamonix en se fondant, d’une part, sur des avalanches anciennes (antérieures à 1950), alors même qu’elles n’étaient relatées ni dans les Plans de prévention, ni dans le Plan d’Occupation des Sols, et d’autre part, sur les Cartes de Localisation Probable des Avalanches établies en 1991. Le Tribunal s’appuie également sur des éléments factuels immédiatement antérieurs à l’avalanche en retenant que « le maire a failli dans l’organisation des mesures de prévention du risque ». La sévérité de la décision fut soulignée en doctrine, certains n’hésitant pas à employer l’expression de « bouc émissaire » à propos de l’élu condamné ; il convient de préciser que celui-ci a bénéficié d’une amnistie.
L’année 2010 aura connu son lot de catastrophes naturelles avec la tempête Xynthia qui, le 28 février, traversa le territoire et particulièrement les côtes charentaises et vendéennes, laissant derrière elle 53 morts et des centaines d’habitations sinistrées.
En dépit de l’alerte météo diffusée appelant à faire preuve d’une extrême vigilance (des départements avaient été placés en niveau d’alerte rouge), cet outil de prévention n’a pas permis à lui seul d’éviter le drame. Comment d’ailleurs imaginer qu’il puisse en être autrement ? Tant il est vrai que la prévention ne peut se limiter à une information donnée, qui plus est, quelques heures avant mais implique d’autres actions d’ailleurs sur le long terme.
Une fois de plus, le législateur a pris la mesure des limites des mécanismes de tous ordres consacrés pour prévenir les risques naturels, en témoigne particulièrement, le rapport déposé par la mission d’information de l’Assemblée nationale le 1er juillet 2010 (Les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia) dans lequel le député Jean-Louis Léonard souligne la précipitation, l’incomplétude et l’absurdité de décisions prises au lendemain de la catastrophe mais aussi l’absolue nécessité de repenser la prévention de ce type de risque.
Profitant de la discussion du projet de loi portant engagement national pour l’environnement, le Parlement a finalement décidé d’adapter le droit de la prévention des risques naturels. Ainsi, outre la transposition d’une directive communautaire de 2007 imposant la création notamment de plans de gestion des risques d’inondation auxquels les plans de préventions des risques inondation notamment devront être compatibles, il a été décidé d’étendre le champ d’application de l’expropriation consacrée par l’article L. 561-1 du Code de l’environnement aux hypothèses de crues à montée rapide et de submersions marines tout en élargissant un peu plus les attributions du fonds de prévention des risques naturels créé en 1995 qui a compétence désormais aussi dans l’acquisition amiable de biens exposés à des submersions marines. Le projet de loi de finances pour 2011 actuellement en discussion au Parlement souhaite que ce même fonds « contribue au financement des études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines, dans la limite de 200 millions d’euros » jusqu’au 31 décembre 2016. Ainsi, l’épreuve que fut le passage de la tempête Xynthia et les effets qu’elles continuent à produire, imposent, au final, humilité et persévérance afin de minimiser les risques de quelques natures qu’ils soient.
 
Marie-France Steinlé-Feuerbach
Professeur en Droit – Université de Haute-Alsace – Directeur du CERDACC
 
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Riseo    2010-3

Enjeux de la Convention sur la Diversité Biologique et risques sur la biodiversité


Tarin Frota Mont’Alverne


Professeur en droit de l’Environnement, Université fédérale de Ceara (Brésil)


Résumé : Les objectifs de la Convention sur la diversité biologique (CDB) sont la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité, ainsi que l’accès et le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques. L’intérêt actuel de la CDB semble résider dans ses dispositions visant ce dernier objectif et la prochaine Conférence des Parties à la CDB qui se tiendra à Nagoya au Japon en Novembre 2010 devra renégocier un protocole sur cet objectif de la CDB.
Summary : The objectives of the Convention on Biological Diversity are conservation and sustainable use of biodiversity, as well as access and sharing of benefits arising from utilization of genetic resources. The current interest in the CBD seems to lie in its provisions on its third goal on access to genetic resources and equitable sharing of benefits, to the extent where the next Conference of Parties to the CBD to be held in Nagoya, Japan in November 2010 will negotiate a protocol on this objective of the CBD.
 
1. L’année 2010 a été déclarée par l’Assemblée Générale des Nations Unies comme l’année internationale de la biodiversité. Dans ce contexte, dix-huit ans après l’entrée en vigueur de la Convention sur la diversité biologique (CDB), il est important d’analyser l’effectivité de ses objectifs.
2. La CDB se compose de 42 articles qui définissent un programme destiné à concilier le développement économique et la nécessité de préserver la diversité biologique dans tous ses aspects. Selon l’article 1 : « Les objectifs de la présente Convention, dont la réalisation sera conforme à ses dispositions pertinentes, sont la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l’exploitation des ressources génétiques […] ».
3. Ces objectifs étant très larges et extrêmement complexes à mettre en œuvre (1), la Convention des parties (COP) a décidé, en 2002, lors de sa 6ème réunion, d’adopter un plan stratégique pour la conservation sur la diversité biologique (2), en vertu duquel les parties s’engagent à mettre en œuvre les trois objectifs de la CDB de façon plus efficace et cohérente pour « assurer d’ici à 2010 une forte réduction du rythme actuel de perte de diversité biologique aux niveaux mondial, régional et national au titre de contribution à l’atténuation de la pauvreté et au profit de toutes les formes de vie ».
4. Des progrès considérables avaient déjà été faits dans la réalisation des deux premiers objectifs, mais beaucoup restait à faire pour atteindre le troisième -l’accès et le partage des avantages - qui était la principale caractéristique de la Convention (3). Alors que les deux premiers objectifs soulèvent relativement peu de débats, le troisième est l’objet de vives controverses. En fait, cet objectif reflète un fragile compromis entre les pays fournisseurs de ressources génétiques, riches en diversité biologique, et les pays utilisateurs de ces ressources, riches en biotechnologies.
 
I. La conservation et l’utilisation durable de la biodiversité
5. La Convention sur la diversité biologique vise la conservation de la diversité biologique et l’utilisation durable de ses éléments. Certes, les États sont souverains sur leurs ressources naturelles et sont responsables de la conservation de leur diversité biologique et de l’utilisation durable des ressources qu’elles constituent. Néanmoins, la conservation de la biodiversité ne pourra pas se faire sans la coopération régionale et internationale entre les États et les organisations intergouvernementales et les secteurs non gouvernementaux.
 
A) La conservation de la biodiversité : le premier objectif de la CDB
6. La conservation de la biodiversité s’impose progressivement comme une nécessité en raison, à l’échelle de la planète, des changements globaux de l’environnement induits par les activités humaines.
7. Il serait erroné de croire que la protection de la diversité biologique était, avant l’adoption de la CDB, un domaine vierge du droit international de l’environnement. Bien au contraire, il existait déjà en ce domaine, sous d’autres « étiquettes » il est vrai, un volume impressionnant de règles conventionnelles ayant pour objet la conservation de la faune et de la flore sauvages et des habitats naturels (4).
 
1. La préoccupation internationale de conservation de la biodiversité avant la CDB
8. La dynamique politique et économique autour de la conservation de la diversité biologique a donné lieu à l’élaboration d’un ensemble complexe de normes et à la création d’institutions visant à la réguler. L’une des premières manifestations internationales de l’après-guerre relatives à la conservation et à l’utilisation de la biodiversité (ou plutôt de ses éléments, le concept n’étant pas encore utilisé comme tel à l’époque) s’est déroulée à Paris, en septembre de 1968, à l’occasion de la Conférence intergouvernementale d’experts sur le fondement scientifique de l’utilisation rationnelle et la conservation des ressources de la biosphère, organisée par l’UNESCO. Cette réunion faisait écho à une prise de conscience progressive, par les milieux scientifiques, de la nécessité de trouver des solutions au problème de plus en plus préoccupant de l’exploitation et de la conservation des ressources naturelles. Néanmoins, la conservation de la biodiversité a été définie pour la première fois comme une priorité en 1972 (Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain à Stockholm). De nombreux instruments juridiques, nationaux comme internationaux, ont été depuis adoptés pour conserver les ressources ou les gérer (5). Soutenues par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement, les associations de défense de la nature demandaient un plan d’urgence qui harmoniserait tous ces instruments sur la conservation de la biodiversité. L’idée de l’établissement d’une convention est émise pour la première fois au sein de l’Union Internationale de la Conservation de la Nature (UICN) en 1984 lors du Congrès Mondial des Parcs et Aires protégés. L’objectif est alors de chercher à regrouper l’ensemble des conventions internationales déjà existantes au sein d’une même convention ombrelle.
9. Force est de remarquer que la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement fut placée sous le signe de l’ambiguïté. D’une part, une partie de la communauté internationale se montrait nettement favorable au renforcement des politiques de protection de l’environnement et à ce que le développement économique soit légèrement atténué. D’autre part, les Etats les plus pauvres clamaient leur droit au développement et cela à n’importe quel prix environnemental. La conservation de la diversité biologique a appelé au cours de cette conférence une mobilisation de la communauté internationale comparable aux efforts déployés pour lutter contre l’effet de serre et pour assurer la protection de la couche d’ozone.
10. Le principe de conservation de la biodiversité répond à l’exigence contemporaine d’une approche globale et exhaustive des composantes de l’environnement. Il formule les impératifs scientifiques de préservation des espèces, des écosystèmes et des processus écologiques (6). Néanmoins, ce principe global et pertinent mis en œuvre par une stratégie de conservation ne saurait être vraiment efficient s’il n’est pas combiné avec celui de précaution. Ainsi que le remarque M.-A. Hermitte à propos de la décision de la Cour Suprême des Etats-Unis dans l’affaire du Snail darter, l’essentiel d’une législation relative à la protection d’une espèce ne consiste pas à protéger cette espèce, mais l’ensemble de la biodiversité dans son acception la plus globale en se fondant sur la prudence (7).
11. La conservation de la biodiversité remet profondément en cause les choix des modèles économiques et interpelle les bases mêmes des sociétés occidentales, que ce soit au niveau des représentations de la nature ou des valeurs morales qu’elles entendent privilégier. On est donc en droit de s’interroger sur la portée réelle des mesures de protection qui pourront être prises, sachant que la justice internationale reste très insuffisante et que les intérêts économiques en jeu sont considérables. L’avenir dépendra nécessairement de la manière dont les sociétés et les scientifiques vont s’organiser pour se faire entendre des politiques.
12. La CDB marque l’émergence d’une approche plus globale de la conservation de la nature en droit international. Il fallait imposer aux Etats de conserver l’ensemble des richesses biologiques et de coopérer pour atteindre ce but. Les Conventions existantes ne couvraient qu’une espèce, un milieu bien précis ou un espace bien délimité. Ainsi, la Convention baleinière était universelle, mais ne visait qu’à protéger les baleines, la Convention de Kuala Lumpur sur la conservation de la nature englobait l’ensemble des ressources naturelles, mais n’était applicable qu’à l’Asie du Sud-Est, la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer vise l’ensemble du milieu marin, mais certaines ressources échappaient à l’obligation de conservation, comme les ressources de pêche dites « chevauchantes », qui passent indéfiniment d’une zone de souveraineté à une autre, et pour la conservation desquelles les Etats n’étaient qu’invités à coopérer.
 
2. La conservation de la biodiversité dans la CDB
13. Il est nécessaire de se demander quel intérêt peut présenter la préservation de la diversité biologique par la CDB (8). La justification de la CDB repose, d’abord, sur la valeur intrinsèque de la biodiversité et de ses éléments. D’autres raisons à caractère anthropocentrique sont ensuite évoquées, qu’elles soient d’ordre environnemental, génétique, social, économique, scientifique, éducatif, culturel, récréatif ou esthétique (9). Enfin, et ceci constitue aujourd’hui l’argument de poids, la valeur des produits de la nature, résultat de millions d’années d’évolution, est inestimable. La reconnaissance de ces différentes valeurs de la biodiversité permet au préambule d’affirmer que sa conservation est une « préoccupation commune de l’humanité ».
14. Il semble qu’une autre justification pour la conservation de la biodiversité est d’ordre éthique. Deux questions méritent ici d’être posées. La première a trait à la responsabilité de l’homme à l’égard de la nature, la seconde à la responsabilité de notre génération à l’égard des générations futures dans la gestion des ressources biologiques. Il faut admettre que l’homme a, en tant que fruit d’un long processus évolutif, une obligation éthique d’assurer la conservation de la diversité biologique et cela tant pour la rareté de la vie dans l’univers que pour la complexité et la nature unique des écosystèmes qui se sont développés sur terre. Ainsi, la biodiversité est un héritage de l’humanité, que nous devons transmettre intégralement à nos successeurs. D’autre part, il est indéniable qu’en procédant à la surexploitation des ressources naturelles pour parachever notre société de consommation à outrance, nous privons les générations futures de pouvoir un jour accéder aux ressources indispensables à leur propre développement (10).
15. Ce débat divise les spécialistes de l’éthique de l’environnement et se reflète notamment dans les instruments juridiques, à commencer par la Convention sur la Diversité Biologique, résultat de délicats compromis entre une optique conservationniste et une optique utilitariste liées aux disparités Nord-Sud (11). Le terme « conservation » est donc source d’ambiguïté, car on lui prête différentes significations aux connotations utilitaristes ou à l’inverse très protectrices de la nature.
16. Le concept de conservation peut être entendu dans son sens le plus large comme la protection, la gestion, l’utilisation durable et la restauration de la biodiversité et de ses éléments. Cette acception proactive dépasse, à ce titre, le concept plus ancien et moins large de protection de la nature, plutôt confiné à une approche passive visant à préserver la faune et la flore sauvages et ses habitats contre les atteintes extérieures. Juridiquement, le terme « conservation » fait rarement l’objet de définition, en droit international comme interne. Il peut y prendre au demeurant des significations très diverses (12).
17. Bien que ce soit l’un de ses objectifs, la CDB ne définit pas le concept de conservation sinon par son contenu, qui se décline entre des mesures de conservation in situ et ex situ. Ainsi, l’article 2 de la CDB définit la conservation in situ et la conservation ex situ à défaut de parvenir à une définition de la conservation en général (13). Chacune d’elles présente des difficultés qui lui sont propres et de nature différente.
18. On entend par conservation in situ « la conservation des écosystèmes et des habitats naturels et le maintien et la reconstitution de populations viables d’espèces dans leur milieu naturel et, dans le cas des espèces domestiquées et cultivées, dans le milieu où se sont développés leurs caractères distinctifs » (14). Les mesures stratégiques, plans ou programmes nationaux (15) de conservation sont énoncées à l’article 8 de la CDB : établissement des systèmes de zones protégées (16) ou des zones de mesures spéciales, réglementation ou gestion des ressources biologiques afin d’assurer leur utilisation durable, protection des écosystèmes et des habitats naturels (et remise en état) et maintien de populations viables d’espèces (et reconstitution), développement durable et écologiquement rationnel dans les zones adjacentes aux zones protégées, réglementation des introductions d’espèces exotiques constituant une menace, prise en compte des savoirs traditionnels en la matière, réglementation, gestion ou maîtrise des risques associés à l’utilisation et à la libération d’organismes modifiés et issus de la biotechnologie. Evidemment, c’est la conservation in situ qui est la plus intéressante pour la protection de la nature et les acteurs de la Convention l’ont exprimé, de manière timide, car il est clair aussi que la conservation in situ implique les contraintes les plus lourdes.
19. Par conservation ex situ, on entend des méthodes permettant de conserver des êtres vivants ou du matériel génétique apte à reproduire ces individus en dehors de leur milieu naturel (17). Ainsi, afin de compléter les mesures de conservation in situ, les parties sont invitées à adopter des mesures pour conserver ex situ des éléments de la biodiversité de préférence dans le pays d’origine de ces éléments.
20. Ce type de conservation ex situ peut être envisagé pour les ressources génétiques (conservées sous le forme de banque de gènes, en particulier de semences ou de spermes et d’ovules), les tissus végétaux (collections in vitro, banques au champ), les collections de micro-organismes en culture, ainsi que pour des espèces végétales, notamment agricoles (par exemple dans les jardins botaniques) et animales, notamment domestiques (collections dans les parcs zoologiques et aquariums). Ces collections sont mises à la disposition des chercheurs et du public à des fins de recherche, de sensibilisation et d’éducation (18).
21. A cette fin, les parties doivent mettre en place des installations de conservation ex situ et de recherche (19), adopter des mesures en vue de reconstituer et régénérer les espèces menacées et les réintroduire dans leur milieu naturel (20), réglementer et gérer la collecte des ressources biologiques dans les habitats naturels « de manière à éviter que soient menacés les écosystèmes et les populations d’espèces in situ » (21) et, enfin, coopérer à l’octroi d’un appui, y compris financier, pour réaliser ces mesures en particulier dans les pays en développement (22). L’adoption de mesures ex situ peut, en effet, engendrer des coûts importants et nécessiter des compétences scientifiques approfondies qui font cruellement défaut dans certains pays. Il faut remarquer l’importance qu’il y a à articuler les obligations de conservation ex situ avec les dispositions relatives à l’accès aux ressources génétiques et au partage des avantages (23).
22. La conservation de la biodiversité risque de rencontrer de nombreux obstacles qui, d’ailleurs, se sont encore renforcés dernièrement. La marchandisation du vivant a occulté pour l’instant l’objectif de la conservation de la biodiversité per se qui représente, il est vrai, l’antithèse d’une vision utilitariste du monde. Il n’en demeure pas moins que la catastrophe écologique qui s’accomplit en ce moment existe bel et bien et appelle invariablement une réponse rapide et efficace. La solution à ce problème passera nécessairement par une inversion de valeurs qui ne pourrait provenir, d’après certains auteurs, que du débat démocratique, notamment dans les pays du Nord qui demeurent les plus « gros » consommateurs de la planète (24).
23. Il existe un large consensus sur la nécessité de la conservation, malgré des désaccords sur ses modalités et ses priorités. Ce consensus rassemble à peu près tous les acteurs, sauf ceux qui consomment ou commercialisent les ressources biologiques : compagnies forestières, individus insérés ou non au sein de réseaux proches des gouvernements qui captent une partie du profit de cette exploitation (25).
24. C’est surtout au niveau des Conventions internationales relatives à la conservation de la nature que les plus grands efforts semblent avoir été déployés. A la conception utilitariste qui a présidé à la rédaction des premières Conventions sur la vie sauvage, s’est substituée une éthique visant à promouvoir la conservation de ce patrimoine. Dans le même sens, l’émergence du principe de la conservation de la biodiversité implique le remplacement de l’approche anthropocentrique traditionnelle par une approche écocentrique. Enfin, les instruments juridiques les plus récents tentent, tant bien que mal, d’intégrer pour la première fois des concepts écologiques. Cependant, c’est jusqu’à ce jour la raréfaction de la nature qui a engendré la réglementation de son exploitation. Le juriste semble ainsi intervenir lorsque le mal s’est déjà produit. Les remèdes qu’il peut apporter risquent de s’avérer d’un maigre secours lorsque le dommage est irrémédiablement causé.
 
B) L’utilisation durable de la biodiversité : le deuxième objectif de la CDB
25. L’utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique, le deuxième objectif énoncé dans la Convention, exige que les Parties adoptent des mesures concernant l’utilisation des ressources génétiques pour éviter ou atténuer les effets défavorables sur la diversité biologique.
26. Ainsi, selon la CDB, l’utilisation durable de la biodiversité consiste dans « l’utilisation des éléments constitutifs de la diversité biologique d’une manière et à un rythme qui n’entraînent par leur appauvrissement à long terme, et sauvegardent ainsi leur potentiel pour satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures ».
27. La notion même d’utilisation durable est très large, car elle couvre non seulement des activités classiques d’exploitation de la biodiversité telles que la pêche ou la déforestation (26) - qui font un usage « destructeur » des ressources- mais aussi des formes plus subtiles et a priori non destructrices d’utilisation comme la visite de parcs naturels ou la synthèse artificielle de molécules d’origine biologique dans l’industrie pharmaceutique. La nature des mesures concrétisant le concept d’utilisation durable varie, en outre, en fonction de la ressource utilisée (gène, population, écosystème) et du contexte socio-économique dans lequel l’utilisation a lieu, la situation d’un petit pays insulaire tropical étant distincte de celle d’un pays européen industrialisé (27).
28. Le Sommet de la Terre a défini une stratégie globale de développement durable qui souligne le rôle critique de l’utilisation durable dans le maintien de la variabilité et de la variété des organismes vivants, ressources biologiques qui nous nourrissent, nous habillent et nous fournissent logement, médicaments et nourriture spirituelle. Comme l’a noté l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques à la COP de la CDB, à sa quatrième réunion, la définition de l’utilisation durable de la Convention est cohérente avec la notion de développement durable établie dans la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement et dans Agenda 21 (28). Ce principe est maintenant couramment accepté et guide les travaux de nombreuses institutions des Nations Unies, des centres internationaux de recherche agricole et autres organisations internationales et non gouvernementales. En outre, le Plan d’application du Sommet Mondial pour le développement durable à Johannesburg en 2002 a rappelé que l’utilisation durable était un moyen efficace de lutter contre la pauvreté et de réaliser le développement durable.
29. L’utilisation durable dépasse l’utilisation des éléments constitutifs de la diversité biologique en sauvegardant un potentiel pour satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures sans entraîner leur appauvrissement à long terme. Par conséquent, elle représente aussi un moyen efficace de réaliser les objectifs de développement pour le Millénaire (29), éliminer l’extrême pauvreté et la faim et assurer la viabilité de l’environnement. Par ses avantages sociaux, culturels et économiques, elle peut également inciter à la conservation et à la restauration de la diversité biologique (30).
30. L’utilisation durable de la diversité biologique et de ses éléments est mentionnée dans la plupart des articles de fond de la Convention (Articles 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 21, 25), ainsi que dans l’annexe I et dans plusieurs paragraphes du préambule. Toutes ces dispositions constituent des orientations pour l’application du principe. Les articles ci-après sont particulièrement pertinents : Article 10 (« Utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique »), Article 6 (« Mesures générales en vue de la conservation et de l’utilisation durable »), Article 7 (« Identification et surveillance »), Article 8 (« Conservation in situ ») et Article 11 (« Mesures d’incitation ») (31).
31. Afin de mettre en pratique ce concept, la COP a prié le Secrétaire exécutif de rassembler des principes pratiques et des directives opérationnelles qui permettraient d’aider les parties et les gouvernements dans leurs efforts pour parvenir à une utilisation durable de la diversité biologique dans le cadre de l’approche par écosystème.
32. De plus, l’organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques (SBSTTA) a rendu plusieurs recommandations à propos de certains secteurs d’activités. Lors de sa cinquième réunion, à Montréal en 2000, cet organe a même recommandé que la COP invite les parties à intégrer le principe de l’utilisation durable dans leurs stratégies nationales, dans leurs plans d’action et dans leurs programmes en cours en matière de diversité biologique, en tenant compte de l’orientation figurant dans la Convention, notamment l’Article 10, des décisions de la COP et des principes de l’approche fondée sur les écosystèmes et en réaffirmant l’article 6, alinéa a) de la CDB (32).
 
II. L’accès et le partage des avantages : l’objectif le plus controverse
33. Le chemin vers la mise en œuvre du troisième objectif de la CDB demeure parsemé d’obstacles multiples et complexes, dont beaucoup sont extérieurs à l’enceinte de la CDB. En outre, d’autres volets ont acquis une importance dont l’ampleur n’avait guère été envisagée lors des négociations.
34. Ce troisième objectif a été introduit dans la convention principalement à l’instigation des pays en développement, conscients du potentiel économique de leurs ressources. Ne nouant qu’un rapport ténu avec la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité, il donne à la CDB une dimension utilitariste étrangère aux traités classiques de droit de l’environnement, dont les liens avec le commerce mondial et les droits de propriété intellectuelle doivent encore être éclaircis. Cet objectif est celui qui suscite le plus de développement et de discussions pendant les Conférences des Parties (33) de la CDB.
35. L’application de cet objectif se fait difficilement. C’est pourquoi il faut maintenant traiter quelques points importants qui semblent être des sources courantes de problèmes et qui sont souvent intimement liés, lors de la mise en œuvre du régime d’accès et de partage des avantages en vertu des dispositions de la CDB.
 
A) Les dispositions de la CDB qui englobent la problématique de l’accès et le partage des avantages
36. L’article 15 de la CDB est l’article principal portant sur les droits et obligations en matière d’accès aux ressources génétiques et de leur utilisation subséquente (34). Dans cet article, la CDB reconnaît aux gouvernements le pouvoir de décider de l’accès à toutes les ressources génétiques, dans les limites de la législation nationale, et reconnaît que ce pouvoir découle des droits souverains d’un Etat sur ses ressources naturelles.
37. Il faut observer que la CDB instaure un nouveau régime international régissant l’accès aux ressources génétiques et leur utilisation. Elle reconnaît le principe de longue date selon lequel les États exercent des droits souverains sur leurs ressources naturelles et à ce titre peuvent déterminer les modalités de l’accès à ces ressources génétiques (35). Par ailleurs, elle exige la création des conditions propres à faciliter cet accès (36). La Convention indique également que les avantages découlant de l’utilisation de ces ressources soient partagés de manière juste et équitable (37) et que l’accès, lorsqu’il est accordé, soit régi par des conditions convenues d’un commun accord (38) et soit soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause (39).
38. Deux modalités de base concernant les règles d’accès aux ressources génétiques sont donc posées par la CDB. Les deux obligations sont d’application cumulative, de même qu’elles s’appliquent dans un ordre précis. Il s’agit, d’une part, de l’obligation de consentement préalable du pays fournisseur des ressources et, d’autre part, des conditions de transfert conclues d’un commun accord entre le pays fournisseur et l’utilisateur des ressources. L’article 15.4 de la CDB résume bien le caractère d’application cumulative et ordonnée de l’obligation en énonçant : « l’accès, lorsqu’il est accordé, est régi par des conditions convenues d’un commun accord ».
 
1. Le consentement préalable donné en connaissance de cause
39. Le premier élément constitutif des modalités d’accès aux ressources génétiques posé par la CDB est relatif au consentement exigé de l’Etat fournisseur des ressources génétiques. Ainsi, le consentement préalable donné en connaissance de cause est devenu le premier mécanisme réglementaire qui habilite les parties à réaliser les dispositions spécifiques de l’article 15.
40. L’article 15.5 de la CDB dispose à cet égard : « l’accès aux ressources génétiques sera subordonné à l’accord préalable donné en connaissance de cause par la partie contractante qui fournit ces ressources, à moins que cette partie en décide autrement ». L’affirmation est claire : les entreprises ou d’autres institutions, dans leur grande majorité des pays du Nord, ne peuvent accéder aux ressources génétiques de pays du Sud, qui en sont les principaux fournisseurs, sans l’accord de ces derniers. Cependant, la marge de manœuvre des pays fournisseurs est réduite. Ils ne peuvent refuser systématiquement l’accès, mais doivent au contraire s’efforcer de « créer les conditions propres à faciliter l’accès » (40).
41. L’article 15.2 détermine que chaque partie contractante s’efforce de créer les conditions propres à faciliter l’accès aux ressources génétiques et d’en assurer ainsi l’échange continu. Les mesures nationales doivent donc arriver à un équilibre entre le besoin de contrôler l’accès pour garantir le partage des avantages et le besoin d’assurer que les règlements d’accès (avec la condition préalable que le consentement soit donné en connaissance de cause) soient suffisamment flexibles et simples pour ne pas imposer des restrictions allant à l’encontre de l’accès aux ressources. Les parties auront peut-être besoin de trancher sur l’interprétation de la dernière expression de l’article 15.5 - « sauf décision contraire » - qui pourrait laisser entendre, d’une part, que si les mesures d’accès ne sont pas en place, le consentement préalable donné en connaissance de cause ne serait pas obligatoire ou, d’autre part, que l’accès resterait limité et que le consentement préalable donné en connaissance de cause serait obligatoire jusqu’à ce que les Parties en décident autrement.
42. Le principe de consentement préalable peut se traduire concrètement par une procédure de délivrance de permis nécessaire à la bioprospection, qu’elle soit conduite sur des terres publiques ou privées. Pour obtenir un tel permis, les entreprises de bioprospection ou d’autres institutions devraient fournir des informations complètes sur leurs opérations afin de permettre à ceux qui accordent l’accès de pouvoir prendre une décision en toute connaissance de cause. L’information soumise devrait répondre à un certain nombre de critères.
43. F. Hendrickx consacre des développements substantiels à l’analyse de cette disposition de la Convention (41). Cet auteur rappelle que l’obligation de consentement préalable existe en droit international (42), notamment sous la forme de procédures de consentement préalable en connaissance de cause, ou « prior informed consent ». Cet auteur souligne qu’en tout état de cause, conformément à l’article 15.5 de la CDB, le consentement devra être obtenu avant l’exportation des ressources. Il s’agit d’instaurer un système d’autorisation ou de permis, et une procédure permettant de donner les informations nécessaires pour que cette autorisation soit effectivement donnée en connaissance de cause. « En connaissance de cause » exige évidement de savoir de quelles ressources il s’agit, de la quantité de matériel requis, de la source exigée. L’expression, dans le contexte de l’accès, exige aussi une information sur l’utilisation projetée du matériel demandé. En effet, ces données seront déterminantes pour décider tant de l’octroi de l’autorisation que d’éventuelles conditions, notamment celles relatives au partage des bénéfices (43).
44. En ce qui concerne la signification du terme « préalable » dans l’expression « consentement préalable en connaissance de cause », il faut tenir compte de certains points, selon le Rapport du Groupe d’experts sur l’accès et le partage des avantages, à savoir : « on doit établir à l’avance et de façon adéquate le consentement préalable en connaissance de cause tant pour ceux qui accordent l’accès que pour ceux qui le sollicitent et ce en vue de permettre un examen approprié de l’information fournie. Bien qu’il soit essentiel d’allouer une période appropriée aux parties intéressées pour qu’elles puissent évaluer l’information adéquatement, une trop longue période de temps aurait pour effet de nuire aux acheteurs potentiels qui sollicitent l’accès. À cet égard, il est important de déterminer clairement au préalable une date limite précise, normale. Le consentement préalable en connaissance de cause devrait s’appuyer sur des utilisations spécifiques pour lesquelles le consentement a été accordé. Il se peut qu’on puisse accorder au départ un consentement préalable en connaissance de cause pour un ensemble d’utilisations. Toutefois, tout changement possible ou délibéré d’utilisation nécessitera une nouvelle demande de consentement préalable en connaissance de cause » (44).
45. Ceci étant, l’exigence prévue à l’article 15.5 de la CDB quant au consentement préalable donné en connaissance de cause constitue le principal mécanisme juridique étayant les dispositions d’accès de la Convention (45). En fait, l’accès sans consentement préalable donné en connaissance de cause devrait être considéré comme illégal et entraîner le rejet de toute demande de brevet subséquente. Cette position suppose toutefois l’application, par l’État, de lois ou de politiques encadrant le fonctionnement de ce régime de consentement préalable donné en connaissance de cause. Pour des raisons juridiques et pratiques, l’absence de telles lois ou politiques peut miner la valeur réelle du processus de consentement préalable. D’autres auteurs partagent ce point de vue concernant le consentement préalable donné en connaissance de cause qui ne semble pas être contredit ou contesté dans la doctrine (46).
46. La CDB ne comporte pas d’obligation légale pour le pays importateur de contrôler l’autorisation d’exportation, comme c’est le cas par exemple dans la Convention sur le commerce international des espèces de la faune et flore sauvages menacés d’extinction (CITES). On remarquera aussi que l’obligation du consentement préalable est une faculté donnée au pays fournisseur, plutôt qu’une obligation qui leur est imposée : en pratique une telle disposition, à caractère incitatif seulement, ne sera pas nécessairement considérée comme une option « rentable » par certains pays dans le contexte de la compétition mondiale.
47. Force est de remarquer que cette exigence de consentement préalable donné en connaissance de cause est une solide procédure sur laquelle les pays en développement peuvent asseoir le pouvoir de négociation dont ils ont besoin pour faire contrepoids aux ressources et au savoir-faire des entreprises de biotechnologie. Par son truchement, ils peuvent conclure des accords bilatéraux qui englobent tout l’éventail des retombées technologiques et monétaires possibles.
48. Par ailleurs, certains auteurs s’interrogent sur l’égalité effective dont jouiront les pays en développement dans le processus de négociation. Selon eux, même si le processus de consentement préalable peut offrir une base solide pour l’amorce de la négociation, la conclusion équitable des négociations est une autre affaire. De nombreux auteurs, notamment du Sud, ont des réserves sur la capacité de nombreux pays en développement de conclure des ententes bilatérales équitables, spécialement quand on considère la rapide évolution et la complexité technique du secteur biotechnologique. Il nous semble que les pays développés devront prendre eux aussi des mesures pour garantir que tout le matériel importé ait été prélevé selon les méthodes appropriées (47).
49. Le consentement préalable donné en connaissance de cause est lié aux conditions convenues d’un commun accord. C’est pourquoi, il est nécessaire dès lors d’analyser le deuxième élément de la disposition 15 de la CDB.
 
2. Les conditions convenues d’un commun accord
50. La CDB ajoute à l’obligation de consentement préalable celle d’un commun accord, comme constituant le deuxième élément des règles d’accès aux ressources génétiques. L’expression « conditions convenues d’un commun accord » est utilisée à l’article 15.4, qui énonce que « l’accès lorsqu’il est accordé, est régi par des conditions convenues d’un commun accord et est soumis aux dispositions du présent article ». Le même terme se trouve employé aux articles 16.3 et 19.2, tandis que l’article 18.5 emploie l’expression « accords mutuels ». Les règles d’accès convenues d’un commun accord répondent ici à une relation de type contractuel entre le fournisseur et l’utilisateur des ressources génétiques, par opposition à la décision unilatérale décrite plus haut (48). Toutes les mesures définissent de façon indirecte les conditions convenues d’un commun accord par la délimitation d’un environnement dans lequel les fournisseurs de ressources génétiques sont en mesure de négocier sur une base plus égalitaire avec les utilisateurs de ces ressources et par la désignation de certaines espèces d’avantages qui doivent se retrouver dans les accords sur l’accès et le partage des avantages.
51. Les conditions sont convenues d’un commun accord si elles sont acceptées de façon réciproque. L’expression « conditions convenues d’un commun accord » sous-entend l’idée d’une négociation entre la partie qui fournit les ressources génétiques et un utilisateur potentiel. L’accord mutuel n’implique toutefois pas une complète liberté sur ce qui peut être convenu. Tout accord d’accès aux ressources génétiques et de partage des avantages s’inscrit dans le régime de la Convention. Cela implique que certains points sont essentiels et doivent être exigés par la législation concernant l’accès aux ressources génétiques. Cet aspect des conditions convenues d’un commun accord fait ressortir non seulement l’importance de définir les éléments ou les caractéristiques particulières que contient chaque entente, mais aussi la pertinence centrale et directe de l’aspect réglementaire du régime qui met cet accord en application. La façon choisie par le pays pour appliquer le consentement préalable donné en connaissance de cause aura donc un effet important sur la façon dont les gouvernements interpréteront les conditions convenues d’un commun accord.
52. La CDB soumet l’accès à l’acceptation de conditions convenues de commun accord impliquant la négociation et la conclusion d’accords. La simple logique veut que les parties à la transaction - le demandeur et la partie qui juridiquement a autorité pour fournir le matériel - tombent d’accord. La question qui se pose est de savoir si, dans l’hypothèse où une procédure d’autorisation a été instituée, l’Etat qui autorise l’accès a, en tant que tel, également un rôle à jouer dans l’établissement de ces conditions et, si oui, lequel. La législation nationale devra le préciser. Ici, les possibilités sont multiples et dépendront dans une grande mesure du contexte et du système juridique national. On peut penser à l’établissement par l’Etat de directives, sous la forme, par exemple, de contrats types. On peut également penser à l’établissement de conditions minimum à respecter de façon obligatoire. Au regard, cependant, de la multiplicité des situations qui peuvent se présenter, le niveau ne pourra rester que très général (49).
53. Cet accord constitue vraisemblablement la pièce maîtresse du système : il doit prévoir à la fois les modalités d’accès (aux ressources privées comme publiques, conservées in comme ex situ), mais aussi l’utilisation des ressources ainsi que les conditions d’un partage équitable des bénéfices. Dans les cas où les ressources n’appartiennent pas à l’Etat fournisseur, celui-ci devrait prévoir dans sa législation les modalités de conclusion d’un commun accord entre l’utilisateur et le propriétaire des ressources.
54. De plus, les conditions convenues d’un commun accord peuvent varier selon le genre d’utilisation visé. Par exemple, certaines mesures nationales peuvent faire la distinction entre la recherche universitaire et commerciale. Le choix entre les deux options aura un effet sur la forme du consentement préalable donné en connaissance de cause et sur le genre de mesures requis pour le partage des avantages. Souvent la frontière entre les deux genres de recherche s’estompe, ce qui rend la tâche encore plus complexe.
55. Les mesures nationales pourraient aussi comporter comme condition minimale que la recherche soit conduite d’une manière écologiquement rationnelle. Ceci est conforme à l’article 10 (b) de la Convention, qui demande aux Parties d’adopter des mesures, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra, concernant l’utilisation des ressources biologiques pour éviter ou atténuer les effets défavorables sur la diversité biologique.
56. Conformément à l’article 15.7 de la CDB, les Parties contractantes doivent « prendre les mesures législatives, administratives ou de politique générale appropriées […] pour assurer le partage juste et équitable des résultats de la recherche et de la mise en valeur ainsi que des avantages résultant de l’utilisation commerciale et autre des ressources génétiques avec la Partie contractante qui fournit ces ressources. Ce partage s’effectue selon des modalités mutuellement convenues ». Les Lignes Directrices (LDB) ont été élaborées pour aider justement les Parties et les parties prenantes concernées à élaborer des conditions convenues d’un commun accord pour assurer un partage juste et équitable des avantages, dans la mesure où la CDB n’a pas été explicative.
57. De ce fait, ces Lignes Directrices ont été mises au point afin d’encadrer l’élaboration de « contrats et autres arrangements à des conditions convenues d’un commun accord pour l’accès et le partage des avantages ». Elles précisent que les conditions convenues d’un commun accord « devraient faire l’objet d’un accord écrit », définissent des « paramètres d’orientation dans les accords contractuels » et donnent une « liste indicative de conditions typiques convenues d’un commun accord » qui peuvent être appliquées dans les contrats concernant l’accès aux ressources génétiques. Ces conditions convenues d’un commun accord comprennent habituellement des éléments particuliers concernant l’obtention, l’exercice et la gestion de la propriété intellectuelle et la concession de licences sur les produits ou procédés élaborés grâce à l’accès qui a été accordé, ainsi que sur la propriété intellectuelle mise à disposition au moment de cet accès.
58. Les conditions convenues d’un commun accord pourraient comprendre les conditions, les obligations, les procédures, les types, l’échéancier, la distribution et les mécanismes relatifs aux avantages à partager. Elles varieront selon ce qui est considéré comme juste et équitable à la lumière des circonstances. Nous allons ci-après essayer de comprendre la répartition des avantages dans le processus de l’accès et partage des avantages.
 
B) Le partage des avantages
59. La Convention sur la diversité biologique instaure un principe général de partage des bénéfices issus des ressources génétiques, tout en demandant aux Etats de fixer les modalités du partage des bénéfices.
60. L’inclusion du principe du partage des avantages dans l’article 15, consacré à l’accès aux ressources génétiques, indique que le partage des avantages peut être considéré comme une condition sine qua non de l’accès aux ressources. Il pourrait, par exemple, être imposé comme condition à l’obtention d’un permis de bioprospection. Le contrôle sur l’accès permet ainsi aux États d’assurer un transfert de technologie et un retour des bénéfices tirés de la biodiversité. Il s’agit d’une forme de redevance légitimée par la propriété matérielle des pays du Sud sur leurs ressources génétiques. Néanmoins, en réaction, les pays du Nord voulurent protéger leurs propriétés intellectuelles et cherchèrent la possibilité de réclamer des droits d’exclusivité sur leurs inventions.
61. Le partage des avantages, au sens large, comprend de nombreuses questions relatives aux ressources génétiques et qui sont étroitement liées entre elles, telles que : l’accès à ces ressources, le transfert de technologie, la participation dans la recherche biotechnologique sur les ressources génétiques et l’accès aux résultats et avantages des biotechnologies, les droits de propriété et de propriété intellectuelle, les questions de financement et toutes les mesures visant à appuyer la production d’avantages sociaux, économiques, environnementaux et culturels.
62. De ce fait, la CDB comporte plusieurs dispositions pour assurer le partage des bénéfices de l’utilisation des ressources génétiques : chaque partie « prend les mesures législatives, administratives ou de politique générale appropriées » et le partage doit s’effectuer « selon des modalités mutuellement convenues » (50). La diversité biologique n’est ainsi plus un réservoir de matériel génétique gratuit accessible à tout un chacun qui souhaite se servir. Les Etats s’engagent à protéger leurs ressources génétiques et le mettre à disposition des utilisateurs potentiels sur la base de conditions convenues d’un commun accord. Autrement dit, les modalités de partage seront le résultat d’un compromis acceptable par les fournisseurs et utilisateurs des ressources, à l’image des règles d’accès aux ressources génétiques.
63. Ce partage juste et équitable, c’est évidement avec le pays d’origine de ces ressources qu’il faut le réaliser. Il peut prendre la forme d’un versement immédiat d’une somme d’argent. Il peut encore s’agir de redevances futures, au cas où les recherches du prospecteur aboutiraient à des inventions brevetées et exploitées. Mais la Convention prévoit aussi que le pays d’origine peut demander à avoir accès aux technologies développées par celui-ci, ou se faire transférer ces technologies.
64. L’idée selon laquelle il faut concevoir les besoins en matière de partage des avantages sur le plan tant financier que non financier suivant une série d’échelles temporelles n’est pas nouvelle, mais elle mérite quand même un rappel dans toute analyse des régimes sur l’accès et le partage des avantages. L’Appendice II des LDB énumère des avantages « monétaires et non monétaires » qui vont au-delà des revenus de commercialisation partagés. Un grand nombre de ces avantages traduisent les besoins et les attentes des intervenants sur le terrain. Les enseignements tirés des projets et programmes de bioprospection où l’on a tenté d’intégrer et de mettre en œuvre ces avantages font ressortir la complexité de cette entreprise et les autres éléments à considérer - par exemple, le fait que certains avantages sont subordonnés à la satisfaction de conditions préalables par les bénéficiaires.
65. Dans cette perspective, les mécanismes de partage des avantages peuvent varier selon le type d’avantage, les conditions particulières du pays et les acteurs concernés. Le mécanisme de partage doit être souple, car il doit correspondre aux partenaires concernés par ce partage et varier au cas par cas. Le mécanisme doit prévoir une coopération pleine et entière en matière de recherche scientifique et de développement des technologies, ainsi que des avantages issus de produits commerciaux, y compris les fonds d’affectation spéciale et les licences à des conditions avantageuses (51). Comme la plupart des obligations découlant des arrangements mutuellement convenus seront entre les fournisseurs et les utilisateurs, les différends pouvant survenir dans le cadre de ces arrangements devraient être réglés conformément aux arrangements contractuels pertinents portant partage des avantages et à la loi en vigueur.
66. En règle générale, ce sont surtout des accords bilatéraux qui sont conclus dans les années de mise en œuvre de la CDB. Les modalités de partage des avantages se définissent alors à travers l’établissement de contrats bilatéraux, par exemple, entre une firme prospectrice et un Etat, une communauté locale ou une autre firme. Le contrat ouvre des droits de bioprospection contre le paiement d’une rémunération ou contre des royalties sur les innovations commercialisables et/ou des transferts de technologie et des programmes de coopération de recherche (52), points sur lesquels beaucoup resterait à écrire.
 
 
 
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Riseo    2010-3

La valorisation et la protection de la biodiversité en zone urbaine : mise en perspective d’une tendance à travers les notions de nuisances et de risques


Nicolas MAUGHAN


Doctorant en Ecologie – Université de Provence – LATP UMR CNRS 6632


Résumé : Un certain nombre d’études écologiques menées au sein des zones urbaines ont montré que les différents types d’habitats pouvaient héberger une biodiversité particulièrement riche. Cependant, bien que cette « nature urbaine » puisse offrir des services dans les villes, la présence et la prolifération de certaines espèces animales ou végétales peuvent occasionner des nuisances et engendrer des risques non négligeables pour les populations urbaines. La prise en compte de ces notions par les gestionnaires et les élus se révèle importante lors de la mise en place d’initiatives destinées à valoriser et à conserver cette biodiversité dans les agglomérations.
Summary : Many urban ecological studies showed that the different habitat types could support a rich biodiversity. However, although the “urban nature” can be a source of various kinds of services inside cities, presence and proliferation of certain animals and plants species can cause nuisances and generate serious risks for urban people. The consideration of these notions by planners and policymakers appears fundamental at the time of the elaboration of initiatives to enhance and conserve urban biodiversity.
 
1. En 2050, la population humaine comptera approximativement de 2 à 4 milliards d’hommes supplémentaires. Elle pourrait ainsi passer de 6,3 aujourd’hui à plus de 9 milliards. Depuis 2007, pour la première fois dans l’histoire de l’humanité, plus d’êtres humains vivent en ville que dans les campagnes et, en 2017, les pays en développement présenteront un visage plus urbanisé que rural (Crane et al., 2005). Alors qu’en 1800, environ 2 % des êtres humains vivaient en ville, en 1900, nous sommes à 12 % et en 2000 ce chiffre atteignait plus de 47 %. Presque 10 % de ces citadins vivent, aujourd’hui, dans des mégapoles (1) de 10 millions d’habitants ou plus (O.N.U, 2009 ; O.N.U Habitat, 2009). Cette augmentation de la population urbaine s’accompagne d’une progression très rapide de l’urbanisation dans les pays occidentaux, mais surtout dans les pays en développement et d’un mitage de plus en plus important des zones rurales périphériques (Berry, 1990). Cette urbanisation, qui englobe des phénomènes tels que la pollution, l’imperméabilisation des sols ou la déforestation, est directement responsable de l’artificialisation des écosystèmes et de « l’effondrement » de la biodiversité (2) (Grimm et al., 2008). Cependant, les zones urbaines hébergent souvent une riche biodiversité (3), constituée par des assemblages uniques d’espèces animales et végétales mais aussi par une grande variété d’habitats (4) présents (McKinney, 2002). En effet, de plus en plus d’espèces « sauvages » utilisent les ressources alimentaires offertes par les villes et occupent les différents habitats que sont les espaces verts, les parcs, les jardins pavillonnaires, les friches urbaines, les étangs ou les cours d’eau urbains mais aussi des parcelles non construites restées à l’état naturel (Cornelis et al., 2004 ; Angold et al., 2006). La valorisation et la conservation de cette diversité biologique dans les villes sont régulièrement mises en avant (en lien avec la notion de « services rendus par les écosystèmes », Bolund et al., 1999), principalement comme possible moyen d’enrayer la disparition de la biodiversité à une échelle locale ou régionale mais aussi comme un élément central à privilégier pour le développement des « villes durables ».
2. Pourtant, alors que des cas autochtones récents, et très médiatisés, de maladies infectieuses se sont déclarés dans plusieurs agglomérations européennes (5) (6) (7) (cas de contamination par les virus du chikungunya (8) et de la dengue (9) par l’intermédiaire de moustiques vecteurs du genre Aedes, cas de Leptospirose (10)) et que les conflits entre les populations et la faune sauvage se multiplient, la question des différents problèmes que cette diversité biologique peut poser au sein des villes reste très rarement abordée. Si les problèmes sanitaires posés par les populations de certains oiseaux comme les pigeons ou par des espèces comme les rats et les cafards sont depuis longtemps pris en compte par les communes, l’augmentation du nombre et de la diversité des espèces présentes posent de nouvelles questions. En effet, avec la multiplication des mégapoles, des concentrations de populations humaines de plus en plus élevées (avec des conditions de vie souvent précaires dans des environnements dégradés), et des contacts qui augmentent de manière régulière avec les éléments d’une biodiversité toujours plus variée, la question se pose de savoir dans quelle mesure les différentes espèces animales et végétales présentes peuvent être sources de nuisances ou de risques, provoquer ou amplifier des conflits avec les habitants et devenir ainsi des obstacles au mode de vie et à la dynamique urbaine. Une analyse objective de cette situation, sans parti pris, semble donc nécessaire pour évaluer les éventuels problèmes de cohabitation, intégrer de manière plus efficace ces notions et réfléchir aux meilleures procédures de gestion de cette biodiversité et des différents habitats urbains.
3. Après avoir présenté de manière succincte les principaux éléments qui caractérisent la biodiversité dans les zones urbaines, nous aborderons la dimension, aujourd’hui peu considérée dans les études sur les écosystèmes urbains mais aussi dans les médias, des nuisances et risques divers engendrés pour les populations humaines et leurs activités. Cet aspect, bien que fondamental dans les villes, est très souvent occulté par l’enthousiasme lié à la protection de la biodiversité mais aussi par les attentes soulevées par les projets de « villes durables ». Enfin, nous essaierons de déterminer qu’elles peuvent être les perspectives pour une valorisation optimale et une conservation de cette diversité biologique conciliables avec la gestion des risques et des nuisances.
 
I. Les zones urbaines, lieux de vie d’une biodiversité aux multiples formes
4. Les écosystèmes urbains présentent une grande variété d’habitats (A). Beaucoup d’espèces qui appartiennent aux principaux groupes taxonomiques : les végétaux (B), les mammifères et les oiseaux (C), les reptiles (D) et les insectes (E) occupent ces habitats urbains.
 
A. Quelques éléments généraux sur les écosystèmes urbains
5. Ce n’est réellement qu’à partir de la fin des années 1990 que les écologues ont commencé à s’intéresser aux écosystèmes urbains comme milieux de vie originaux, à leur fonctionnement ainsi qu’à la distribution et aux spécificités des espèces animales et végétales présentes. Ils se sont aussi interrogés pour essayer de comprendre si de grandes notions traditionnelles en écologie, comme celle « d’écosystème », et si un concept comme la biodiversité pouvaient s’appliquer aux zones urbaines (Zipperer et al., 2000 ; Savard et al., 2000). En effet, la ville était jusqu’alors un objet d’étude traditionnellement observé par les urbanistes, les géographes, les historiens ou les sociologues. Ces derniers ont d’ailleurs été les premiers à étudier la place tenue par les animaux dans la ville et la perception que les habitants et les pouvoirs publics pouvaient en avoir (Blanc, 2000, 2003). L’étude des écosystèmes urbains et de leur biodiversité est en plein essor (11) et les travaux, souvent interdisciplinaires (Alberti et al., 2003), qui présentent leurs spécificités sont aujourd’hui très nombreux (Koslowky, 2008) (12). En 2001, Pickett et al. ont montré que l’originalité des écosystèmes urbains et des assemblages d’espèces que l’on peut y observer sont le résultat de fortes interactions entre les trois composantes physiques, écologiques et socio-économiques des zones urbaines. Ces interactions influent fortement sur le type de biodiversité présent (Clergeau, 1996). On peut observer des espèces animales et végétales synanthropes (13) (généralement présentes depuis longtemps dans la majorité des villes du globe), des espèces locales, souvent indigènes (voir endémiques (14)), dont la présence est liée à la progression de l’urbanisation au niveau des zones rurales périphériques (Cohn, 2005) et pour finir des espèces « exotiques » de différentes provenances qui colonisent les villes suite à leur introduction, volontaire ou involontaire, due aux échanges permanents du commerce mondial. Rajoutons que la ville est un terrain particulièrement favorable pour l’implantation des espèces invasives, qui à partir de cet environnement peuvent ensuite facilement coloniser d’autres milieux (Bagouet, 2008). Les écosystèmes urbains présentent souvent des déséquilibres importants par rapport à un état « naturel », les chaines trophiques et les flux d’énergie sont fortement modifiés (Pickett et al., 2001) de même que l’intensité et la fréquence des perturbations. L’ensemble de ces modifications peut facilement entrainer la prolifération de certaines espèces. Cette biodiversité urbaine, souvent qualifiée d’« ordinaire » (par opposition à une biodiversité « extraordinaire » que l’on peut trouver par exemple dans les forêts équatoriales ou sur les récifs coralliens), est ici présentée en donnant quelques exemples pour chaque grand groupe taxonomique. Nous évoquerons plus particulièrement les éléments macroscopiques qui la composent et nous ne ferons pas directement références aux micro-organismes (bactéries, virus, champignons etc.) bien que ceux-ci fassent partie intégrante de la biodiversité ! Ce serait, d’ailleurs, une gageure de vouloir traiter de manière holistique les spécificités de la faune et de la flore urbaine en quelques lignes.
 
B. Les végétaux
6. Paradoxalement, la biodiversité végétale est souvent plus importante dans les villes que dans les zones naturelles environnantes principalement à cause de la présence d’un patchwork d’habitats hautement hétérogènes couplé avec des introductions d’espèces exotiques d’origine anthropique (Wania et al., 2004). Par exemple dans la ville de Genève (Suisse), 700 espèces de végétaux poussent au centre de la cité, représentant pas moins de 54% de toute la flore du canton. Les habitats colonisés et occupés peuvent être très divers, des parcs publics aux jardins pavillonnaires en passant par les terrains en friches et les pieds d’arbres d’alignements jusqu’aux toits et aux gouttières d’immeubles (Martinez 2010). La diversité des espèces indigènes peut être importante et beaucoup d’habitats urbains agissent comme des lieux de conservation pour ces espèces (Kent et al., 1999). C’est, par exemple, le cas dans les villes méditerranéennes qui ont une forte concentration d’espèces indigènes mais très peu d’espèces exotiques. Notons que dans ces villes les habitats représentés par les vieux murs, les ruines et les vestiges archéologiques, qui se trouvent souvent en secteurs péri-urbains, présentent une biodiversité floristiques importantes parce qu’ils sont liées avec les zones naturelles périphériques (Grapow et al., 1998). Ces espèces indigènes persistent suite au processus d’urbanisation. Par exemple, dans le nord-est du Brésil dans la ville de São Luís (état de Maranhão), Kehinde Akinnifesi et al., (2010) ont relevé la présence dans les jardins urbains d’un grand nombre de végétaux indigènes. 186 espèces appartenant à 68 familles ont été observées, 63 espèces d’arbres fruitiers représentant 34 % de toutes les espèces d’arbres ont été identifiées et, parmi celles-ci, le nombre d’espèces originaires du Brésil représentaient 58 % du total, un chiffre significativement supérieur à celui des exotiques. Beaucoup de ces espèces (60 %) étaient indigènes (sauvages et semi-sauvages domestiquées), tandis que les autres étaient exotiques (40 %). Cette diversité des espèces indigènes est aussi attribuée à la grande hétérogénéité dans les types de sols présents avant l’urbanisation qui a permis leur maintien (Kühn et al., 2004). Bien que la biodiversité végétale urbaine soit représentée par une large fraction de la flore indigène régionale, on observe une tendance à l’homogénéisation des communautés au fil des années dans les villes. La variation floristique est corrélée avec les processus d’urbanisation et l’évolution historique de la structure urbaine, la grande majorité des sites urbains incluent au fil des années une plus grande proportion d’espèces exotiques qu’indigènes (Angold et al., 2006). Notons qu’au cours du temps, les modes d’usage des sols urbains remplacent les influences géomorphologiques originelles dans l’explication des variations spatiales dans la diversité de plantes. De ce fait, la biodiversité floristique tend à être assez uniforme entre les villes et beaucoup de ces communautés végétales sont artificielles, contrôlées directement par l’homme. Hope et al., (2003) ont montré que leur diversité reflète, en grande partie, les influences sociales, économiques et culturelles en plus de celles reconnues par les théories de l’écologie traditionnelle (climats, sols etc.). Leurs conclusions démontraient qu’il y avait une relation fonctionnelle entre le niveau social des quartiers et la diversité floristiques dans les écosystèmes urbains. La richesse des foyers influait fortement sur la taille des jardins et les types et le nombre d’essences végétales plantées. De plus, il faut souligner que les villes sont aussi des zones qui « exportent » beaucoup d’espèces végétales, souvent invasives, vers les zones naturelles périphériques, ce qui provoque une homogénéisation de plus en plus sensible des assemblages de végétaux entre les zones urbaines et rurales (Schwartz et al., 2006). Les axes routiers représentent des corridors efficaces pour la dispersion des semences vers les zones rurales (Von der Lippe et al., 2008). Des organismes comme les lichens (algue et champignon), les bryophytes et les champignons sont aussi présents mais, nous ne les évoquerons pas ici.
 
C. Mammifères et Oiseaux
7. Dans beaucoup de villes, au-delà des espèces « classiques » de mammifères et d’oiseaux que l’on peut rencontrer (rats, chats, chiens, pigeons ou moineaux...), une faune sauvage originaire des zones rurales périphériques a gagné les secteurs péri-urbains voire de plus en plus souvent les centres villes. Les renards, les sangliers, les putois, les ratons laveurs pour ne citer qu’eux, les étourneaux et les goélands pour les oiseaux, sont aujourd’hui les visiteurs réguliers des banlieues et des centres villes européens. Les rapaces peuvent aussi fréquenter l’hyper-centre des grandes métropoles. En 2005, 29 couples de Faucons crécerelles (Falco tinnunculus) nichaient en même temps à Paris (15), certains ayant d’ailleurs choisi les façades de la cathédrale Notre Dame de Paris pour s’installer. Des cas similaires ont été observés sur les buildings du quartier de Manhattan à New-York (U.S.A) où 7 couples de Faucon pèlerin (Falco peregrinus) nichaient en même temps en 2006 (Decandido et al., 2006). Dans une région comme l’Alsace, les cigognes blanches (Ciconia ciconia), sont les espèces urbaines les plus emblématiques parmi tous les oiseaux migrateurs qui séjournent ponctuellement dans les villes, alors qu’en Afrique du Sud dans la région du Cap ce sont les manchots du Cap (Spheniscus demersus) qui n’hésitent pas à pénétrer dans les centres-villes jusqu’aux abords des maisons. Des espèces d’oiseaux exotiques ont aussi élu domicile dans les zones urbaines, c’est le cas avec la famille des Psittacidae (16) dont plusieurs espèces ont formé des colonies semi-sauvages dans des villes d’Europe après s’être échappées de maisons particulières ou de jardins zoologiques, la grande perruche à collier (Psittacula krameri) est surement la plus célèbre d’entre elles. Malgré cette étonnante diversité, des espèces, autrefois communes comme les moineaux, ont vu leurs populations grandement diminuer, voire disparaître des villes, ces dernières années, sans que les causes exactes n’aient pu être encore établies (Robinson et al., 2005 ; Shaw et al., 2008). Notons aussi la présence dans bon nombre de villes d’importantes populations de chauves-souris, habitantes discrètes à l’activité nocturne souvent insoupçonnée, qui occupent les tunnels et les structures urbaines désaffectées leur servant de lieux de repos et de reproduction. Si les grands prédateurs sont relativement absents de la faune urbaine du vieux continent, certaines villes d’Amérique ou d’Asie doivent, de plus en plus, faire face à la présence de grands carnivores ou herbivores sauvages indigènes. Les ours (Beckman et al., 2003), les coyotes (Grubbs et al., 2009), les pumas (Gehrt et al., 2009) ou les élans fréquentent régulièrement les banlieues des agglomérations canadiennes ou du nord des États-Unis, principalement attirés par les ressources alimentaires disponibles dans les dépôts d’ordures. Ces situations provoquent des problèmes de cohabitations et de conflits, de plus en plus nombreux, avec les populations locales. Nous conseillerons aux lecteurs de se reporter à l’ouvrage récent de Gehrt et al., (2010) intitulé « Urban carnivores » qui présente, de manière complète, les spécificités de la faune des carnivores des zones urbaines ainsi que les problèmes liées à leur conservation.
 
D. La faune herpétologique (17)
8. Les populations de reptiles et d’amphibiens, en zones urbaines, sont principalement constituées par des espèces autochtones qui survivent dans les habitats laissés intacts par l’urbanisation. Ce sont les populations des espèces aquatiques qui sont les plus menacées d’extinction du fait de l’assèchement et de la pollution des cours d’eau et des zones humides (De Lathouder et al., 2009). Malgré les pressions liées à l’urbanisation, la diversité des espèces indigènes rencontrées peut être particulièrement élevée : c’est le cas dans la région de Porto (nord du Portugal) où 15 espèces d’amphibiens et 20 espèces de reptiles ont été pu être observées (Ribeiro et al., 2010), ces valeurs représentent respectivement 88 % et 77 % des espèces présentes dans le pays. Ces espèces cohabitent souvent avec des espèces invasives comme la tortue de Floride (Trachemys scripta elegans), originaire du sud des Etats-Unis, qui est devenue un occupant habituel des plans d’eau urbains et périurbains. Ces espèces exotiques représentent, d’ailleurs, un danger important pour la survie des populations indigènes (Spinks et al., 2003). Bien que l’on ne puisse pas parler d’espèces synanthropes chez les reptiles et les amphibiens, nous pouvons citer le très commun gecko ou « tarente » (Tarentola mauritanica), petit lézard nocturne qui s’aventure volontiers dans les habitations en régions méditerranéenne (même en centre ville) à la recherches d’insectes attirés par la lumière émise par les lampadaires et les fenêtres. A cette faune, peuvent s’ajouter de manière sporadique, des espèces plus impressionnantes comme des serpents exotiques de grandes tailles, voire des crocodiles, ayant réussi à fausser compagnie à leur propriétaire ou bien relâchés, de manière indélicate, dès que leur taille devient trop imposante et dont les médias se font régulièrement l’écho (phénomène qui n’a pas manqué de provoquer la naissance des légendes urbaines comme celle qui avait laissé entendre qu’une population de crocodiles albinos survivait dans les égouts de la ville de New-York…). Pour des informations plus détaillés, le lecteur pourra consulter l’ouvrage récent de Mitchell et al., (2008) intitulé « Urban herpetology » qui présente les spécificités de la faune herpétologique des zones urbaines.
 
E. La faune entomologique (18)
9. Les insectes sont les être vivants les plus présents et les plus abondants au sein des écosystèmes urbains. Ils sont classiquement représentés par des espèces synanthropes comme : les blattes, les puces, les tiques, les poux, les mouches et moustiques, les mites, les termites, les fourmis etc… (Jolivet, 1980 ; Frankie et al., 1978). Ils vivent à proximité des sociétés humaines depuis des milliers d’années (Robinson, 1996). C’est le cas de la punaise des lits (Cimex lectularius), insecte hétéroptère hématophage (qui se nourrit de sang) nocturne qui n’attaque que les hommes (Berenger et al., 2008). Cette punaise, qui vit sous les matelas et dans les parquets, provoque des piqûres douloureuses lors de ses repas de sang sur les membres des victimes endormies (cf. paragraphe 14.). Les habitats urbains peuvent aussi héberger une grande variété d’espèces « sauvages ». C’est le cas des insectes lépidoptères (papillons) qui présentent souvent une diversité importante dans les parcs, les espaces verts ou les jardins qu’ils colonisent, même dans de grandes métropoles comme Rome (Zapparoli, 1997) ou New-York (Matteson et al., 2010). On observe aussi d’importantes populations d’abeilles dont certaines appartiennent à des ruches installées sur les toits d’immeubles comme dans certains quartiers de Paris. Ces populations d’insectes sont souvent en meilleure santé que celles des zones rurales qui subissent l’impact des pesticides. Des habitats spécifiques ont aussi été utilisés d’une manière inattendu par certaines espèces (les tunnels du métro parisien ont été colonisés par les célèbres grillons domestiques (19) qui ont habilement profité de l’obscurité et de la tiédeur offertes par les tunnels chauffés (Cousteaux et al., 2003)). Très récemment, Pećarević et al., (2010) ont découvert que les colonies de fourmis établies sur les platebandes d’une des avenues les plus fréquentées au monde, Broadway dans la ville de New-York présentaient une diversité spécifique importante. Ces assemblages d’insectes vont être complétés par des espèces exotiques. Citons, par exemple, la minuscule guêpe de Compère (Comperia merceti) qui parasite et élimine avec efficacité les blattes des meubles (Supella longipalpa) dans les habitations (Maughan, 2010). Cette espèce tropicale probablement originaire de l’Ouganda a été citée, pour la première fois en France, à la fin des années 1980. Ce sont surement les insectes qui présentent le plus de nuisances au sein de l’environnement urbain. Les déséquilibres des écosystèmes urbains profitent à certaines espèces qui en augmentant leur population peuvent devenir nuisibles (Samways, 1996). Rappelons que dans les pays de la zone intertropicale, cette biodiversité entomologique, qui est déjà naturellement plus importante, a un développement favorisé par des conditions climatiques particulières (humidité et chaleur). La présence de cette biodiversité, de plus en plus visible et diversifiée dans les villes, même si elle n’est pas nouvelle, n’est pas sans provoquer des nuisances chroniques voir des risques plus ou moins graves pour les populations. Certaines sont inoffensives ou ne provoquent que des gênes mineures alors que d’autres sont vectrices de maladies et peuvent entrainer de graves problèmes sanitaires. Pour la majorité de ces espèces, lorsque leurs populations se maintiennent à de faibles effectifs elles sont, la plupart du temps, presque invisibles et nous ne nous apercevons même pas de leur présence, mais, en cas de pullulation des mesures de contrôle strictes sont souvent nécessaires.
 
II. Nuisance et risques engendrés par la présence de cette biodiversité dans les villes
10. Dès l’émergence des sociétés urbaines, la biodiversité, sous différentes formes, a été présente dans les villes (A). Celle-ci peut provoquer de simples nuisances mais aussi induire des risques sanitaires importants (B). Du fait de la progression constante de l’urbanisation des questions se posent quant à l’accentuation de ces problèmes (C).
 
A. Quelques rappels historiques
11. De manière générale dans l’histoire des civilisations, un des rôles des villes a été la protection contre les diverses menaces de la nature. Mais, depuis l’émergence des sociétés urbaines, et malgré ce que l’on pourrait penser, la biodiversité, sous différentes formes, a toujours été présente dans les agglomérations. En ce qui concerne l’Antiquité, aussi bien en Grèce (Sallares, 1991) qu’en Égypte, la faune sauvage, ainsi que les animaux errants ou d’élevage, étaient déjà des sources de nuisances qu’il fallait contrôler. Nous pouvons citer le cas des villes Égyptiennes et de leurs zones agricoles périphériques situées en bordure du Nil, qui lors des crues du fleuve, étaient régulièrement visitées par la grande faune amphibie, hippopotames et crocodiles, qui engendraient de gros dangers pour la sécurité les populations (Posener et al., 1959). Devant les risques majeurs que représentaient ces animaux pour les habitants, leur chasse était activement pratiquée. Cependant, on ne sait pas si un corps de fonctionnaires était spécialement chargé de cette activité (C. Chadefeaud, com. pers., 2010). La période médiévale est très richement documentée en ce qui concerne les cas de nuisances et de risques provoqués par une biodiversité urbaine très présente à cette époque mais aussi en ce qui concerne les législations mises en place par les municipalités pour contrôler les populations d’animaux domestiques ou d’élevages qui divaguaient souvent en liberté dans les villes, de manière à limiter les accidents. L’historien médiéviste Jean-Pierre Leguay (2005) résume de manière synthétique la présence des parasites dans les habitations et des animaux dans les villes : « Les maisons médiévales, des taudis aux plus aisées, sont remplies de vers, de chenilles, et autres bestioles attirés par l’eau stagnante, les déjections, la pourriture. Il y a profusion de moustiques, de puces, de poux, de cafards, de morpions, de charançons, de chenilles processionnaires…, de scorpions dans le Midi et en Corse, et de micro-organismes parasitaires. Les hannetons signalés à Paris en 1405 et en 1499, les essaims de mouches, de moustiques pullulent, colonisent les maisons, recherchent les moindres recoins pour se reproduire, nuisent à la santé, propagent diverses maladies dont le paludisme et la malaria. La crainte des bêtes venimeuses, la lutte contre de tels agresseurs ont amené parfois les humains à utiliser bien malencontreusement des tisons, responsables d’incendies […]. Les animaux familiers mais livrés à eux-mêmes s’avèrent à leur tour extrêmement dangereux […]. Des bandes de chiens errants écument à ce point les villes qu’il a fallu dans certaines créer un emploi salarié de tue-chien ou tuekin dans le nord. A Douai, il arrive qu’on extermine une centaine d’animaux par mois dont les cadavres trainent dans les rues aux risques de propager des maladies redoutables […]. Même les animaux courants, élevés à une trop grande échelle, peuvent devenir des fléaux : les porcs qui servent d’éboueurs sont menacés par une législation qui aimerait en réduire le nombre (statuts des métiers bretons) sous prétexte qu’ils souillent les pavés, sont responsables de la transmission de maladies et peuvent causer des accidents […]. ». Le même auteur (Leguay, 1999) à propos de l’élevage des animaux intra-muros souligne : « A force de prendre de l’ampleur, l’élevage en liberté fait courir de gros risques à l’environnement, non seulement par la transmission de maladies méconnues à cette époque, mais aussi par des accidents qu’il provoque. Les archives se font l’écho de procès mettant en scène… des porcs inculpés de « murdryr » des enfants, emprisonnés (Douai), condamnés et exécutés pour leurs « desmérites. Il faut donc, un moment donné, sévir contre les porcs et les volailles. On peut interdire purement et simplement leur présence en ville, même cantonnée dans des soues (Blois, Bruxelles dès 1380, Millau, Châlons-sur-Marne en 1467) […]. Ailleurs encore, on ne tolère en ville que les animaux jeunes et châtrés destinés à la boucherie immédiate ». En outre, il faut souligner que les jardins, les terrains agricoles, les cours d’eau et les espaces « vides » tenaient une place à part entière dans les cités du Moyen Âge qui n’étaient pas, comme pourrait le laisser croire l’imagerie populaire, des vaisseaux de pierre imperméables à une nature environnante et hostile (Leguay, 2009).
 
B. Des simples nuisances chroniques aux risques sanitaires majeurs
12. Comme nous l’avons évoqué dans l’introduction, la biodiversité urbaine peut-être responsable par sa présence ou son activité d’un certain nombre de nuisances ponctuelles ou chroniques voire de risques. Mais, alors que ces problèmes, comme nous venons de le voir, font partie intégrante de la dynamique des cités depuis leur origine, ils ont été paradoxalement presque totalement oublié dans les études actuelles en écologie urbaine ; les seuls travaux relatifs aux risques ne proviennent presque que du monde médical et concernent uniquement l’épidémiologie (allergies et maladies infectieuses). En 2008, on doit à Lyytimäki et al., une des rares, si ce n’est la seule, réflexion globale sur la notion de nuisance en écologie urbaine. Les auteurs ont choisis de diviser en quatre catégories l’ensemble des problèmes que la biodiversité peut poser à la dynamique urbaine : les problèmes esthétiques, de sécurité, sanitaires, économiques et de déplacement (Tableau 1.) ; ils les regroupent sous le terme de « disservices » des écosystèmes (en opposition aux « services rendus par les écosystèmes », Bolund et al., 1999). Bien que les types et l’amplitude des problèmes environnementaux puissent être différents dans les villes en fonction des zones géographiques et climatiques considérées (les régions tropicales possèdent un climat propice à la prolifération de certaines espèces) nous proposons quelques exemples internationaux pour illustrer plus particulièrement les problèmes sanitaires et de sécurité les plus préoccupants.
 
Problèmes esthétiques
  • Les zones qui ne sont pas gérées de manière régulière sont souvent considérées comme inesthétiques (les parcs avec présence de mauvaises herbes ou d’une végétation trop dense, les friches ou les décharges).
  • Certains sons, odeurs, ou comportements provenant d’animaux ou de végétaux peuvent irriter les habitants, plus spécialement les fientes d’oiseaux et les fèces de chiens qui sont considérés comme un problème d’hygiène.
  • Des espèces telles que les renards et les sangliers mais aussi les oiseaux peuvent dégrader et salir certains secteurs des villes lorsqu’ils fouillent les poubelles à la recherche de nourriture.
 
Problèmes de sécurité
  • Les zones qui sont peu gérées et qui présentent une biodiversité importante sont souvent peu sure, principalement la nuit.
  • Une végétation trop dense dans les parcs et les espaces verts peut augmenter l’insécurité.
  • Les animaux sauvages ou semi-sauvages comme les chauves-souris, les rats, les renards, ou les cerfs présents dans les très grands parcs peuvent provoquer un sentiment de peur, augmenter l’anxiété et provoquer une gêne importante.
 
Problèmes sanitaires
  • Les végétaux peuvent causer des réactions allergiques ou des intoxications (pollens d’ambroisie de cyprès, de platane, etc.).
  • Certaines espèces animales peuvent être des vecteurs de maladies (rage, grippe aviaire, malaria, dengue, chikungunya etc.).
 
Problèmes économiques
  • Le maintien d’espaces verts empêche les bénéfices liés à la vente et à l’exploitation des terrains.
  • Les marchés économiques et les exploitations liés aux ressources offertes par une biodiversité riche n’existent souvent pas ou ils sont localisés dans des secteurs différents.
  • Les dommages peuvent être causés aux structures (immeubles, ponts, chaussées etc.) par la décomposition du bois par l’activité microbienne, la présence de racines qui endommagent les chaussées, les excréments d’oiseaux qui accélèrent la corrosion ou bien les animaux fouisseurs qui creusent des terriers.
  • L’élimination de certaines espèces représente un coût financier (mauvaises herbes, nids de guêpes, oiseaux qui nichent dans de mauvais endroits, espèces invasives etc.). La présence d’espèces protégées peut limiter l’usage économique de certains secteurs urbains .
  • La plantation, l’entretien et l’élimination de la végétation provoque des coûts financiers substantiels. Les espèces nuisibles peuvent endommager cette végétation et causer des pertes économiques (animaux herbivores, parasites, champignons etc.).
 
Problèmes de déplacement
  • Les espaces verts ou les plans d’eau de grande dimension peuvent être des obstacles et limiter l’efficacité des transports urbains.
  • Si les alignements d’arbres le long des routes peuvent favoriser la sécurité routière en induisant une diminution de la vitesse, une végétation trop dense peut aussi limiter la visibilité et augmenter le risque d’accident. Les feuilles qui tombent des arbres peuvent provoquer une augmentation des distances de freinage pour les véhicules.
 
 Tableau 1. Principales nuisances et risques qui peuvent être liés à la biodiversité en zone urbaine (reproduit et modifié d’après Lyytimäki et al., 2008).
 
13. La transmission de zoonoses (20) de l’animal à l’homme reste le problème le plus préoccupant en zones urbaines. Si historiquement, les oiseaux et les micro-mammifères (rats par exemple) sont considérés comme les principaux vecteurs de maladies dans les villes, ils ne sont pas tous porteurs du mêmes nombre d’agents pathogènes : par exemple le pigeon domestique (Columba livia domestica) véhicule avec lui beaucoup plus de pathogènes que l’étourneau sansonnet (Sturnus vugaris) qui utilise massivement les arbres et les haies des villes comme dortoirs depuis une trentaine d’années (Guiguen et al., 1997 ; Clergeau et al., 1997). D’autres espèces d’oiseaux posent aussi des problèmes sanitaires c’est le cas des goélands dont plusieurs espèces colonisent de plus en plus les zones urbaines proches du littoral (Cadiou et al., 1997 ; Duhem, 2004). En 2009, Bonnedahl et al., ont montré que certaines populations péri-urbaines de goéland leucophée (Larus michahellis), qui évoluent entre la Camargue et la ville de Marseille et qui viennent se nourrir dans les poubelles et les décharges publiques (Defos du Rau et al., 1997), pouvaient être de potentiels « réservoirs environnementaux » pour des souches de bactéries fécales Escherichia coli (d’origine humaine) qui présentent de fortes résistances à plusieurs antibiotiques ; les risques de réinfection pour les hommes étant très importants. Des virus émergents comme le West Nile (21) commencent aussi à poser des problèmes de santé dans certaines villes de la planète. Ce virus, qui a pour hôtes principaux les oiseaux et qui est transmis par l’intermédiaire de moustiques vecteurs du genre Culex, a migré de son foyer d’origine en Afrique de l’est pour gagner d’autres régions du monde et en particulier l’Amérique du Nord (Chastel, 2002). Bien qu’il infecte principalement les oiseaux il peut aussi contaminer des mammifères, dont l’homme, qui n’est qu’un hôte accidentel. Aux Etats-Unis, le premier cas de contamination humaine a été enregistré en 1999 dans la ville de New York qui depuis en compte régulièrement de nouveaux (22). Présent aujourd’hui dans 38 états américains le virus à contaminé 720 personnes en 2009 pour 386 décès, c’est un souci majeur pour les autorités sanitaires (23). Dans la ville d’Atlanta (U.S.A), Bradley et al., (2008) ont montré que chez une espèce hôte, le Cardinal rouge (Cardinalis cardinalis), le pourcentage d’individus contaminés par le West Nile était nettement supérieur en centre ville ce qui pouvait augmenter les risques de contamination pour les habitants. En ce qui concerne les mammifères, si le rat (Rattus rattus) est bien connu en Europe pour transmettre le bacille de la peste Yersinia pestis, (grâce à la puce du rat qui est l’hôte intermédiaire), la souris à pattes blanches (Peromyscus leucopus), micro-mammifère granivore d’Amérique du Nord, est l’espèce qui, suite à sa prolifération, représente le plus grand « réservoir » pour la transmission de la maladie émergente de Lyme (24) (grâce à la tique Ixodes ricinus qui la parasite), dans les zones boisées des alentours de la ville de New-York (Steere, 1994 ; Cohn, 2005). Les tiques (25), actuellement en recrudescence, sont considérées comme les seuls vecteurs de la maladie de Lyme mais aussi comme les principaux vecteurs de maladies humaines en Europe (Parola, 2004 ; Randolph, 2004). Quant au renard roux (Vulpes vulpes), qui est aujourd’hui très présent dans les villes Européennes, il est le principal vecteur de l’échinococcose alvéolaire (26). Cette maladie infectieuse qui touche l’homme, progresse en Europe et peut être un réelle danger pour les populations urbaines car des animaux domestiques comme les chiens ou les chats peuvent être aussi contaminés et transmettre alors la maladie (Deplazes et al., 2004). Schweiger et al., (2007) ont d’ailleurs attribué le doublement des cas détectés d’échinococcose alvéolaire en Suisse, entre 2001 et 2005, à la multiplication par quatre du nombre de renards dans ce pays entre 1980 et 1995 (le délai étant dû au temps de latence de la maladie).
14. Indépendamment des risques infectieux la biodiversité urbaine peut provoquer une multitude de nuisances et des conflits, liés à la présence et la prolifération d’espèces synantropiques ou sauvages. Notons que si les conflits spécifiques entre l’homme et les grands mammifères carnivores ou herbivores (« human-wildlife conflicts ») sont connus et ont déjà été étudiés de manière détaillée dans les zones rurales de plusieurs régions de la planète (Distefano, 2005), ils ont tendance à se multiplier dans les zones péri-urbaines ou urbaines principalement à cause de la réduction drastique de la surface des habitats naturels disponibles et des proies habituellement consommées (cf. paragraphe 20.). Ces espèces, quant elles viennent à être présentes, entrainent souvent des problèmes sanitaires et de sécurité et provoquent souvent des déprédations importantes à proximité des habitations (Beier, 1991 ; De Broadfoot et al., 2001 ; Destefano et al., 2005). Des espèces d’oiseaux comme les étourneaux ou les goélands précédemment citées provoquent aussi des conflits directs avec les habitants du fait des nuisances qu’ils provoquent, en particuliers le bruit et l’agressivité de certains spécimens mais surtout la production d’un volume considérable de fientes quand ils se rassemblent en grand nombre (Clergeau et al., 1996 ; Gramaglia, 2010). Dans le cas des insectes, des espèces synanthropes comme le minuscule scléroderme domestique (1-2 mm de long), de la famille des hyménoptères, peut provoquer des piqûres douloureuses quant il est présent dans les habitations, principalement dans les lits (Suzzoni-Blatger, 2003). Il peut pulluler de manière ponctuelle, principalement quand son hôte habituel, un insecte xylophage (qui se nourrit de bois), est très abondant. Nous pouvons aussi citer des espèces invasives comme le frelon asiatique (Vespa velutina) qui poursuit son expansion en France depuis sa probable introduction en 2004 (27). Ce gros insecte hyménoptère qui mesure plusieurs centimètres de long confectionne, sous les toits ou dans les arbres, des nids dont la taille peut dépasser un mètre de diamètre (28). Bien que sa piqûre ne soit pas plus dangereuse que celles des autres frelons, et mis à part les problèmes écologiques avec les espèces indigènes, c’est par la peur qu’il suscite auprès des habitants ainsi que par les coûts d’enlèvement et de destruction des nids qu’il représente une nuisance (Villemant et al., 2006). D’autres espèces invasives d’insectes peuvent être une source indirecte de problèmes, c’est le cas du « Brun du pélargonium », petit papillon originaire d’Amérique du Sud, dont les larves minent impitoyablement les tiges des pélargoniums et des géraniums dans les régions méridionales de l’Europe (Tiberghien et al., 2003). Quant au gros charançon d’Asie du sud-est, Rhynchophorus ferrugineus, sa larve ravage depuis 2006 les palmiers d’ornement des villes de la Côte d’Azur (Fraval, 2007). Les insectes provoquent aussi des dégâts dans les denrées alimentaires mais d’une manière moins sensible dans les villes que dans les secteurs agricoles. En ce qui concerne la végétation, les principales nuisances dans les villes sont liées aux risques allergiques dus aux pollens. Ceux de plantes herbacées telle que l’ambroisie (Ambrosia artemisiifolia, plante invasive de la famille des Asteraceae) (29) ou bien d’arbres comme les cyprès, les thuyas et de manière moins connue du platane à feuille d’érable dans le sud de la France représentent un réel souci de santé publique (Dumon et al., 2005). Pour les plantes herbacées qualifiées subjectivement de « mauvaises herbes », Benvenuti (2004) donne deux raisons supplémentaires aux problèmes sanitaires pour lesquelles ces végétaux sont considérés comme nuisibles dans les villes : le coté inesthétique et les possibles dommages causés aux biens. Pour la végétation arborée, des désagréments chroniques comme les chutes de feuilles ou de fruits doivent aussi être pris en compte mais sont moins problématiques que ceux provoquées par les branches ou les troncs entiers (Lohr et al., 2004). D’autres formes de risques, liées principalement à une végétation urbaine trop abondante doivent aussi être évoquées : il s’agit en particulier de l’insécurité provoquée par une végétation trop fournie qui crée des zones d’ombres ou par des alignements d’arbres trop proches pour que la visibilité des transports soit optimale. Cet aspect doit être particulièrement retenu dans les villes ou les quartiers qui présentent des problèmes d’insécurité.
 
C. Vers une possible accentuation des problèmes en zone urbaine ?
15. Comme nous l’avons dit dans l’introduction, la progression de l’urbanisation est un problème mondial et l’augmentation rapide de la population des villes avec des conditions de vie et d’hygiène souvent précaires (déchets, problèmes d’adduction d’eau et d’évacuation des effluents) peut amplifier certains risques sanitaires mais aussi les nuisances engendrées par la biodiversité présente (Knudsen et al., 1992 ; Gratz, 1999). En ce qui concerne les maladies infectieuses, le rôle des villes est bien connu pour favoriser leur diffusion mais on connait encore peu de choses à propos de l’influence de l’urbanisation sur les interactions entre les agents pathogènes et la faune sauvage. Beaucoup de questions se posent sur la manière dont les paysages urbains peuvent altérer la biologie des hôtes, des agents pathogènes et des vecteurs (Bradley et al., 2007). De même, beaucoup de questions se posent en ce qui concerne l’influence des changements climatiques sur le risque d’émergence de maladies vectorielles, en particulier sur les parasites et les agents vecteurs de pathogènes (Duvallet, 2006). Certains arthropodes (30) représentent un danger pour la santé, parce qu’ils véhiculent des agents pathogènes, ou parce qu’ils sont hématophages. Les maladies induites sont connues essentiellement dans la zone inter-tropicale, mais certaines d’entre elles ont déjà été observées dans les régions tempérées. On évoque les possibilités de phénomènes de « remontés biologiques » et d’implantation en régions tempérées d’espèces tropicales. On peut supposer que le réchauffement climatique aura des répercussions sur la distribution latitudinale et altitudinale des vecteurs ainsi que sur leur période d’activité au cours de l’année, leur longévité et leur densité, mais aussi sur la durée d’incubation des agents pathogènes. De manière spécifique, des hivers plus doux et humides dans les centres urbains (phénomène de Urban Heat Island (31)) peuvent augmenter les chances de survie, le taux de reproduction et l’activité des arthropodes vecteurs de maladies. Dans la ville suédoise de Stockholm, de telles conditions ont provoqué le rallongement de la période d’activité de la tique Ixodes ricinus provoquant une augmentation des cas de méningo-encéphalite à tiques (MET) (32) transmise par cette espèce chez les hommes et les micro-mammifères (Lindgren et al., 2001). On peut aussi citer le cas du moustique Aedes albopictus vecteur du Chikungunya récemment implanté en France, l’épidémie de virus West Nile aux USA et en France mais aussi la fièvre catarrhale du mouton en Corse, transmise par des insectes diptères piqueurs du genre Culicoides, et enfin celui des maladies transmises par les tiques (Chastel, 2002).
16. Parmi, l’ensemble des représentants de la biodiversité urbaine ce sont sûrement les insectes qui offrent le plus de sources d’inquiétudes avec une recrudescence de beaucoup d’espèces synanthropes (Bonnefoy et al. 2008). Un des cas les plus marquants est celui des punaises de lit que nous avons évoqué plus haut. En effet, la recrudescence mondiale de ces insectes dans les habitations et les lieux publics (33) (34) commence à devenir un problème sanitaire préoccupant, même s’il n’y a pas encore de cas avéré de transmission de maladie (Boase, 2001 ; Hwang et al., 2005 ; Doggett et al., 2004). Cet arthropode urbain très discret en France depuis la seconde guerre mondiale, suite à l’emploi massif d’insecticides rémanents comme le DDT (35), a vu ses populations exploser depuis environ une décennie. En Angleterre et spécialement à Londres, la situation est alarmante depuis l’an 2000, les cas d’infestations s’accroissent d’environ 25 % par an ; dans certains quartiers, les équipes municipales de désinsectisation interviennent plus de 2000 fois par an (Berenger et al., 2008) ! L’évolution des agents chimiques employés, les phénomènes de résistances aux insecticides des populations d’arthropodes mais aussi l’évolution des techniques de construction rapides dans le bâtiment (utilisation de cubes préfabriqués qui laissent des vides sanitaires) pour certains édifices comme les hôtels sont parmi les causes probables (Kells, 2006 ; Romero et al., 2007). Le phénomène est d’ailleurs si important qu’une conférence internationale a eu lieu en septembre 2010 dans la ville de Chicago (U.S.A), pour faire un bilan sur la progression des infestations et évoquer les éventuelles possibilités d’élimination… aujourd’hui bien hypothétiques (36). Toujours au sujet des insectes, il faut aussi citer un parasite comme la chenille processionnaire du pin (37). Cette espèce lorsqu’elle est dérangée ou en cas de contact projette de minuscules soies urticantes ; sa pullulation certaines années, principalement en France le long du littoral Atlantique (38) provoque des désagréments non seulement dans les zones de sylvicultures mais aussi directement dans les villes quant elle vient à occuper les pins des espaces verts. Le contrôle et l’éradication de cette espèce est un souci majeur pour beaucoup de municipalités françaises. Les espèces invasives exotiques et leur progression posent également des problèmes dans plusieurs régions du monde. Actuellement, la célèbre et très agressive fourmi de feu (Solenopsis invicta), originaire d’Amérique du Sud, qui a colonisé tout le sud des États-Unis après son importation accidentelle dans les années 1930, pose de véritables problèmes sanitaires dans les zones urbaines ou elle s’installe, tant pour les hommes que pour les animaux familiers (voire pour les animaux d’élevage). Bien que non mortel pour les hommes, ses morsures sont particulièrement douloureuses surtout lorsqu’elles sont nombreuses. L’implantation de colonies a été signalée en Australie en l’an 2000 puis d’autres ont été découvertes en Australie, à Taïwan, aux Philippines et dans le sud de la Chine en 2004 et 2005 (Bonnefoy et al., 2008).
17. Comme nous l’avons dit, les déséquilibres qui existent dans les écosystèmes urbains peuvent provoquer des augmentations de populations de certaines espèces principalement à cause des ressources alimentaires offertes par la ville mais aussi par l’absence d’un prédateur. Au cours du temps, les populations peuvent passer par des phases ou elles sont en très faible effectif et par des phases ou ceux-ci augmentent considérablement. Les changements dans l’abondance d’une espèce sauvage peuvent induire une modification de l’attitude des habitants dont la perception du statut d’une espèce évolue en permanence : comme une ressource devant être protégée ou bien comme espèce nuisible à contrôler (Destefano et al., 2005). Parmi les mammifères autochtones les plus courants, les Canidés et les Suidés sont ceux dont les populations engendrent actuellement le plus de nuisances et d’inquiétudes en zones urbaines. En effet, on observe de fortes proliférations de renards roux (Vulpes vulpes) (39) et de sangliers (Sus scrofa) (40) dans la plupart des agglomérations d’Europe continentale et de Grande Bretagne (mais aussi dans des pays d’Asie comme la Chine). En très forte augmentation depuis près de 40 ans, les populations de sangliers sont devenues très difficilement contrôlables, des individus pénètrent de plus en plus fréquemment dans les villes et on estime qu’environ 7000 à 8000 sangliers vivraient aujourd’hui dans la ville de Berlin (41) ! En France, rien que pour la seule année 2009, 20 000 collisions avec des véhicules leur sont imputables. Les renards sont eux aussi de plus en plus présents, ils se sont multipliés suite aux campagnes de vaccination antirabique conduites en Europe. En plus de la transmission de maladies comme l’échinococcose alvéolaire, ils peuvent s’attaquer de manière exceptionnelle aux individus ; très récemment deux jeunes londoniennes ont été mordues par un renard « urbain » dans leur chambre en plein cœur de Londres (42). Dans le cas des végétaux, la situation bien que moins spectaculaire est similaire, on observe des problèmes sanitaires récurrents posés principalement par les espèces qui produisent des allergènes. La progression des allergies respiratoire en zones urbaines dues au pollen de conifères (principalement les thuyas et les cyprès dans le sud de la France) mais aussi d’herbacées comme l’ambroisie, qui continue de se répandre le long de la vallée du Rhône, est un vrai souci de santé publique (Cosson, 2002). Notons, que les effets allergisants de ces pollens sont fortement amplifiés par les différents polluants atmosphériques présents en villes qui agissent alors en synergie (Pénard-Morand et al., 2008).
 
III. Quelle prise en compte par les pouvoirs publics ?
18. La prise en compte des nuisances et des risques induits par la présence dans les villes d’une faune et d’une flore diverses a, de tout temps, préoccupé les pouvoirs publics (A). Dans certains cas, la gravité des problèmes a pu conduire à la mise en place de solutions radicales (B).
 
A. Un souci permanent à chaque époque
19. Bien avant que les premières méthodes de lutte contre les espèces nuisibles n’apparaissent, les sociétés humaines n’avaient que peu de solutions : souffrir ou se déplacer. Un exemple célèbre nous est fourni par l’Ancien Testament : l’exode d’Égypte des Hébreux en 1300 av. J.-C., causé par différentes « plaies » : les criquets, les poux et les mouches qui détruisirent les récoltes et répandirent des maladies parmi les habitants de la vallée du Nil. Néanmoins, même si les moyens de lutte n’existaient pas, les premières civilisations avaient conscience de l’importance du contrôle des espèces nuisibles et des parasites, surtout en ce qui concerne les arthropodes. Déjà dans la Jérusalem biblique les déchets étaient évacués en dehors de la cité où ils étaient brûlés pour éviter les proliférations d’insectes. Dans les habitations, les méthodes de lutte qui se voulaient curatives avaient une efficacité très limitée et n’incluaient bien sûr aucune action de prévention. Les premières tentatives de lutte chimique contre les espèces nuisibles remontent à environ 4000 ans. Le livre Hindou Rig Veda, écrit en Inde 2000 ans av. J.-C., fait référence à l’usage de plantes toxiques pour le contrôle des espèces nuisibles. Il est également connu que pendant la période pharaonique, les Égyptiens utilisaient certaines plantes comme sources de composés insecticides. Le poète grec Homer mentionne l’usage dans les habitations de la fumigation par le soufre environ 1000 ans av. J.-C, alors que Pline l’Ancien, en 77 ap. J.-C., fait référence à l’usage d’arsenic, de soude et d’huile d’olive. L’usage de l’Hellébore contre les rongeurs est attribué aux Romains. Plus tardivement, en 970 ap. J.-C., l’érudit Arabe Abu Mansur décrit plus de 450 plantes avec des propriétés toxicologiques ou pharmacologiques (Thacker, 2002). En dépit de ces connaissances, le contrôle des espèces nuisibles a été particulièrement lent jusqu’en 1500. Pendant le Moyen Âge, les conjurations étaient invoquées et les prières utilisées bien plus régulièrement que les méthodes physiques ou chimiques de traitement. C’est l’exploration du Nouveau Monde qui donnera un nouvel élan au contrôle des espèces nuisibles et des parasites. Par exemple, les premiers explorateurs des Amériques avaient observé que les Indiens du Venezuela utilisaient la poudre de lis (Sabadilla officinarum) pour protéger leurs cultures des attaques d’insectes et celle-ci fut utilisée avec succès en Europe jusqu’au milieu du 19eme siècle. Les composés dérivés de plantes ont dominé le marché des produits contre les espèces nuisibles en Europe et dans les colonies jusqu’à la fin du 19eme siècle. Cependant, c’est à partir du 16eme siècle que les composés inorganiques sont devenus disponibles et utilisés de manière plus courante. Par exemple, l’arsenic mélangé à du miel fut utilisé pour contrôler les fourmis à partir du milieu du 16eme siècle. Le chlorure mercurique et l’alcool ont servi contre les punaises de lit. L’arséniate de cuivre chromé, l’arséniate de plomb et de calcium sont devenus largement disponibles à la fin du 19eme siècle. Notons que dans les années 1880, les insectes parasites les plus préoccupants étaient les punaises de lit dans les habitations, tout comme les mites qui attaquaient la laine (Robinson, 1996).
20. La gestion des nuisances et des risques causés par les parasites et les espèces nuisibles est une activité qui a préoccupé les sociétés urbaines à toutes les époques et qui, ces dernières années, n’a fait que se renforcer avec l’avènement du « principe de précaution » et de la promulgation, d’une part, de la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite Loi Barnier (no 95-101 du 2 février 1995) et, d’autre part, de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Si les services offerts par la biodiversité urbaine sont appréhendés à un niveau abstrait ou général, les nuisances produites sont quant à elles perçues de manière concrète. Pour les gestionnaires, les avantages sont moins visibles que les inconvénients et les risques. Ces dernières années les épidémies de grippe aviaire, de virus West Nile et très récemment l’apparition du virus du chikungunya en métropole (déjà présent dans les communes des Dom-Tom) ont amplifié cette perception des risques. Les demandes et les procédures pour l’élimination partielle ou complète de certaines espèces sont régulières. Par exemple, devant la prolifération inquiétante des sangliers en France, mais aussi dans toute l’Europe, le Ministère de l’Agriculture français a décidé de mettre en œuvre au mois de juillet 2009 un « plan national de maîtrise du sanglier » dans le but de réduire ses effectifs (43). Même si, dans le cadre des procédures de gestion des populations animales en zones urbaines, l’élimination est souvent la stratégie privilégiée par les gestionnaires, celle-ci ne s’avère pas toujours comme étant la plus pertinente. En effet, dans le cas bien connu des étourneaux sansonnets et des nuisances engendrées par leurs regroupements nocturnes dans les villes (Clergeau et al., 1999), l’élimination coûteuse par pulvérisations aériennes de pesticides aviens n’a pas forcement été la solution adéquate, ni d’ailleurs la plus écologique et en accord avec les principes de développement durable. Clergeau (1995) explique clairement que dans ce cas une gestion intégrée en trois points principaux se révèle efficace : d’abord un suivi des populations dans les zones à risques, puis une gestion raisonnée des interventions sur les oiseaux et enfin un contrôle des ressources utilisées par l’espèce concernée (ressources alimentaires disponibles et supports qui servent de lieux de repos nocturnes aux oiseaux), ce dernier point étant le plus important. Une gestion intégrée permet de limiter, voire de supprimer les nuisances dans certains secteurs urbains. Il est toutefois indéniable que l’effort ne peut être exigé uniquement de la part de quelques organismes et pouvoirs locaux. Il convient donc de viser un objectif d’éducation générale. Au Canada, dans l’Ontario, l’on retrouve une démarche similaire dans le cadre de mesures de contrôle de populations péri-urbaines de ratons laveurs et des putois vecteurs de la rage. Pour ces deux espèces, Broadfoot et al., (2001) suggèrent de réaliser des études poussées afin de connaître l’ensemble des sous-populations présentes dans un secteur urbain donné et afin de déterminer les flux d’animaux, avec comme objectif, d’une part, la localisation précise des groupes les plus contaminés pouvant entrer facilement en contact avec les populations humaines et, d’autre part, l’élimination ou la vaccination plus efficaces des animaux.
21. Ces procédures de contrôle des populations animales sont des pratiques régulières pour les espèces synanthropes les plus courantes (cafards, rats, pigeons domestiques, chiens etc.). Cependant, la situation devient problématique lorsqu’il s’agit de mettre en place une politique de contrôle des espèces sauvages devenues nuisibles dans les villes suite à leur prolifération, mais qui en même temps peuvent être menacées dans leur milieu naturel et/ou protégées par la loi ! Les meilleurs exemples sont ceux des goélands argentés (Larus argentatus) et leucophées (Larus michahellis) le long des littoraux atlantiques et méditerranéens. En effet, ces deux espèces sont protégées par la loi française (article L 411-1 du code de l’environnement) (44) (45), ce qui limite grandement les moyens qui pourraient être déployés pour réguler les populations implantées dans les villes côtières (Cadiou et al., 2002). Bien évidemment, il est possible d’obtenir des autorisations des destructions mais de manière très restrictive (46). Les moyens d’action indirects, tels les méthodes douces d’effarouchement, sont privilégiés avant de mettre en œuvre des moyens directs de destruction. Pour ces derniers, la destruction des œufs (pulvérisation d’huile de paraffine sur les coquilles ou perçage avec une aiguille) est le procédé qui a été le plus régulièrement utilisé en Bretagne et en Méditerranée avec une certaine efficacité si l’opération est répétée plusieurs fois durant la saison de reproduction, mais insuffisante pour limiter les populations localement. Par ailleurs, ces opérations sont peu spécifiques dans les colonies mixtes et peuvent aussi directement affecter des espèces qui nichent aux mêmes endroits dans les villes et qui sont aussi protégées (comme le goéland brun, Larus fuscus). De plus, la nette réduction des effectifs de goélands argentés en milieu naturel depuis les années 1970-98 pourrait à l’avenir poser un problème tout à fait original en Bretagne. En effet, plusieurs colonies urbaines atteignent par leurs effectifs un niveau d’importance départemental, voire régional ou même national. Si le goéland argenté demeure encore l’oiseau marin le plus fréquent et le plus abondant sur le littoral breton, le déclin actuel pourrait faire changer cette situation dans les décennies à venir. La préservation de l’espèce devra-t-elle un jour passer par l’arrêt des opérations de limitation sur les colonies urbaines et par la préservation de celles-ci ? (Cadiou et al., 1997 ; Cadiou et al., 2004).
22. Comme nous venons de le voir, les procédures de gestion peuvent s’appliquer directement aux espèces mais aussi aux différents habitats. La réduction effective des risques ou la diminution des nuisances priment souvent sur le maintien de conditions écologiques optimales pour la biodiversité. C’est le cas avec les bois morts et les embâcles dans les rivières urbaines (et en général dans beaucoup de cours d’eau) qui, bien qu’étant indispensables à la dynamique écologique et au maintien de la biodiversité entomologique et piscicole, ne peuvent pas y êtres laissés du fait des possibles risques d’inondations (Le Lay, 2005 ; Piégay et al., 2005 ; Le lay et al., 2007). Il est aussi difficile pour les gestionnaires, pour des raisons sanitaires et de perception du public, de laisser en place les arbres âgés présents dans les parcs publics ou les alignements, alors que leurs branches mortes et leurs cavités, souvent remplies de matière organique en décomposition, hébergent une biodiversité entomologique remarquable (Carpaneto et al., 2010). Dans le Midi de la France, la violence régulière des vents et les risques de chutes de branches imposent régulièrement une taille sévère aux traditionnels platanes des places et des avenues, même aux plus beaux spécimens. De la même façon, avec des allergies aux pollens qui ne cessent d’augmenter et des coûts financiers liés à leur traitement de plus en plus élevés (47), des questions se posent quant aux types de plantations à effectuer dans les espaces verts. Des demandes sont déposées pour limiter l’utilisation d’essences comme les cyprès ou les thuyas, ou pour que celles-ci soient éliminées dans les zones urbaines (Laaidi et al., 2002). Un contrôle strict des « zones vertes » est donc bien souvent une nécessité. A ces pratiques régulières de gestion peuvent s’ajouter, de manière imprévisible, des mesures radicales dommageables pour l’ensemble de la biodiversité mais aussi pour les populations humaines. Cela a récemment été le cas lors d’épidémies de virus chikungunya dans les Dom Tom avec la diffusion de grandes quantités d’insecticides chimiques dans certains quartiers urbains afin de tenter de limiter la prolifération du vecteur, le moustique tigre (Aedes albopictus). Ces épandages présentent une forte toxicité pour l’ensemble de l’écosystème ainsi que pour les habitants. Cependant, il faut rappeler que si les questions des nuisances et des risques influent sur la gestion de la nature dans les villes, cette influence ne représente qu’une partie des contraintes qui s’appliquent aux habitats, soumis en permanence à la dynamique et aux impératifs de fonctionnement des villes (économie, déplacements, justice etc.).
 
B. Une prise en compte des risques plus forte que certaines traditions ? Trois exemples asiatiques
23. L’importance des risques et nuisances engendrés par la biodiversité urbaine conduit parfois les autorités et les gestionnaires à prendre des mesures radicales. Certaines décisions peuvent aller jusqu’à la suppression de symboles religieux majeurs ou de pratiques culturelles très anciennes, c’est par exemple le cas en Inde et à Singapour. En effet, dans cet Etat, la mise en place d’un programme de lutte contre le paludisme (malaria) (48) à partir des années 1960, a conduit les autorités à prendre des mesures drastiques pour limiter au maximum la présence de récipients d’eau stagnante, principaux lieux de ponte des moustiques vecteurs de la maladie. Ces mesures ont conduit à la suppression des jardins d’eau (water gardens) et autres vasques décoratives dans les habitations individuelles qui sont pourtant des éléments traditionnels très importants dans la culture du sud-est asiatique. Ces mesures, d’une efficacité redoutable, ont permis d’éradiquer la malaria de cette zone (Goh, 1983). A l’heure actuelle, cette démarche de contrôle strict se poursuit pour lutter contre la dengue qui pose elle aussi d’importants problèmes de santé (Ooi et al., 2006) (49).
Notons qu’aux États-Unis, dans l’état de Californie, le gouverneur Arnold Schwarzenegger a pris en 2009 et 2010 des mesures semblables pour forcer les résidents de l’état à vider les piscines non utilisées afin d’éviter qu’elles ne servent de lieux de reproduction à des vecteurs de maladies comme le virus West Nile (50) (51) (52). En effet, et ce de manière surprenante, la crise de l’immobilier américain a laissé inoccupés beaucoup de pavillons et leurs piscines ; ces milieux ont été rapidement exploités par les moustiques vecteurs du West Nile, provoquant une augmentation de 267 % des cas de cette maladie rien que pour l’année 2007 (Reisen et al., 2008). Dans le cas de l’Inde, la situation est nettement plus impressionnante car les mesures de contrôle mises en place concernent directement des espèces de la faune urbaine considérées comme symboles religieux par l’Hindouisme : les singes et les vaches. La prolifération inquiétante des singes dans les villes indiennes et le comportement de plus en plus agressif de ces primates vis-à-vis de la population (53) (54) a conduit plusieurs municipalités à prendre des mesures pour déplacer ces animaux vers la périphérie des villes (avec des résultats peu concluants). Quant aux vaches sacrées, elles n’ont plus leur place dans les agglomérations indiennes, les risques d’accidents et de collisions avec les véhicules étant devenus trop importants, tout comme les risques sanitaires dus aux fèces produits ou aux cadavres en putréfaction lors du décès des animaux. Dans la capitale New Dehli, des « cowboys urbains » ont même été recrutés en 2008 pour tenter de capturer et d’éliminer l’ensemble des bovins récalcitrants qui parcouraient la ville et encombraient les axes de circulation depuis des temps immémoriaux (55). Dans cette même région, nous pouvons également souligner que l’augmentation régulière des attaques imputées aux tigres ces dernières années en Inde mais aussi au Bengladesh, dues à la réduction drastique de l’espace vital et des proies nécessaires à ces carnivores, est un phénomène préoccupant pour les autorités locales. Il est à noter cependant que cette situation concerne plus spécifiquement les populations des villages situés en zones agricoles que celles des zones urbaines. Ces exemples nous montrent clairement que la gestion des conflits entre la faune et les populations humaines des zones urbaines est difficile et que la prise en compte des risques par les gestionnaires est un élément qui peut surpasser toutes les autres considérations, qu’elles soient culturelles, religieuses ou environnementales (ici la conservation des espèces) lors de la mise en place de mesures de gestion. Cette prise en compte est encore plus prégnante dans les agglomérations de pays émergents comme l’Inde.
Conclusions : Quelles perspectives dans le cadre de démarches de valorisation et de conservation de la biodiversité dans les villes ?
24. Les initiatives, les conférences et les programmes de recherche pour évaluer la biodiversité urbaine et définir des moyens possibles de valorisation se sont multipliés dans le monde entier ces dernières années (56) (57) (58) (59) (60). Un certain nombre de travaux internationaux ont proposé plusieurs pistes pour conserver et stimuler cette biodiversité. Le rôle central de certains habitats comme les parcs publics a été mis en évidence (Chiesura, 2004 ; Nagendra et al., 2010), tandis que d’autres ont souligné le rôle de ces milieux tout en suggérant de considérer avec attention les éléments du paysage et la connectivité des habitats entre eux (Melles et al., 2003 ; Zerbe et al., 2003 ; Goddard et al., 2009 ; Garden et al., 2010). Une attention particulière a aussi été portée aux jardins pavillonnaires dont la biodiversité est souvent très importante (61) (Kehinde Akinnifesi et al., 2010 ; Gaston et al., 2005). Des chercheurs anglais ont même proposé d’en faire les éléments centraux de la conservation de la biodiversité au sein des paysages urbains en maintenant une connectivité entre ceux-ci et les autres espaces verts (Goddard et al., 2009). De la même manière, des incitations à la création de mares artificielles ou de petites zones humides sont aussi régulièrement proposées (62), les habitats aquatiques étant des milieux indispensables pour le maintien de diverses espèces de batraciens ou d’insectes aquatiques. En France dans le cadre des objectifs de la loi Grenelle II (63) (publiée au Journal Officiel du 13 juillet 2010), le projet de Trame verte et bleue est un des axes proposés pour limiter l’impact de l’urbanisation et réduire l’érosion de la biodiversité. L’objectif est de favoriser le développement de corridors biologiques, terrestres ou aquatiques (par exemple les haies, les « coulées vertes », les cours d’eau ou leurs forêts riveraines), pour permettre la circulation des espèces à travers le tissu urbain et les flux biologiques en liant différents habitats.
25. Cependant, comme nous l’avons expliqué dans les paragraphes précédents, différents obstacles liés aux nuisances existent et une conciliation entre plusieurs objectifs imposés par la dynamique urbaine s’avère nécessaire. Ces obstacles peuvent avoir une forte influence sur la manière dont les « zones vertes » sont perçues, évaluées, utilisées et éventuellement développées. Au-delà de leur mise en œuvre technique, souvent limitée par une urbanisation rapide, les procédures de valorisation des habitats urbains peuvent entraîner un certain nombre de nuisances et de risques et, comme nous l’avons vu avec les cours d’eau, les alignements d’arbres ou les espaces verts, leur gestion n’est pas forcément toujours compatible avec une biodiversité optimale. Une gestion uniquement dirigée dans ce sens ne répond pas toujours aux impératifs de sécurité. Bien sûr, certaines initiatives « amusantes », comme celle qui vise à protéger les grillons du métro parisien (64) en limitant par exemple le nombre des jours de grève pour éviter le refroidissement des tunnels, néfaste à ces insectes, sont sans réelles conséquences et posent peu de problèmes… Mais, si l’on reprend les exemples des jardins d’eau de Singapour ou des piscines de Californie appliqués aux zones humides ou aux mares artificielles en zones urbaines, ils illustrent parfaitement le fait qu’il est difficile de trouver un équilibre entre valorisation ou « optimisation » d’un habitat écologique urbain pour maintenir une biodiversité faunistique et floristique maximale et un contrôle des nuisances possibles. Il est déjà difficile de gérer les problèmes sanitaires qui se posent avec les zones humides construites (constructed wetlands) en zones urbaines, dédiées initialement au traitement des eaux usées, et qui hébergent souvent de fortes concentrations de moustiques (Russel, 1999). Dans ce cadre, Schäfer et al., (2004) ont montré en Suède que, pour des zones humides construites à proximité d’habitations et destinées à soutenir la biodiversité au niveau local, des évaluations écologiques strictes étaient nécessaires pour trouver un juste milieu entre diversité biologique optimale et limitation des nuisances dues à la présence de moustiques (dans ce cas les petites zones humides hébergeaient moins de larves de moustiques). Une gestion des facteurs écologiques qui peuvent engendrer des pullulations (de vecteurs de maladies infectieuses, de parasites ou d’espèces nuisibles) n’est donc pas toujours compatible avec la mise en place d’habitats optimaux pour une conservation de l’ensemble des espèces présentes.
26. De la même manière, dans le cadre des corridors biologiques de la Trame Verte et Bleue qui visent à optimiser les déplacements des espèces animales et végétales, une réflexion devrait être menée pour évaluer les potentialités de circulation de vecteurs de maladies infectieuses comme les renards, les ratons laveurs ou plus classiquement les rats, ainsi que pour limiter les risques de contacts avec la population ; la progression par le biais d’espèces végétales invasives comme l’ambroisie devrait également faire l’objet d’une surveillance. La mise en place des démarches « zéro-phytos » ou « zéro-insecticides » (liées au Plan Ecophyto 2018 (65) qui vise à réduire, d’ici 10 ans, de 50% l’usage des pesticides en zones agricoles), ayant pour but la disparition totale des produits phytosanitaires et des insecticides pour l’entretien des espaces verts dans les villes, doivent être pensées de manière très judicieuse. En effet, de telles démarches doivent être mises en place dans une perspective écologique globale de diminution des contaminations de l’environnement et non pour laisser des espèces nuisibles ou des parasites proliférer. Rappelons que c’est le processus d’urbanisation qui est en conflit avec la conservation de la biodiversité et non le fait de contrôler des espèces parasites en ville, en particulier les insectes (Samways, 1996). Des questions similaires se posent avec l’utilisation des méthodes de « gestion différenciée » qui permettent de gérer les espaces verts en milieu urbain en n’appliquant pas à tous les espaces la même intensité ni la même nature de soins. Ces méthodes qui ont pour but une valorisation de l’ensemble de la biodiversité floristique, doivent être examinées et réalisées en plantant des essences végétales adaptées à l’objectif de limitation maximale des problèmes d’allergies, mais également puisqu’un certain nombre d’obstacles rend la conservation des « mauvaises herbes » très difficile (Benvenuti, 2004). Ajoutons qu’une attention particulière devrait aussi être portée au possible impact des techniques d’isolation thermique des bâtiments (un autre objectif de la loi Grenelle II), qui pour certaines laissent souvent de nombreux espaces libres et vides d’air, ainsi qu’à certains modes de constructions écologiques (maisons en paille…) qui pourraient devenir des habitats favorables pour des insectes parasites par exemple…
27. Bien entendu, l’aspect social et l’opinion des populations urbaines vis-à-vis de la biodiversité doivent être pris en compte dans les choix et les décisions visant à favoriser celle-ci, la perception et l’attitude variant entre les individus. Au-delà des problèmes de nuisances, il existe des cas d’opposition forte qui revêtent un caractère « culturel » et qui peuvent s’exprimer chez les riverains de projets qui sont destinés à valoriser la biodiversité et qui risquent de modifier profondément l’aspect paysager des espaces verts (Gregory, 2003). Les attentes du public en matière d’espaces verts sont aussi à considérer. En effet, bien qu’une partie du public reconnaisse l’importance de ces lieux, de la nature « naturelle » et de ses bienfaits dans les villes, ils réclament paradoxalement un certain « design » et un entretien méticuleux des zones vertes qui sont alors perçues comme plus sûres et plus saines (Özgüner et al., 2006). De la même manière, Chin et al., (2008) ont montré, après avoir réalisé une consultation auprès d’étudiants américains, que les cours d’eau qui présentaient des bois morts et des embâcles étaient perçus par la grande majorité comme inesthétiques, pouvant provoquer des risques d’inondations au moment des crues et nécessitant un entretien, même si cela venait à diminuer leur valeur écologique. En ce qui concerne les pratiques individuelles de gestion des espèces, Morzillo et al., (2010) ont montré en Californie (U.S.A), en prenant l’exemple de rongeurs, que les habitants des zones urbaines étaient encore peu soucieux de l’impact de leurs actions sur la biodiversité et qu’une élimination efficace des animaux « nuisibles » avec des produits chimiques dans les habitations et les jardins primait sur toutes les considérations environnementales. Enfin, même si cette biodiversité reste pour beaucoup de citadins le seul contact qu’ils ont avec la nature (Miller, 2005) et qu’elle offre des services, le public oublie vite ces bienfaits ou le patrimoine biologique et culturel représenté par une espèce, lorsque celle-ci se met à pulluler et provoque des nuisances. Sur ce thème, en 2005, Destefano et al., font une remarque pertinente au sujet de conflits récurrents entre des populations urbaines et des groupes de castors (Castor canadensis) dans l’état du Massachusetts (U.S.A) : « Il est non seulement contre-productif, mais dangereux de vouloir absolument inculquer une éthique de la conservation (de la biodiversité) dans une société qui est devenue principalement urbaine, constituée majoritairement de citadins complètement déconnectés du monde naturel ». Clergeau et al., (2001) ont d’ailleurs expliqué que l’hétérogénéité dans la manière dont étaient perçues les espèces d’oiseaux par les habitants de la ville de Rennes, nécessitait des mesures de concertation et de communication spécifiques lors des procédures de gestion et de contrôle des populations. Ces obstacles et les multiples objectifs à concilier nécessitent souvent la mise en place de démarches sélectives des espèces animales ou végétales qui sont peu compatibles avec le développement d’une biodiversité urbaine maximale, ce qui rend difficile les projets de conservation et qui laisse peu de place à une nature « naturelle » dans les villes.
28. En conclusion, si la biodiversité dans les villes est intéressante pour des raisons liées aux services qu’elle peut fournir : qualité et humidité de l’air, filtration de la pollution atmosphérique, bien- être psychologique, loisirs (Bolund et al., 1999), elle n’est qu’un des multiples thèmes proposés pour la mise en place des villes durables et sa valorisation ne doit pas faire oublier qu’elle produit aussi des nuisances ou des risques importants pour les sociétés urbaines. Le défi consiste en effet à combiner les attentes et les contraintes d’un style de vie urbain avec les services que les écosystèmes peuvent produire. Certaines valeurs ou intérêts ne doivent pas primer sur les autres, la conciliation des différents objectifs s’avère donc indispensable car il n’y a pas de solution simple et unique pour intégrer la biodiversité au sein de l’environnement urbain (Elander et al., 2005). La non prise en compte de manière sérieuse de la dimension « nuisances et risques » dans les projets de valorisation ou de conservation (en tenant compte des spécificités géographiques et climatiques) et d’un dialogue avec l’ensemble des acteurs de la ville (66) (services municipaux, élus, citoyens et associations), peut conduire, d’une part, à des oppositions violentes vis-à-vis de projets environnementaux et, d’autre part, à des solutions radicales en cas de nuisances trop importantes ou de problèmes sanitaires, peu conciliables avec un développement durable.
 
Remerciements : Je tiens à remercier les Dr. Eyal Shochat (Université d’Arizona, U.S.A) et Jari Lyytimäki (Finnish Environment Institute, Finlande) pour leurs conseils et leurs communications bibliographiques, ainsi que le Dr. Catherine Chadefaud (égyptologue) pour ses suggestions et ses recommandations concernant l’Égypte antique. Je remercie aussi les Pr. Jean-Paul Casanova et Eric Faure (Université de Provence, LATP) pour leurs réflexions toujours pertinentes et les conversations constructives que nous avons pues avoir.
 
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(10) Le leptospiroses est une maladie infectieuse d’origine bactérienne. Les leptospires sont des bactéries qui se développent préférentiellement dans les milieux chauds et humides. Les vecteurs sont les rongeurs (surtout les rats), les chiens, les animaux d’élevage (porcs). Les animaux infectés éliminent les leptospires dans leurs urines, et souillent ainsi le milieu extérieur. La leptospirose est à la fois une maladie de loisir contractée lors d’activités de baignade ou de pêche en eau douce, mais aussi une maladie professionnelle touchant les vétérinaires, les éleveurs, le personnel des abattoirs et les égoutiers. La transmission peut être directe par simple contact avec des animaux infectés ou par morsure (notamment morsure de rat). Mais le plus souvent, la transmission est indirecte au cours d’activités de baignade en eau douce.
(21) Virus West Nile : (fièvre du Nil occidental) : virus transmis par des moustiques vecteurs, et en particulier ceux du genre Culex. Les principaux hôtes sont les oiseaux, qu’ils soient sauvages ou domestiques (canards, pigeons...), car ils jouent un rôle crucial dans la dissémination de ce virus. Les oiseaux migrateurs permettent notamment le passage du virus de l’Afrique aux zones tempérées d’Europe et d’Asie au printemps. Une fois arrivés, les moustiques locaux s’infectent lorsqu’ils piquent ces oiseaux pour leur repas de sang, disséminant sur d’autres oiseaux sains le virus et perpétuant le cycle moustiques/oiseaux essentiel à la circulation du virus. Les mammifères (bétail, chiens, chats, chevaux, humains...) sont quant à eux considérés comme des hôtes accidentels du virus.
 
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Riseo    2010-3

Développement jurisprudentiel au Québec en matière de recours collectifs environnementaux


Me Michel BELANGER


Avocat, Associé de la firme Lauzon Bélanger Lespérance inc., Québec, Canada


Résumé : La Cour suprême du Canada a rendu dernièrement une des plus importantes décisions en matière de recours collectif environnemental en retenant la responsabilité civile d’une cimenterie qui opérait dans la banlieue de la Ville de Québec. La plus haute instance du pays a admis le principe de la responsabilité sans faute de l’entreprise dont les activités imposaient des inconvénients anormaux de voisinage, principe qui avait été rendu inapplicable aux recours collectifs en environnement par un tribunal d’instance inférieure.
Summary : The Supreme Court of Canada recently rendered one of the most important environmental class action judgments in finding a cement plant, which operated in a suburb of Québec City, liable. The country’s highest court found the plant, whose activities imposed abnormal neighbourhood disturbances, liable without fault, theory which had been rendered inapplicable to environmental class actions by the courts below.
 
« Né de la poussière, destiné à y retourner, l’être humain se résigne mal à vivre en elle. Parfois, las du balai et du seau d’eau, il n’hésite pas à recourir aux tribunaux pour lui échapper ».
 
1. C’est en ces termes que l’honorable juge LeBel introduisait l’un des jugements les plus importants rendus par la Cour suprême du Canada en matière de droit de l’environnement au Québec. Le 20 novembre 2008, la Cour suprême du Canada retenait la responsabilité d’une industrie, en l’occurrence une cimenterie, dans l’affaire Ciment du Saint-Laurent Inc. c. Barrette (1) consolidant la jurisprudence en matière de trouble de voisinage. Cette décision marquait un précédent en ce que la plus haute instance canadienne se penchait pour la première fois sur un recours collectif en matière environnementale émanant du Québec. De même, la Cour venait trancher une polémique doctrinale qui perdurait depuis des décennies quant à la nature de la responsabilité découlant des règles de bon voisinage, principe qui, à toute fin pratique, venait d’être rendu inapplicable aux recours collectifs en environnement par le tribunal d’instance inférieure. Notre droit civil partageant les mêmes origines napoléoniennes, ce précédent saura donc intéresser les juristes français.
2. Entre 1955 et 1997, la compagnie Ciment du Saint-Laurent inc. (CSL) exploite une cimenterie dans la région de Québec, dans la ville de Beauport.
3. Le 4 juin 1993, un recours collectif est déposé contre la compagnie, alléguant d’une part, l’exploitation fautive de la cimenterie et d’autre part, les troubles de voisinage causés par l’émission de poussières, de bruits et d’odeurs en provenance de cette dernière. Le recours collectif est autorisé le 31 mars 1994.
4. Le 9 mai 2003, sous la plume de l’honorable juge Dutil, la Cour supérieure a accueilli l’action au fond (2). Dans un premier temps, la Cour supérieure a conclu que CSL n’avait commis aucune faute, ayant employé les meilleurs moyens pour éliminer les poussières et fumées comme le prescrivait une législation adoptée en 1952 (3). Le Tribunal, se fondant sur les dispositions de l’article 976 du Code civil du Québec (C.c.Q.), a toutefois retenu la responsabilité de CSL, sans égard à la faute de cette dernière et l’a condamnée à dédommager les membres du groupe sur la base d’un recouvrement individuel.
5. Rappelons le libellé de l’article 976 C.c.Q qui dispose que : « les voisins doivent accepter les inconvénients normaux du voisinage qui n’excèdent pas les limites de la tolérance qu’ils se doivent, suivant la nature ou la situation de leurs fonds, ou suivant les usages locaux ».
6. Le 31 octobre 2006, la Cour d’appel a accueilli en partie l’appel de CSL (4). La Cour a d’abord rejeté la théorie de la responsabilité sans faute, assimilant l’article 976 C.c.Q. à une obligation réelle propter rem. Par ailleurs, malgré le respect de loi spéciale, la Cour d’appel a conclu à une faute dans le fonctionnement des équipements en contravention de l’article 12 du Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement (5) et a accordé un dédommagement pour les troubles et inconvénients, sur la base de la moyenne des préjudices soufferts par les membres du recours collectif.
7. En interprétant le régime de l’article 976 C.c.Q. comme une obligation propter rem, la Cour d’appel rendait néanmoins impossible tout recours collectif pris sur la base de cette disposition, « le véhicule procédural du recours collectif n’étant destiné qu’au seul exercice de droits appartenant à des personnes et non à des immeubles », comme le concluait la Cour (6).
8. En 2008, la Cour suprême, analysant les différents fondements juridiques susceptibles de trouver application en matière de troubles de voisinage, distingue deux sources, selon que l’auteur des inconvénients a eu un comportement fautif ou non fautif (7).
9. Dans la première catégorie, la faute peut découler soit de l’exercice abusif d’un droit de propriété, soit de la violation de normes de comportement qui sont souvent inscrites dans des normes législatives ou réglementaires concernant l’usage des propriétés.
10. La Cour suprême estime que l’article 976 C.c.Q. ne repose pas sur ce premier fondement, puisqu’aux termes de cette disposition, le comportement de celui qui est à l’origine de la nuisance n’est pas pertinent (8).
11. En ce qui a trait aux inconvénients anormaux visés à l’art. 976 C.c.Q., le comportement ne constitue pas le critère déterminant. Un propriétaire qui cause des inconvénients anormaux sans intention de nuire ou sans comportement excessif et déraisonnable n’abuse pas de son droit, puisque aucun comportement fautif ne peut lui être reproché. Cependant, si un propriétaire commet une faute, il pourra être tenu responsable des dommages causés, même s’ils n’atteignent pas le niveau des inconvénients anormaux. En ce qui a trait à la violation d’une norme législative, elle ne constituera une faute civile que si elle constitue aussi une violation de la norme de comportement de la personne raisonnable au sens du régime général de responsabilité civile de l’art. 1457 C.c.Q.
12. Cela amène finalement la Cour suprême à reconnaître dans les dispositions de l’article 976 C.c.Q. « une responsabilité civile fondée sur l’existence de troubles de voisinage anormaux, malgré l’absence de faute prouvée ou présumée » (9).
13. La Cour pose en ces termes le fondement de ce régime : « Malgré son caractère apparemment absolu, le droit de propriété comporte néanmoins des limites. Par exemple, l’art. 976 C.c.Q. établit une autre limite au droit de propriété lorsqu’il dispose que le propriétaire d’un fonds ne peut imposer à ses voisins de supporter des inconvénients anormaux ou excessifs. Cette limite encadre le résultat de l’acte accompli par le propriétaire plutôt que son comportement. Le droit civil québécois permet donc de reconnaître, en matière de troubles de voisinage, un régime de responsabilité sans faute fondé sur l’art. 976 C.c.Q., et ce, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la notion d’abus de droit ou au régime général de la responsabilité civile. La reconnaissance de cette forme de responsabilité établit un juste équilibre entre les droits des propriétaires ou occupants de fonds voisins ».
14. Pourquoi une remise en question par la Cour d’appel du régime de responsabilité pour troubles de voisinage après 100 ans d’existence ?
15. Il est vrai que la doctrine tentait depuis longtemps de comprendre les fondements de la responsabilité pour troubles de voisinage codifiée à l’article 976 C.c.Q., dans l’économie générale du droit de la responsabilité civile. Pourtant la jurisprudence majoritaire n’en reconnaissait pas moins, depuis des décennies, une responsabilité sans faute donnant ouverture tant à une action en dommages et intérêts qu’en injonction. Alors, pourquoi la Cour d’appel a-t-elle senti le besoin de redéfinir la portée de ce régime, en limitant les remèdes auxquels il donne ouverture lorsqu’il est exercé, notamment, dans le cadre d’un recours collectif ?
16. Nous soumettons que c’est précisément parce que la question se soulevait dans le contexte d’un recours collectif qu’elle a senti le besoin de donner une nouvelle portée à l’article 976 C.c.Q.
17. On s’était en effet bien accommodé jusqu’alors d’appliquer la théorie des troubles de voisinage aux différentes nuisances environnementales lorsque la problématique impliquait deux voisins. La procédure de recours collectif engagée au bénéfice d’un groupe de voisins contre une entreprise, entraînant des implications financières importantes pour cette dernière, semble avoir pesé d’une manière importante dans l’orientation prise par la Cour d’appel.
18. En effet, comme le conclut la Cour d’appel, un régime de responsabilité sans faute en marge des règles de droit public, risquerait de nous engager « dans une voie peu propice à l’émergence d’un régime cohérent de gestion des émissions polluantes et susceptible de faire naître inopinément des entraves incontrôlées au développement économique » (10).
19. L’utilité du recours collectif en matière environnementale pour la Cour suprême du Canada
20. En limitant, comme elle l’a fait, l’application de cette procédure d’accès à la justice, la Cour d’appel se démarquait du point de vue, régulièrement affirmé depuis 1989 (11) quant à l’utilité sociale de la procédure de recours collectif en matière de protection de l’environnement.
21. Alors même que la décision dans l’affaire CSL était pendante devant la Cour suprême, la juge Otis, dissidente dans l’affaire Aéroport de Montréal, concluait :
22. « S’il est un champ de l’activité humaine qui commande, désormais, la plus haute vigilance, c’est bien celui de la protection collective des citoyens contre les atteintes environnementales. La pollution par le bruit est une source de nuisance reconnue et documentée dans la littérature environnementale. Le recours collectif constitue l’un des seuls véhicules procéduraux qui permettent aux citoyens d’agir, ensemble, comme vigiles de la protection de leur environnement. Rares sont les citoyens qui – agissant seuls – auraient les moyens d’accéder à la justice civile contradictoire afin de chercher le remède de la loi » (12).
23. La Cour suprême du Canada s’était d’ailleurs déjà prononcée en ce sens dans une autre cause venant de la province de l’Ontario dans l’affaire Western Canadian Shopping Centres en rappelant que « Le recours collectif joue un rôle important dans le monde d’aujourd’hui. La montée de la production de masse, la diversification de la propriété commerciale, la venue des conglomérats, et la prise de conscience des fautes environnementales ont tous contribué à sa croissance (…) La pollution peut affecter des citoyens à travers tout le pays [… ]. Le recours collectif fournit un moyen de résoudre efficacement de tels litiges d’une manière équitable pour toutes les parties » (13).
24. Ainsi, la procédure de recours collectif, appliquée à des problématiques environnementales, rencontre une finalité sociale particulière et complémentaire, confirmant l’un des avantages reconnus à cette procédure, à savoir qu’elle « sert l’efficacité et la justice en faisant en sorte que les malfaisants actuels ou éventuels prennent pleinement conscience du préjudice qu’ils infligent ou qu’ils pourraient infliger au public et modifient leur comportement en conséquence reconnu » (14).
 
L’introduction d’une responsabilité sans faute dans le cadre d’une action collective
25. En réponse aux critiques qui ont suivi la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Ciment Saint-Laurent, critiques qui venaient, vous vous en douterez, essentiellement des milieux industriels, certaines remarques s’imposent.
26. Précisons d’abord que, si précédent il y a, ce n’est pas tant dans son résultat que dans la confirmation du raisonnement qui le sous-tend. En effet, que des personnes ou entreprises soient tenues responsables pour avoir imposé à leurs voisins des inconvénients anormaux de voisinage, et ce sans faute apparente, des dizaines de décisions des tribunaux l’avaient reconnu depuis plus de 100 ans. Le jugement de la Cour suprême est simplement venu confirmer l’une des deux thèses qui étaient débattues par la doctrine et la jurisprudence pour sous-tendre ce principe, à savoir que le principe des troubles de voisinage énoncé à l’article 976 C.c.Q. emportait une responsabilité sans égard à la faute de celui qui dépassait les inconvénients normaux de voisinage.
27. Loin de porter « atteinte au développement économique », le libellé de l’article 976 C.c.Q. reconnaît en effet une certaine primauté au droit de polluer, accordant aux pollueurs le droit de s’approprier une parcelle de la qualité de l’environnement de leurs voisins. Cette forme d’expropriation sans indemnisation du droit des voisins trouve toutefois sa limite dans la mesure de la normalité de l’inconvénient ainsi imposé au voisin. Le dépassement de cette limite entraîne la responsabilité du voisin nuisible qui se voit obligé de payer le coût de cette appropriation du droit de ses voisins.
28. Alors, comment envisager la cohabitation future ?
29. Le droit prévoit spécifiquement des mécanismes en matière d’aménagement et d’urbanisme qui, s’ils sont adéquatement utilisés, devraient éviter que ne soit semé le germe de ce qui pourra entraîner des conflits d’usage.
La question que soulève toutefois ce type de mesures d’urbanisme, est celle de savoir qui doit faire les frais des zones tampons entourant les équipements industriels lourds. Est-ce l’industrie, dont les impacts représentent des coûts environnementaux qui débordent le périmètre immédiat de ses installations, ou les municipalités qui désirent attirer sur leur territoire de tels équipements ?
30. Une chose est maintenant certaine avec la décision de la Cour suprême, au-delà des inconvénients normaux découlant de l’usage collectif du voisinage, ce ne sont pas les voisins de ces installations qui devront en faire les frais. L’internalisation de ces coûts environnementaux ou, comme l’a mentionné le plus haut tribunal, l’intégration du principe pollueur payeur au droit privé (15) obligera maintenant, industries et pouvoirs publics, à en tenir compte dans leur planification.
 
 
 
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Riseo    2010-3

Le principe de précaution s’invite dans le droit de l’urbanisme… sauf pour les antennes relais de téléphonie mobile


Benoit STEINMETZ


Maître de conférences en Droit privé – Université de Haute Alsace, Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes (EA 3992)


Résumé : Les litiges concernant l’implantation d’antennes relais de téléphonie mobile se sont multipliés cette dernière année. Dans sa décision du 19 juillet 2010, le Conseil d’Etat fait une application du principe de précaution en droit de l’urbanisme et en matière de santé publique, sans pour autant remettre en question l’autorisation donnée à l’implantation de l’installation litigieuse.
Summary : Disputes concerning the setting-up of mobile telephony relay antennas have multiplied this last year. In its decision of July 19th, 2010, the Council of State applies the precautionary principle in town planning law and in the public health area, without necessarily calling into question the authorization given to the setting-up of the litigious installation .
 
1. Si, en 2009, les juridictions judiciaires nous avaient habitués à de nombreux rebondissements en matière d’implantation d’antennes de relais de téléphonie mobile (1), la jurisprudence administrative restait, en revanche, très mesurée face à cette effervescence en limitant principalement son examen au respect des seuils légaux d’émission d’ondes électromagnétiques et, plus largement, en ne faisant qu’une utilisation limitée du principe de précaution. Ainsi, dans une décision du 15 janvier 2009, la Cour administrative d’appel de Versailles (2) soulignait que « les limites d’exposition […] tiennent compte de marges de sécurité destinées à protéger le public contre tout effet, y compris à long terme, de l’exposition aux ondes électromagnétiques émises par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques » et refusait, par conséquent, d’annuler l’autorisation d’installer l’antenne relais litigieuse.
2. Pour le Conseil d’Etat, l’été 2010 a été l’occasion d’aborder, dans un arrêt du 19 juillet (3), la problématique de l’application du principe de précaution en matière d’antennes relais, plus précisément le domaine de mise en œuvre de l’article 5 de la charte de l’environnement, à laquelle le Préambule de la constitution fait référence (4). Selon cet article : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».
3. Plusieurs questions se posaient au Conseil d’Etat. Tout d’abord, le principe de précaution dépasse-t-il le cadre strict de la question environnementale pour intégrer la santé publique ? Ensuite, peut-il être invoqué dans le cadre d’un litige touchant au Droit de l’urbanisme ? Enfin, s’applique-t-il en l’espèce à un litige portant sur l’implantation d’antennes relais de téléphonie mobile ?
4. A ces questions, le Conseil d’Etat répond que le principe de précaution ne peut se limiter à la matière environnementale au sens strict et qu’il est applicable en matière d’urbanisme, même si, en l’occurrence, cela ne conduit pas à annuler l’autorisation donnée à l’implantation de l’antenne relais litigieuse.
5. Cette application du principe de précaution en matière d’urbanisme constitue assurément une avancée sur laquelle la jurisprudence administrative ne reviendra pas (I). Pour autant, on ne peut pas affirmer que cette décision de la juridiction administrative constitue un premier pas vers le prononcé du démontage d’antennes relais. Au contraire, c’est la position de la juridiction judiciaire qui semble se rapprocher de la jurisprudence administrative traditionnelle en limitant l’examen des faits au respect des normes légales en vigueur (II).
 
I. L’admission du principe de précaution en matière d’urbanisme
6. La plus haute juridiction administrative souligne, tout d’abord, que le principe de précaution contenu à l’article 5 de la Charte de l’environnement trouve à s’appliquer sans que soit nécessaire une disposition législative ou réglementaire qui préciserait ses modalités de mise en œuvre. En effet, le texte s’impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétences respectifs et le non respect du principe de précaution peut être invoqué directement en tant que fondement juridique dans le cadre d’une action en justice. Pour autant, était-il indispensable de se référer formellement à l’article 5 de la Charte qui, a priori, réduit singulièrement le champ d’application du principe de précaution au domaine de l’environnement ? Nous n’en sommes pas persuadés, le principe de précaution en matière de santé publique méritant au demeurant de constituer un principe à part entière.
7. Le Conseil d’Etat relève que le principe de précaution ne peut voir son champ d’application réduit à la seule matière environnementale proprement dite, mais trouve à s’appliquer à des questions de santé publique (5). Cette position mérite une totale approbation, car la frontière entre l’environnement et la santé publique n’a ici guère de sens et il serait paradoxal de faire application du principe de précaution dans le premier cas et de l’écarter dans le second. Cette extension du domaine de mise en œuvre du principe coïncide, par ailleurs, avec la jurisprudence judiciaire (6) et avait déjà été suggérée par la jurisprudence administrative quand elle se référait aux mesures de précaution qui s’imposent en matière de santé publique (7). Enfin, cette application étendue du principe va dans le sens de la jurisprudence communautaire (8).
8. Plus encore, l’admission du principe de précaution en matière d’implantation d’antennes relais de téléphonie mobile avait déjà été affirmée par les juridictions administratives, même s’il est vrai que cela le fut par une Cour administrative d’appel et non par le Conseil d’Etat, et le démontage de l’antenne fut là aussi refusé. En atteste ainsi cette décision du 11 septembre 2006 qui précisait qu’« aucun risque réel n’ayant été démontré quant aux effets sur la santé des populations de la présence des installations de relais de radiotéléphonie mobile, le principe de précaution ne pouvait en l’espèce justifier légalement l’édiction par le maire de mesures de police générale tendant à différer, empêcher ou réglementer l’installation d’antennes de radiotéléphonie mobile sur le territoire communal » (9).
9. Plus qu’une simple application au domaine de la santé publique, le Conseil d’Etat recourt au principe de précaution en droit de l’urbanisme, matière jusqu’à là restée relativement hermétique du fait du principe de l’indépendance des législations (10) qui veut notamment qu’une autorisation dans le domaine de l’urbanisme soit accordée en fonction seulement des règles et servitudes du droit de l’urbanisme (11).
10. Dans sa décision du 19 juillet 2010, le Conseil d’Etat crée une brèche dans ce principe. Autrement dit, ne vérifier dans l’instruction d’un dossier que la seule conformité aux règles et aux servitudes propres au droit de l’urbanisme peut engager la responsabilité publique ou conduire à l’annulation d’une décision. Il l’affirme sans ambiguïté en ces termes : « en estimant que le principe de précaution tel qu’il est énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement ne peut être pris en compte par l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, le tribunal administratif d’Orléans a commis une erreur de droit ».
11. Cette affirmation n’est aujourd’hui guère surprenante. Les premières exceptions au principe de l’indépendance des législations trouvent leurs sources dans l’ordonnance du 8 décembre 2005 (12) ou plus récemment dans la loi du 12 juillet 2010 (13). Outre les articles L. 121-1 et L. 121-10 du Code de l’urbanisme, l’article R 111- 15 dispose ainsi que « le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement ». Le Conseil d’Etat lui-même avait, au demeurant, eu l’occasion d’affirmer en 2008 dans un arrêt largement commenté (14) la valeur constitutionnelle de la charte sur l’environnement et donc son rayonnement sur l’ensemble des branches du droit.
 
II. L’absence de mise en œuvre du principe de précaution en matière d’antennes relais de téléphonie mobile
12. Dans l’arrêt du 19 juillet 2010, le Conseil d’Etat considère qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune d’Amboise ait entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation. Il valide donc l’autorisation accordée à l’implantation de l’antenne relais litigieuse et souligne que les connaissances scientifiques actuelles ne permettent pas de conclure à l’existence d’un risque résultant d’une exposition aux champs électromagnétiques émis par ces installations et nécessitant alors l’adoption de mesures provisoires et proportionnées pour parer à la réalisation du dommage.
13. Nonobstant l’intrusion du principe de précaution en droit de l’urbanisme, rien ne permet d’affirmer qu’il s’agit là d’une jurisprudence annonçant la possible annulation d’autorisations d’implantation d’antennes relais. Au contraire, l’arrêt va dans le sens de la position des juridictions administratives de second degré (15), lesquelles considèrent que les études scientifiques disponibles ne permettent pas de retenir l’erreur manifeste d’appréciation de l’autorité administrative. Des membres de la communauté scientifique se sont pourtant prononcés sur les effets sanitaires des ondes électromagnétiques -en attestent le rapport international Bio-Initiative du 31 août 2007 (16), qui fait le point sur les études antérieures, et le rapport Zmirou remis le 16 janvier 2001 au Directeur Général de la Santé qui recommandait que les bâtiments sensibles (hôpital, crèche ou école) ne soient pas atteints directement pas le faisceau de l’antenne et soient situés à plus de 100 mètres, mais il est vrai que l’unanimité n’est pas de mise en la matière.
14. Le contraste entre la jurisprudence administrative et les décisions judiciaires qui avaient interdit en 2009 l’implantation d’une antenne relais (17) reste donc réel, notamment dans la mise en œuvre du principe de précaution ou du trouble anormal de voisinage et dans la prise en compte des études scientifiques portant sur les effets sanitaires des ondes électromagnétiques. Il faut néanmoins reconnaître que ces dernières décisions, bien que largement commentées, restent en proportion peu nombreuses.
15. En outre, dans les derniers litiges en date, les juges ont systématiquement refusé de remettre en question l’implantation des antennes relais en se rapprochant dans leurs motifs de la position traditionnelle de la jurisprudence administrative et en limitant l’examen des faits au respect des seuils légaux d’émission d’ondes électromagnétiques ou en écartant la mise en œuvre d’un principe de précaution du fait de l’insuffisance de la probabilité du risque. Cette position se retrouve dans les décisions des juridictions de première instance (18) comme dans celles rendues par les Cours d’appel et traduisent, si ce n’est un refus définitif de prononcer le démontage d’une antenne relais, du moins un très sérieux renforcement des conditions à remplir et des preuves à apporter.
16. La Cour d’appel d’Aix en Provence souligne le 2 octobre 2009 que « la simple référence au principe de précaution ne permet pas de caractériser un trouble anormal de voisinage ni une menace directe et réelle pour la santé. A cet égard, rien ne permet de démontrer que l’accident vasculaire de la requérante résulte d’une exposition prolongée aux ondes électromagnétiques émises par l’antenne » (19).
17. Un arrêt du 4 février 2010 de la Cour d’appel de Chambéry précise qu’« il apparaît qu’aucune preuve n’est rapportée de ce que l’antenne ne respecte pas la réglementation française actuelle. Et aucun consensus n’existe dans la communauté scientifique et expertale quant aux risques particuliers que généreraient les antennes de radiotéléphonie mobiles au regard des antennes de radio et de télévision qui ne suscitent pas d’inquiétude. Le juge judiciaire n’a, en conséquence, aucune légitimité pour remettre en cause une réglementation qui a fixé des seuils qui intègrent le principe de précaution, lequel ne consiste pas à supprimer tout risque mais à adopter les mesures proportionnées… » (20).
18. Le 21 juillet 2010, la Cour d’appel de Bastia écarte la mise en œuvre du principe de précaution au motif que le risque est insuffisamment vraisemblable et qu’il existe une disproportion entre le risque incertain et l’intérêt public de couverture du territoire par un réseau de téléphonie mobile (21).
19. Une décision de la Cour d’appel de Paris du 6 avril 2010 est plus explicite encore et affirme que « le risque sanitaire invoqué du fait de la proximité immédiate des antennes, pour constituer un trouble de voisinage qu’il conviendrait de faire cesser, doit être avéré, indéniable voire inéluctable et le risque de survenance de dommage important […] La preuve certaine et évidente d’un risque sanitaire ne saurait résulter des multiples études et rapports versés aux débats par l’appelant dès lors qu’ils sont formellement contredits par de nombreuses autres études scientifiques qui concluent en l’absence de risque pour la santé des personnes vivant à proximité d’antennes relais de téléphonie mobile. En l’état des connaissances actuelles de la science, il n’existe aucun consensus permettant de conclure à la nocivité des antennes relais de téléphonie mobile » (22).
20. Cette décision mérite que l’on s’y attarde, non pas tant en raison du refus d’interdire l’implantation de l’antenne relais que par les termes utilisés par la Cour qui suscitent la critique. En effet, un consensus scientifique pour conclure à la nocivité d’un produit ou d’une installation de même que la démonstration d’un risque avéré, indéniable voire inéluctable, ne sont pas et ne peuvent pas être des conditions à la mise en œuvre du principe de précaution. Le danger se différencie du risque, le principe de prévention se distingue du principe de précaution et exiger une certitude scientifique va à l’encontre de la définition même de ce dernier principe. Que la procédure soit, en l’espèce, celle de l’article 809 alinéa 1 du Code de procédure civile ne modifie en rien l’appréciation portée au principe de précaution, le risque pouvant en tant que tel constituer un dommage imminent ou un trouble manifestement illicite (23).
21. Exiger une certitude scientifique pour agir est une négation même du principe de précaution et de sa définition aussi bien communautaire (24) que nationale. L’objet de la preuve consiste, en effet, dans l’existence d’un risque sérieux pour la santé et non dans la découverte d’un préjudice physique certain dont la démonstration, pour reprendre les termes de la Cour d’appel de Versailles (25), confinerait d’ailleurs à une catastrophe sanitaire.
 
22. Tout en soulignant l’obligation de couverture du territoire national et l’intérêt général d’un réseau de téléphonie mobile, il est impossible de faire l’impasse sur une réflexion portant sur les seuils d’émission d’ondes électromagnétiques quand on sait qu’une résolution du 4 septembre 2008 (26) du Parlement Européen, dans ses points 21 et suivants, a considéré la norme de 1999 comme étant obsolète et ne tenant pas compte des recommandations de l’Agence européenne pour l’environnement quant aux groupes vulnérables comme les femmes enceintes, les nouveau-nés et les enfants, avant de recommander expressément de fixer des valeurs limites d’exposition plus exigeantes par application du principe de précaution. De même, il est impossible de ne pas réfléchir à des solutions alternatives comme l’implantation d’antennes de petite taille avec une émission inférieure à 0,6 volts/m. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (27) aurait pu être l’occasion de mener cette réflexion, mais elle se limite à la question de l’émission d’ondes causée par les téléphones portables et ne mettra donc fin, ni aux actions en justice, ni aux craintes des riverains d’antennes.
 
(1) J-V. Borel, Antennes relais de téléphonie mobile : le rayonnement du principe de précaution, JCP 16 nov. 2009, n°47 ; M. Boutonnet, Les risques éventuels générés par les antennes-relais de téléphonie mobile devant le juge civil, Gaz. Pal. 22 nov. 2009, n°326, p. 11 ; M. Le Prat, L. Verdier, Condamnation de Bouygues Télécom sur le fondement du trouble anormal de voisinage, Env. 2009, com. 51 ; R. Martin, Principe de précaution et antennes de téléphonie mobile, Annale des loyers, 1er janvier 2009, p. 121 ; B. Steinmetz, Antennes relais de téléphonie mobile : preuve du risque et risque de la preuve, D. Env., avril 2009, n°167, p. 22 ; Risque sanitaire, dommage imminent et trouble manifestement illicite dans la procédure de référé de l’article 809, alinéa 1 du Code de procédure civile, Env. et Dév. Durable, janvier 2010, étude 2 ; De la compétence du juge judiciaire en matière d’implantation d’antennes relais, Env. et Dév. durable, juin 2010, étude 11 ; Ph. Stoffel-Munck, La théorie des troubles du voisinage à l’épreuve du principe de précaution : observations sur le cas des antennes relais, D. 2009, p. 2817 ; F-G. Trébulle, Téléphonie mobile : l’accueil du principe de précaution dans un contentieux de voisinage, Rev. Dr. Immo, 1er nov. 2008, p. 489.
 
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Riseo    2010-3

Management des risques : du concept vers la boîte à outils


Christophe FRERSON


Officier de sapeurs-pompiers, Aix-en-Provence


Résumé : Toutes les organisations sont concernées par les risques de crise. La planification et les systèmes de management de la sécurité ne peuvent tout prévoir et résoudre. De nombreux concepts et recherches en science du danger ont émergé ces trente dernières années. Ils pourraient être capitalisés dans une boîte à outils permanente de l’évitement de crise. Ces méthodes inscrivent l’homme comme acteur au cœur du dispositif. Elles visent à améliorer les interactions humaines pour permettre aux organisations à devoir de haute fiabilité de devenir plus robustes, résilientes et ainsi tenter collectivement de faire face à l’imprévisible.
Summary : All organizations are concerned about risk and crisis. Planning systems and security management can’t predict and resolve everything. Many concepts and researches in science of risk have emerged in the last 30 years. They may be capitalized in a permanent toolbox avoidance of crisis. These methods present human as an actor at the core of the device. They aim to improve human interaction “sense making” to allow organizations wich have in charge « high reliability », to become more robust, resilient and attempt to collectively cope the unexpected.
 
1. Le management des risques est un domaine en pleine évolution. De nombreux travaux de recherche sont menés à ce sujet depuis plusieurs dizaines d’années. Des concepts se dégagent, mais un certain nombre reste encore trop théorique et ne trouve pas d’application directe sur le terrain. Aujourd’hui, nous vivons dans un monde où tout va vite, tout s’accélère. La gestion de crise devient l’affaire de tous (1).
2. De ces concepts doivent maintenant être tirées des clefs comportementales, des points d’intérêt et de bonnes pratiques. Ces courants de pensée ne s’opposent pas, ils sont complémentaires. Ils doivent être suffisamment vulgarisés pour être traduits en outils pratiques de gestion des risques. Ces outils doivent nous permettre de garder le cap dans la tempête, garantissant ainsi aux décideurs, le maintien du processus décisionnel. Ainsi, face à un évènement significatif potentiellement générateur de crise, une organisation et une préparation préalable, voire permanente à l’utilisation de ces outils, diminueront les risques d’échec.
3. Cependant, l’expérience montre qu’il est inconcevable de vouloir utiliser des outils spécifiques dédiés à la gestion de crise lors d’une situation d’urgence. Il est déjà trop tard. En effet, face à un évènement imprévu, soudain et inattendu, l’homme ne fait bien et ne sait plus faire que ce qu’il a l’habitude de réaliser en période calme, au quotidien. Vouloir tester ou utiliser un nouvel outil en cas de crise est voué à l’échec. Il convient, alors, d’établir une culture du risque et de proposer des outils de pilotage voire de gouvernance du risque utilisés de manière pérenne s’imbriquant aux outils de management traditionnels et qui peuvent s’adapter à des situations extrêmes.
 
La crise
4. La gestion des risques correspond à l’ensemble des modes d’analyse, d’organisation, de techniques et de moyens qui permettent à une organisation de se préparer et de faire face à la survenance d’une crise. Il s’agira alors autant que faire se peut, d’éviter la crise, de la gérer, d’en sortir, puis de tirer les enseignements de l’évènement pour améliorer les comportements, les procédures et les structures dans une vision prospective (2). Le mot « crise » signifie d’une manière étymologique « décision », « jugement », puis par extension correspond à la phase décisive d’une maladie et à sa manifestation violente. Au-delà du terme générique utilisé en médecine, le terme « crise » tend à définir l’idée de trouble, de blocage décisionnel, de situations de déséquilibre profond voire de désordre. Le terme issu du domaine médical fait son retour dans le langage courant. « Gérer la crise », d’un certain point de vue constitue une contradiction dans les termes. On ne gère pas le tourment, le trouble. On s’efforce d’éviter qu’il se produise, d’en minimiser les effets ou de rétablir l’ordre.
5. Dans les scénarii classiques de déstabilisation lors d’une situation de blocage, Patrick LAGADEC appelle cela le coût de l’impréparation (3) : « Avant même que la crise ne se manifeste, le système est déjà vulnérable s’il souffre d’un manque de préparation ». Le but est d’éviter le « glissement » vers la crise tel que le démontre le Colonel G. BOUTTE en utilisant le « diagramme » de JP. NIOCHE (4).
 
Diagramme de NiocheDiagramme de Nioche
 
Diagramme de Nioche
 
6. « La crise » (appelée « grand jeu (5) » par NIOCHE) est un type de comportement politique original qui apparaît dans les situations où l’environnement est turbulent, ou perçu comme tel, lorsque le système décisionnel (6) est bouleversé voire bloqué par l’apparition d’acteurs nouveaux, par une nouvelle distribution du pouvoir entre les acteurs existants ou par la défaillance du système informatif par dichotomie entre les acteurs et les décideurs.
 
Gestion de crise et planification
7. La plupart pour ne pas dire toutes les définitions de gestion de crise recensées dans la littérature déclinent des phases similaires comme un cercle vertueux du risque. De même, face à cette roue du risque, ce sont toujours ces mêmes outils (7) de gestion qui nous sont proposés.
En voici leur principal énoncé :
Les principales phases de la gestion de crise
  • Analyse de Risque
  • Prévention
  • Prévision
  • Entraînement
  • Gestion de la crise
  • Retour à la normale
  • Retour d’expérience
  • Adaptation organisationnelle
Les outils d’évitement de crise ou de gestion des risques
  • plans de prévention
  • plans de secours ou plans de continuité d’activité ou de service, plan de mise en sûreté, plan d’opération
  • plans de retour à la normale
  • cellule de crise ou cellule de décisions
  • moyens de communication et moyens opérationnels
8. De manière simpliste, l’évitement de crise consisterait uniquement à dérouler une planification, des contre-mesures préétablies au devant de scénarii programmés face à un évènement majeur et à créer une cellule de crise. De toutes évidences, la réalité est bien plus complexe. Il est par définition impossible de prévoir l’imprévisible, même avec le meilleur outil de planification, et « tout ce qui nous arrive n’a pas été prévu (8) » : AZF (2001), feu de forêt à Vidauban dans le Var (2003), Klaus (2009), Xynthia, inondation dans le Var en 2010.
9. Comment faire fonctionner ces plans (9) en cas de blackout (10) ? Où trouver rapidement une information à jour facilement consultable et simple de compréhension à l’instant où nous sommes confrontés au chaos ? Des outils informatiques de gestion des risques permettent aujourd’hui de faciliter les échanges d’informations et les flux de communications en situation dégradée comme les satellites et les systèmes d’information géographique (NTIC (11)). Mais sont-ils connus et partagés par les acteurs avant une situation hors cadres ?
10. Comment réorganiser un système humain ? L’aide à la décision dans l’urgence est nécessaire. Le besoin d’obtenir une image concrète de la situation est primordial pour conduire et faire conduire des actions. C’est l’interaction (12) entre les hommes qui forme la réponse à une crise. Les techniques et procédures de la planification ne suffisent pas. Sommes-nous organisés dans notre structure, pour faciliter cette « autorobustesse » et cette résilience ?
11. Tout devrait être mis en œuvre pour maintenir la communication opérationnelle entre les opérants et les pilotes et ce, à tous les niveaux hiérarchiques. Un système organisationnel pérenne et une boîte à outils de gestion de crise doivent être proposés aux organismes ayant atteint un haut niveau de planification. Une organisation doit prendre conscience qu’elle sera un jour confrontée à l’improbable et doit ainsi identifier sa vulnérabilité. L’homme est au cœur du dispositif. Il se doit de fiabiliser ses interactions avant même qu’un évènement ne se produise pour optimiser ses ressources et ses capacités dans la tourmente en plaçant l’information tant interne qu’externe en pivot.
12. Un organisme ayant atteint une maturité dans la gestion des risques avec un haut niveau de planification doit alors verrouiller son système d’information et rendre résilientes ses cellules de crise pour ainsi envisager d’établir une gouvernance de l’évitement de crise.
 
Un système face aux risques
13. Un système (13) est constitué d’un ensemble d’éléments organisés, complexes (14) et en interaction dont chacun concourt à l’objectif commun. De façon pratique, les systèmes peuvent être définis (en vue de leur étude) au travers des points suivants : Structure / Finalité / Activité / Évolution / Environnement.
14. En systémique, avec le modèle MADS (méthode d’analyse et de dysfonctionnement des systèmes), on peut définir l’ensemble d’un système, le décomposer en plusieurs parties et réaliser des interactions. Pour établir ce modèle de référence, il est nécessaire de définir un ensemble de termes, tels que :
- flux de danger : transactions non désirées ;

- système source : origine du flux de danger ;

- source de danger : rupture d’équilibre du système source ;

- système cible : partie influée par le flux de danger.
15. Ce modèle est complètement transposable à un système global de gestion des risques de sécurité civile, d’entreprises ou d’industriels. Les évènements non souhaités sont les accidents, incidents, sinistres et catastrophes. Les cibles sont les personnes, les biens et l’environnement. C’est donc vers ce système cible que toute la stratégie de sécurité sera orientée. Le système source repose sur l’ensemble des risques définis et inventoriés après recensement ou analyse.
16. Concernant le flux de danger, sa cinétique est à prendre en compte pour adapter ou mesurer les réelles barrières à mettre en place voire les moyens de lutte à utiliser. Les actions peuvent se résumer à la mise en place de barrières ou de contre-mesures. Les barrières peuvent revêtir l’ensemble des actions des opérants, de la précaution à la prévention en passant par la prévision ou tous les moyens de lutte dans leur globalité.
17. L’application intéressante d’un modèle systémique est que tout système peut être découpé en trois sous-systèmes (16) : un sous système opérant (SO), un sous-système d’information (SI) et un sous-système de pilotage (SP). Ce trièdre est applicable dans le domaine de la gestion des risques et de l’évitement de crise. On peut notamment remarquer que le sous système informatif, tient le rôle de trait d’union avec l’ensemble des autres sous-systèmes, de l’échelon local à l’échelon central.
La structure du système de réponses
18. Ces figures illustrent la systémique d’une organisation opérationnelle générique et la transpose dans une organisation d’un service de sécurité civile en prenant pour exemple un service départemental d’incendie et de secours. Le cadre d’une opération est reproduit d’une manière simplifiée, CODIS (centre opérationnel départemental d’incendie et de secours), COS (commandant des opérations de secours), PC (poste de commandement).
ascenseur de données opérationnelles, SICIM
Figure : ascenseur de données opérationnelles SICIM, C. Frerson
19. La robustesse du système informatif dans la gestion de crise est primordiale. Il devrait pouvoir parer à des situations de rupture pour maintenir la communication entre les différents niveaux hiérarchiques. L’information actualisée montante et descendante permet alors de recouper les données, de formuler une image concrète de l’évènement et d’assurer une conscience situationnelle facilitant la prise de décision dans l’urgence tout en évitant la simplification de l’évènement. C’est tout l’objet d’un ascenseur de la donnée opérationnelle (17). Faire face à une crise s’apparente à un combat. « La règle, c’est que le Général qui triomphe est celui qui est le mieux informé », Sun Tzu (Stratège militaire chinois, VIème Siècle av. J.C).
 
Un système de réponse simple face aux risques : le trièdre SP SO SI, boîte à outils pour l’évitement de crise.
20. L’émergence de la science des cindyniques (18), dont le nom fut inventé par l’université de la Sorbonne dans les années 80, débute lorsqu’il est mis en exergue qu’une prise de conscience sur la nécessité d’orienter des recherches sur les risques pourrait contribuer à diminuer le nombre d’accidents et leur gravité. Ces recherches permettent ainsi d’aborder le risque sous des angles différents. Un espace à 2 dimensions est d’abord proposé, le fameux couple probabilité/gravité mais qui s’avère très vite dépassé. Un espace à 5 dimensions dénommé hyperespace cindynogène est alors défini pour intégrer la dimension des faits, des modèles, des règles, des valeurs et des objectifs. Cette représentation tente alors de prendre en compte la complexité des situations de crise. Chaque écart sur une des branches est appelé dissonance, ce qui induit un potentiel de risques.
 Hyperespace du danger
Figure : dissonances Δx dans l’hyperespace du danger
21. Il est alors possible de mettre en exergue des déficits, des anomalies et donc des dissonances dans l’hyperespace du danger et ce, dans chacune des cinq dimensions. On peut constater qu’un manque de connaissances et de données dans la gestion des risques empêche le système de pilotage de prendre une décision efficace ou adaptée. Mais une réglementation inadaptée ou insuffisante ou trop contraignante peut être mise en avant dans la dimension des règles. Les modèles dans l’espace cindynique peuvent être source de vulnérabilité de la globalité du système. Des actions, dont le sens n’est pas avéré, impactent la branche des objectifs.
Déficit
systémique
cindynogène
Type de déficit Désignation
 DSC 1  Culturel  Le sentiment d’infaillibilité
 DSC 2
 Le simplisme
 DSC 3  La non communication
 DSC 4  Le nombrilisme
 DSC 5  D’organisation  La production prime sur la gestion du risque
 DSC 6  Dilution des responsabilités
 DSC 7
 De gestion  Absence de retour d’expérience
 DSC 8  Absence de méthode cindynique
 DSC 9  Absence de formation adaptée aux cindyniques
 DSC 10  Absence de planification de crise
22. Des méthodes permettent de déceler des déficits organisationnels entraînant ainsi cette science vers le domaine des organisations, de la décision, du management et de la conduite du changement. Un déficit systémique cindynogène révèle alors une des dix carences ou déficits graves générateurs de catastrophes qu’il convient de définir ou de rechercher dans l’étude ou l’analyse d’une structure. Ils sont rassemblés en déficits culturels, organisationnels et managériaux.
« Les cindyniques peuvent apporter aux décideurs une manière d’aborder le fonctionnement de leur organisation, fournir les clés pour étudier le contexte, les forces et faiblesses, de manière à réduire leur vulnérabilité » (19).
 
HRO (High Reliability Organizing) ou Haute Fiabilité Organisationnelle
23. Depuis les années 1980 (20), des chercheurs de l’université de Berkeley (21) (Californie, USA) et du Michigan (22) ont progressivement développé un corpus théorique visant à comprendre les organisations complexes ayant un devoir de Haute Fiabilité. Ces travaux portent notamment sur la gestion des catastrophes naturelles (Feux de forêts, ouragans) et humaines, (chute d’avions, explosions des navettes, incidents sur porte avions nucléaires). Aujourd’hui, les organisations à devoir de fiabilité sont connues sous le nom de H.R.O. (High Reliability Organization.) ou Haute Fiabilité Organisationnelle. Des recherches sur la mesure de la fiabilité humaine en cellule de crise sont aujourd’hui conduites en France (23) auprès des services de sécurité civile. Un nombre croissant d’organisations à risque dont les erreurs pourraient devenir catastrophiques a adopté ces prescriptions. Par extension, la cindynique des organisations pourrait être une petite partie de la traduction française des HRO.
 
24. Ces chercheurs ont ainsi mis en évidence des processus cognitifs mettant en œuvre des théories comportementales, d’organisation et d’apprentissage qui permettent de fiabiliser un organisme lorsqu’il devra faire face à un évènement majeur imprévisible comme des crises ou catastrophes. L’objectif est alors de construire de manière pérenne, une infrastructure cognitive capable de manager l’inattendu en surveillant en permanence cinq points clés.
PRINCIPES TITRES CONCEPTS
N° 1 Traquer les moindres erreurs Phénomène de complaisance
N° 2 Résister aux simplifications Variété requise
N° 3 Sensibilité opérationnelle La Bulle ou Vue d’ensemble
N° 4 Engagement à la résilience Improvisation
N° 5 Déférence à l’expertise Migration du lieu de décision
25. L’intégration de ces principes au niveau des interactions entre individus augmente la capacité à détecter les moindres erreurs, à les anticiper ou à les confiner en apportant une réponse forte à des signaux faibles. Les trois premiers augmentent l’anticipation et la détection des signaux faibles. Les deux suivants permettent de confiner ou de corriger de la façon la plus adaptée la défaillance en utilisant toutes les compétences de la ressource humaine de l’organisme.
26. Ce système de haute fiabilité organisationnelle s’appuie sur la confiance et la vigilance permanente de ses agents sans distinction de grade ou de rang hiérarchique pour une réponse au plus près du terrain. Une attention particulière est portée sur les « presque-accidents » et les erreurs commises par la mise en place continuelle de retours d’expérience à tous les niveaux du système hiérarchique sans aucune mesure coercitive. Ainsi, c’est tout un système d’amélioration continue qui apprend des ses propres erreurs pour développer sa robustesse. L’imprévisible ainsi accepté, cette organisation met à jour en permanence sa conscience situationnelle sans sur-simplifier l’évènement et gravite autour d’une carte cognitive en perpétuelle évolution.
27. Les H.R.O. proposent un système d’évitement de crise en plaçant réellement l’homme au cœur du dispositif. C’est une interface Homme / Homme, qui fiabilise ses interactions et qui repose collectivement sur l’hyper-vigilance et la confiance.
 
La « com-crise »
28. Les médias sont des éléments incontournables dans la gestion des opérations importantes (24). Par nature, s’ils ne sont pas orientés, ils relayeront ou amplifieront les inquiétudes du public. Placés en observateur, ils rechercheront individuellement les causes de l’évènement non souhaité et traqueront les moindres éléments s’apparentant à un dysfonctionnement. Ils ont donc une capacité énorme à faire monter la pression, influençant de fait la cellule de décision. Le « cirque médiatique » se met alors en place. La crise n’est-elle pas aussi la manière dont un évènement majeur ou catastrophique est perçu par nos concitoyens et dirigeants au travers des médias ? Un déficit de communication est un évènement majeur inacceptable. Il peut mettre en cause l’image et donc la réputation de l’organisation. Il peut nuire à son intégrité et s’avérer fatal. La communication externe doit être anticipée et préparée. Maîtriser et contrôler la diffusion de l’information est un impératif. Quatre points clés sont passés en revue.
 
La connaissance mutuelle
29. Une collaboration partenariale avec les médias doit être entretenue au quotidien pour qu’en cas d’événement majeur chacun se connaisse ou se reconnaisse. Le rapport gagnant/gagnant dans un cadre respectueux doit être recherché.
 
L’accueil
30. La cellule communication doit être le centralisateur de l’information externe. Un attaché de presse expérimenté et charismatique doit accueillir les médias. Il doit véhiculer une image positive de l’établissement. Cette fonction représente au minimum un emploi et un service permanent eu égard bien sûr à la taille de la structure. Il serait dangereux de mettre en scène un novice pour accomplir cette mission uniquement en cas de crise. Le fond d’écran et le cadre sonore seront soigneusement choisis, l’image de l’établissement en dépend.
 
Le message
31. Le message doit être simple et compréhensible du plus grand nombre. La réponse aux inquiétudes du public doit être anticipée en ne traitant que le volet opérationnel tout en privilégiant l’action. Il faut, certes, prendre en compte le volet tactique, opératif ou stratégique, mais ne pas glisser vers une stratégie générale ou politique non maîtrisée. La qualité du message et notamment ceux autorisés à le délivrer seront au cœur des priorités. Les médias peuvent être le bras armé d’un décideur si la collaboration est efficace.
 
Les moyens mis à disposition
32. Pour les opérations d’envergure ou de longue durée, une visite guidée, encadrée, sécurisée peut être envisagée. Dès lors, une maîtrise informelle de l’image pourra être exercée. Les différents acteurs opérationnels seront informés du passage emprunté de ce type de « convoi presse » facilitant ainsi une préparation à l’image des hommes et des équipes pris dans l’action. Des véhicules spécifiques et adaptés aux circonstances seront attribués et disponibles pour ces missions de communication. Tous les moyens modernes de communication doivent être mis à disposition du service communication.
33. La cellule de communication est un élément essentiel dans la gestion de crise. Elle doit être en parfaite liaison subordonnée avec la cellule de décision au plus près du décideur, augmentant sa réactivité et limitant d’autant les filtres à la communication. « L’information, c’est le pouvoir ». « Trop d’information peut aussi signifier d’avantage de confusion ». L’information doit être maîtrisée pour conserver le pouvoir et donc conserver le pouvoir de décision.
34. « La communication externe gérée avec trois objectifs désignés » :
- répondre aux attentes des médias
- informer le public
- alléger la pression médiatique sur la cellule de décision pour maintenir une liberté d’action
 
Le commantreprise
35. Lier étroitement le commandement et le management d’entreprise s’inscrit en complément des recherches menées ces vingt dernières années dans les domaines des cindyniques, des HRO, des sciences du comportement et de la décision dans l’urgence. C’est une mise en pratique de l’enseignement et de l’expérience acquis dans des situations hors cadres et de rupture en sécurité civile. Le commantreprise est un curseur réglable qui passe du management global en période calme à une posture spécifique de commandement dans la tourmente. C’est un état d’esprit, une posture et une organisation de crise afin de fiabiliser les systèmes P.O.I. (pilote, opérant et informatif).
36. L’humain est placé au cœur du dispositif (25). En effet, c’est dans des situations hors cadre et face à l’adversité que l’homme se révèle. L’encadrement ne doit jamais se couper du terrain, bien au contraire. Il doit valoriser ses actions et partager collectivement les victoires et challenges remportés. La communication interne ou externe est primordiale, d’où l’attention portée au système informatif. Etre proche de ses hommes pour les soutenir dans la difficulté sans pour autant se fourvoyer est un art difficile. C’est tout le sens de la chaîne de commandement.
37. Malgré tout, durant l’opération, face à l’action et dans l’urgence, c’est bien souvent le domaine du commandement sauvegardé (triangle du commandement : un chef, une mission, des moyens) qui a permis de surmonter l’adversité. Il s’est avéré efficace, voire infaillible, dans des situations chaotiques ou de rupture qui entraînent la perte de repères. L’homme dans le chaos, désemparé, ayant tout perdu, a besoin de support et d’appui. Fragilisé, il est nécessaire de lui apporter, consignes, soutien, méthode d’organisation et de résilience pour éviter le retour à l’ensauvagement (26).
le commandement
38. Le management laisse naturellement place au leader ou leadership, pour réamorcer le retour à la normale et redonner du sens ou tenter d’organiser le chaos. On notera néanmoins un concept intéressant dans la différence entre leader et leadership. Le leader s’associe à un acte individuel, mais le leadership correspond plutôt à un processus qu’il faut organiser. Ce processus doit alors favoriser l’initiative créatrice et une forte adhésion à l’objectif, pour qu’en conclusion, chacun se dise, nous l’avons fait-nous-même, tous ensemble (27).
39. Une méthode de raisonnement tactique, mnémotechnique peut faciliter l’atteinte de cet objectif. Elle permet aux « décideurs » d’organiser leur réflexion et l’analyse de la problématique en vue de prendre une décision, de donner un ordre ou une succession d’objectifs à atteindre de manière priorisée ou encore simplement conseiller le système opérant.
 
Raisonnement Equipe Transversale Ordre Application évolutive à l’entreprise
Quoi ? Où ? Par où ? De quoi s’agit-il ? Situation Etre Regarder
Contre quoi et jusqu’où ? Quelle erreur ne dois-je pas faire ? Anticipation Voir Analyser
Quoi faire ? Piège majeur à éviter Objectif Prévoir Comprendre
Comment faire ? Bonne idée ? Idée de manœuvre Faire Décider
Avec quoi ? Acteur ? exécution Utiliser Agir
Quels besoins ? Nouvelle carte d’acteur ? logistique Demander Renforcer
Quelles règles ? Initiative créatrice ? commandement Organiser Adapter
Comment organiser une cellule de crise ?
Organisons et optimisons nos cellules de crise en nous appuyant sur les retours d’expérience de sécurité civile et d’organismes à risque de ces dix dernières années. La cellule de crise des décisions, encore appelée « opérateur collectif », peut être divisée en deux fonctions principales, celle où l’opération proprement dite est traitée et celle où elle doit être anticipée. Cette séparation entre le bruit et le silence permet à la zone de réflexion d’obtenir rapidement une information à jour en pénétrant au cœur de l’action. Toute cette organisation s’inscrit dans une chaîne de commandement et utilise un ascenseur de données opérationnelles pour réduire l’incertitude et le risque de dichotomie entre le système opérant et le système décideur (pilote). C’est une fenêtre sur l’évènement. Une fonction communication fait partie intégrante de l’opérateur collectif.
Cellule de crise
41. Pour assurer une transversalité de l’information, mutualiser les ressources et alléger la pression sur le processus décisionnel, une E.T. (équipe transversale) à culture hybride détachée hiérarchiquement (ex : homme/femme, expert opérationnel/organisationnel, financier, logisticien, psychologue, sociologue, médecin, journaliste) doit être introduite dans la cellule de crise. P. Lagadec parle d’une FRR ou F2R (force de réflexion rapide) associée à une chaîne de questions immuables constituant le socle du concept : de quoi s’agit-il, quelle erreur ne dois-je pas faire, quel est le piège majeur à éviter, acteurs, nouvelle carte d’acteur, quelqu’un a-t-il une bonne idée, une ou deux initiatives créatrices ?
42. L’E.T. forme à elle seule un réseau d’expert tampon chargé d’anticiper et d’analyser en permanence la situation de l’ensemble du dispositif pour conseiller le décideur ultime. C’est en quelque sorte une fonction de sécurité multiculturelle, un conseil de surveillance opérationnel. Les acteurs qui composent cette équipe sont dotés d’une capacité de réflexion ouverte et doivent s’attacher au « sens » de leurs actions. Ils permettent alors d’actionner la boucle de rétroaction du commantreprise au plus haut niveau de la structure.
Le commantreprise : un curseur réglable du management vers le commandement pour adopter une posture et organiser une réponse dans un environnement chaotique.
 
Les acteurs de la sécurité civile, un exemple à analyser
43. De toute évidence, un acteur privilégié tire son épingle du jeu dans ce rôle d’alternance entre commandement et management : les sapeurs-pompiers. En zoomant sur cette structure, elle revêt de nombreux points communs avec des structures civiles, des collectivités ou de grandes entreprises qui souhaitent adopter une gouvernance de crise.
 
Intégration multifonctionnelle
44. En France, cette institution demeure le premier service mobilisable face à l’urgence. Quels sont les éléments qui permettent d’atteindre une telle mobilisation ? En analysant de plus près cette organisation, on remarque qu’elle tend à atteindre un subtil équilibre d’utilisation de l’ensemble des outils, méthodes et techniques du management. Un intérêt est porté sur la dimension culturelle et les valeurs des hommes et de l’institution. La littérature détaille ces mêmes caractéristiques au Japon où la notion de l’industrie moderne semble fondée sur la transplantation de valeurs traditionnelles de solidarité, d’abnégation et de respect de la hiérarchie dans l’entreprise.
 
L’homme au cœur du dispositif : la gestion d’un effectif important
45. Leur diversité est une force (contractuels, permanents, volontariat, professionnels). Cette différence de statut conditionne à elle seule toute la capacité d’adaptation qu’il faut déployer pour tenter de gérer d’une manière unifiée une crise. Cet organisme est tout simplement constitué d’un panel représentatif de la population. En effet, c’est la population dans toute sa diversité qui compose ses rangs. Hommes et femmes, jeunes ou vieux, athlètes ou non, opérants à ingénieurs, docteurs, chefs d’entreprise, tous ont le même objectif et sont animés par les mêmes idéaux. Si tous ne sauvent pas des vies au quotidien, ils contribuent en revanche à considérablement réduire la gravité d’une situation ou d’empêcher son aggravation, voire la mort tout simplement. Ainsi, ils donnent un sens à leur engagement.
 
Un état d’esprit, des valeurs
46. Au-delà de l’instinct de survie, c’est cet engagement de proximité qu’il faut reproduire dans des structures recherchant la résilience. Le bon sens, l’initiative et le don de soi sont les piliers de cette attitude. La diversité des statuts est un levier nécessaire pour s’adapter et contourner les difficultés. Contrairement à certaines idées reçues, fédérer autour d’un objectif commun, l’aide et l’entraide sont des notions qui n’ont pas encore disparues de notre société moderne. Dans les villes, elles sont tout simplement en sommeil. Elles réapparaissent tout naturellement face au chaos lorsque la population est confrontée à une catastrophe.
 
Une culture du danger
47. Cette structure côtoie, utilise et met en œuvre l’ensemble de la planification, des outils et méthodes de gestion des risques. Cet organisme a donc atteint un haut niveau de maturité dans les processus de gestion de crise. Elle utilise les nouveaux moyens d’information et de communication pour acquérir une conscience situationnelle de l’évènement en évitant une simplification de sa représentation et de la réponse. Cette organisation se préoccupe dorénavant d’avantage de sa capacité d’adaptation et donc de sa résilience.
 
Une organisation vigilante
48. « Ne pas savoir ce à quoi l’on va être confronté » est la seule certitude qui anime cet organisme. Ainsi tout doit être structuré pour accepter l’imprévu et y faire face. Les cellules sont ainsi organisées en modules complémentaires et autonomes qui se combinent et se remplacent à demande ou par initiative. Chacun concoure au bon fonctionnement en agissant à son niveau dès que possible, sans attendre la demande mais en rendant compte de ses actions dans un climat de confiance car formé à agir dès l’apparition d’une anomalie. L’organisation des sapeurs-pompiers repose sur un système vigilant qui replace l’homme au cœur du processus. Sa diversité est une force.
 
Conclusion
49. La planification est certes une réponse à la gestion des risques, mais force est de constater qu’elle ne peut tout résoudre. Tout ne peut être prévu et scénarisé. Le système de réponse doit prendre en compte l’inefficacité probable d’un plan opérationnel et travailler sur la capacité d’adaptation et d’improvisation des acteurs.
50. Cependant, au-delà des managers du risque et des décideurs, chacun doit être préparé et formé dans son cursus professionnel à imaginer l’imprévisible pour un jour peut-être, devoir faire face à l’improbable. Des outils tant techniques qu’organisationnels simples peuvent nous permettre à la fois de détecter des signaux faibles, mais aussi de savoir y répondre à tous les niveaux de la structure.
51. La gestion de crise n’est pas un domaine isolé ou un service particulier d’un organisme ou d’une société qu’il faut utiliser face à un évènement majeur. Non, c’est un sujet d’ensemble, systémique et global qu’il faut appréhender au quotidien. Tous les travaux de recherche et les retours d’expérience doivent être agglomérés pour créer une réelle boîte à outils du risque.
52. La culture du risque est un état d’esprit, une vigilance et un système relationnel qui s’appuie plus sur l’humain que sur la technique. C’est un état de veille qu’il convient de maintenir et de développer en permanence. En cas d’évènement majeur, ce sont toutes les ressources et les forces vives qui doivent être sollicitées, mobilisées et coordonnées pour répondre de manière efficace et ainsi éviter la crise.
53. La mobilisation de tous les acteurs favorisera une réponse d’envergure et permettra à la structure de garder le cap dans la tempête. Un sentiment d’appartenance à l’organisme est alors primordial pour que chacun s’investisse dans cette réponse. C’est alors la transition de la ressource humaine vers la relation humaine qui rendra nos organisations moins vulnérables et donc plus robustes et résilientes en cas de crise.
 
 
 
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Riseo    2010-3

Les 1ères conséquences juridiques de la tempête Xynthia (TA Nantes, ordonnance de référé, 29 avril 2010)


Jérémie VALLOTTON


Doctorant en Droit public, Université de Haute-Alsace, CERDACC – EA 3992


Résumé : A la suite du passage meurtrier de la tempête Xynthia, les services de l’Etat ont procédé à la détermination de zones de danger et notamment de « zones noires » à l’intérieur desquelles les propriétaires seront à terme, expropriés.
Désireux d’intenter efficacement une action en justice, ces derniers ont préalablement demandé, par le biais d’un référé « mesures utiles », la communication de plusieurs catégories de documents. Si l’ordonnance rendue par le Juge des référés semble ne leur donner que partiellement raison, elle leur est, en réalité, doublement favorable.
Summary : Following the deadly passage of the storm Xynthia, the State’s services proceeded to the determination of the dangerous zones, in particular the "black zones" inside which the owners will be eventually expropriated.
Eager to take effective legal action, these last ones beforehand asked, by means of a summary judgment “ useful measures", the communication of several categories of documents. If the ruling given by the Judge in chambers seems to partially confirm their position, in reality it presents a double profit for them.
 
1. Dans la nuit du 28 février au 1er mars 2010, les départements de Charente-Maritime, de Vendée, de la Vienne et des Deux-Sèvres ont été le théâtre d’un véritable drame : l’action de vents violents, conjuguée à celles de coefficients de marées élevés et de pluies torrentielles a provoqué en de nombreux points du littoral la rupture des digues, entrainant des inondations importantes et causant un nombre important de victimes (1).
2. Devant l’ampleur de la catastrophe et la légitime émotion de l’opinion publique, le gouvernement décidait de réagir à proportion de cette dernière - sans forcément faire montre de toute la sérénité et de la distance de vue nécessaire - et prit des mesures fortes ; le 8 avril 2010, au cours de deux réunions publiques, puis par lettre aux personnes concernées, était annoncée la mise en œuvre de mesures d’urbanisme se traduisant par la création de deux types de zones (2) :

- les « zones de danger extrême pour la vie et la sécurité des habitants », dites « zones noires », qui devraient à terme être rendues à leur état naturel par la destruction ou le délaissement des habitations s’y trouvant.

- les « zones pour lesquelles des mesures de sécurisation des habitations devront être mises en œuvre », dites « zones jaunes ».
3. A l’intérieur de ces zones, l’Etat offrait aux habitants la possibilité de demander, lors d’une phase amiable, l’acquisition de leurs biens par les pouvoirs publics ; cela avant que ne soit initiée une procédure d’expropriation. Soucieux d’intenter une action en justice aux fins de défendre leurs biens en contestant le zonage établi par les services de l’Etat, les intéressés ont perçu la nécessité d’obtenir au préalable communication des documents ayant permis la détermination des dites zones ainsi que de diverses pièces y afférant.
4. Si l’accès aux documents administratifs est un droit pour chaque citoyen pouvant normalement s’exercer en dehors des prétoires (3), les requérants ne pouvaient se risquer à formuler une simple demande gracieuse. En effet, ignorant le fondement et la nature juridique des décisions prises le 8 avril et communiquées par lettre aux intéressés et ne sachant de ce fait si elles marquaient ou non le point de départ d’un délai de recours pour excès de pouvoir, les requérants ont formé une requête aux fins de référé telle que prévue par l’article L. 521-3 CJA (4).
5. Au titre de ce référé, les requérants demandaient la communication de trois catégories de documents :

- les études et expertises ayant servi à déterminer le tracé des zones noires et des zones jaunes.

- les études et expertises relatives à l’estimation du coût des mesures de protection des populations au regard de celui des indemnités d’expropriation.

- les analyses et décisions concernant l’entretien des digues et la mise en œuvre de l’ensemble des mesures de protection des populations antérieurement à la survenance de la tempête Xynthia.
6. Un double problème se posait pour les demandeurs. Le premier, apparent et classique dans le cas d’un référé « mesures utiles », portait sur la satisfaction des deux éléments exigés par l’article L. 521-3 CJA, à savoir l’urgence et la nécessité. Le second, s’inscrivait en filigrane du premier et se rapportait à la nature juridique des décisions prises le 8 avril par les services de l’Etat. La réponse à cette deuxième question conditionnant celle donnée à la première, toute la problématique du litige pourra s’y résumer.
7. La solution apportée par le juge aura ici une double incidence. Elle permettra comme il était attendu de qualifier juridiquement la lettre envoyée le 8 avril aux administrés mais apportera également des éclaircissements quant au cadre juridique dans lequel les futures mesures prises par l’Etat auront à s’inscrire.
 
I. La qualification juridique des communications faites aux demandeurs : condition nécessaire et suffisante à la satisfaction de leur requête
8. A l’appui de leurs prétentions, les demandeurs invoquaient la nécessité pour eux d’obtenir rapidement communication des documents précités et cela afin de pouvoir intenter, le cas échéant, un recours en annulation contre les décisions du 8 avril 2010 avant le délai de forclusion légal, soit le 9 juin 2010. Ce faisant, ils considéraient implicitement que la lettre communiquée le 8 avril aux administrés constituait une décision faisant grief.
9. Les défendeurs, pour leur part, soutenaient que la lettre du 8 avril 2010 n’était qu’une simple lettre d’information invitant les propriétaires touchés par le zonage à prendre attache avec les services concernés et, qu’à ce titre, elle n’avait pas le caractère d’une décision faisant grief. De ce fait, la lettre en cause serait insusceptible de recours et ne ferait donc pas courir de délai de recours. Manquaient alors, par conséquent, tant l’impératif d’utilité que celui d’urgence exigés par l’article L. 521-3 CJA.
10. A l’appui de leur argumentation, les défendeurs avançaient encore que la lettre du 8 avril 2010 n’était que l’un des éléments d’une phase d’acquisition amiable à l’occasion de laquelle les propriétaires qui le désireraient pourraient céder contractuellement leurs biens à l’Etat. C’est donc à l’issue de cette phase amiable et à son issue seulement, que serait initiée une véritable procédure d’expropriation au cours de laquelle, ainsi que l’exige la législation en la matière, l’intégralité des documents serait alors fournie aux intéressés.
11. Le juge des référés ne se rangera à aucune de ces deux positions et empruntera une autre voie, adoptant un raisonnement en trois temps. Dans un premier temps, le juge des référés constate que la création des différentes zones emporte des conséquences particulièrement attentatoires au droit de propriété des requérants. Dans un deuxième temps, le juge reconnaît que l’Etat a initié une phase d’acquisition amiable des biens immobiliers situés en zones noire et jaune et que cette phase amiable constitue un préalable à une procédure d’expropriation. Par voie de conséquence, il assimile la lettre du 8 avril 2010 à un véritable acte de concertation préalable tel que prévu par l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme ; il lui reconnaît ainsi son caractère purement informatif et donc non créateur de droit. Prise isolément, cette seule lettre ne saurait donc être susceptible de recours et ne pourrait ainsi servir de base à l’obtention de documents dans le cadre d’un référé « mesures utiles ». Enfin, dans un dernier temps, le juge des référés estime qu’au regard des circonstances, les habitants concernés par les mesures de zonage doivent pouvoir être en mesure de décider en toute connaissance de cause s’ils doivent accepter de bénéficier de la procédure d’acquisition amiable initiée par l’Etat ou, au contraire, s’ils doivent contester la légalité du zonage établi lors de la phase d’expropriation et ce par la voie contentieuse.
12. Cette déduction va permettre au juge des référés de rendre une décision favorable aux demandeurs à un double titre : d’une part en faisant droit à leur requête et en enjoignant au Préfet de Vendée de communiquer les documents demandés (dans un délai de quinze jours, mais sans astreinte, contrairement à ce qui était souhaité) ; d’autre part en supprimant le délai de forclusion dans lequel les requérants se croyaient enfermés, considérant donc que l’Etat avait déjà entamé avec les administrés concernés le processus de concertation préalable à une déclaration d’utilité publique, processus auquel la lettre du 8 avril se voit implicitement rattachée (5).
13. Sur la demande de communication des études et expertises relatives à l’estimation du coût des mesures de protection des populations au regard de celui des indemnités d’expropriation, le juge des référés souligne, à juste raison, que si la demande est légitime, elle ne pourra toutefois avoir lieu que lors de la phase d’expropriation. De même, il rappelle que ces documents devront être tenus à la disposition des intéressés lors de la procédure d’enquête publique.
14. En procédant ainsi, le juge des référés, même s’il rejette la requête des demandeurs, reporte le point de départ du délai de recours contre les mesures de zonage à la première décision administrative prise dans le cadre d’une expropriation et susceptible d’en faire l’objet. Notons encore qu’une nouvelle fois, le juge lie la future procédure d’expropriation aux dispositions du Code de l’environnement.
15. Concernant enfin, les analyses et décisions relatives à l’entretien des digues et la mise en œuvre de l’ensemble des mesures de protection des populations antérieurement à la survenance de la tempête Xynthia, le juge des référés constate simplement que manquent tant la condition d’urgence que celle de nécessité, les requérants faisant uniquement part de leur désir d’intenter un futur recours en responsabilité contre les personnes concernées.
16. Au demeurant, même si le juge ne fait pas droit aux requérants sur ces deux derniers points, il est à relever qu’ils n’avaient d’intérêts pour eux que si la lettre du 8 avril était considérée comme une décision marquant la date de départ d’un délai de recours. Comme tel n’a pas été le cas, la demande des requérants sur ces deux moyens devenait sans objet, son rejet n’emportait donc aucune conséquence sérieuse.
 
II. Les références au Code de l’environnement : tentative d’encadrement de l’action de l’Etat par le juge des référés
17. Un dernier point reste à préciser : le juge des référés prend soin de rappeler qu’une éventuelle déclaration d’utilité publique préalable à expropriation pourrait être contestée sur le fondement des « dispositions du code de l’environnement ». Pourquoi faire allusion aux dispositions du Code de l’environnement plutôt qu’à celle du Code de l’expropriation, plus larges et auxquelles le Code de l’environnement se réfère ? La procédure d’expropriation n’ayant pas encore été initiée, pourquoi présumer de la base sur laquelle elle pourrait être engagée ? Peut-être faut-il voir là un moyen pour le juge d’inciter l’Etat à avoir recours aux dispositions du Code de l’environnement, plus favorables à l’exproprié que celles de la procédure ordinaire d’expropriation.
18. En effet, le seul cas d’expropriation prévu par le Code de l’environnement est celui de l’article L. 561-1 relatif aux « Mesures de sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels majeurs ». Cette procédure est en effet extrêmement favorable aux administrés puisque malgré l’existence avérée d’un risque menaçant gravement des vies humaines, l’indemnisation se fera sur la base de la valeur vénale des biens hors toute hypothèse de risque. Si les habitants des zones sinistrées par la tempête Xynthia ont, à l’évidence, été victimes d’un risque naturel majeur, faut-il pourtant en déduire que les dispositions du Code de l’environnement leurs sont forcément applicables ? Rien n’est moins sûr, puisque l’article L. 561-1 du Code de l’environnement tel qu’il était rédigé au moment des faits ne visait que le « risque prévisible de mouvements de terrain, ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches ou de crues torrentielles ». N’étaient alors énumérés ni les tempêtes, ni les ruptures de digues, ni les coefficients de marée élevés.
19. De fait, le législateur a pris acte des conséquences de la tempête Xynthia et des insuffisances des dispositions du Code de l’environnement, afin de les modifier par la loi du 12 juillet 2010 qui est venue ajouter à cette liste le risque de submersion marine et de crues à montée rapide (6). Les tempêtes n’ont pas été visées puisque l’article L. 561-1 du Code de l’environnement a été élaboré pour permettre l’expropriation lorsque des vies humaines sont gravement menacées, mais uniquement par des phénomènes naturels localisés.
20. Toutefois et en dépit des évolutions législatives récentes, l’application des dispositions du Code de l’environnement dans l’éventualité d’expropriations qui ne manqueront pas d’être ordonnées, est loin de relever de l’évidence intellectuelle. Pour être mises en œuvre, les dispositions de l’article L. 561-1 du Code de l’environnement supposent l’existence d’une menace grave. Cette notion est d’ailleurs précisée par l’article R. 561-2 du Code de l’environnement, lequel dispose qu’elle doit être appréciée notamment à l’aune des « circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se produire » mais également à « l’évaluation des délais nécessaires à, d’une part, l’alerte des populations exposées et, d’autre part, leur complète évacuation ».
21. Or et même si ces critères ne sont ni exclusifs, ni cumulatifs, la conjonction des trois facteurs naturels ayant provoqué le drame de Xynthia est, d’une part relativement rare (7) et d’autre part, la prévision individuelle de leur survenance n’apparait pas poser de problèmes au regard des connaissances et capacités techniques du moment. En revanche et ainsi que l’a relevé la mission commune d’information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia, « l’état des recherches permet de modéliser avec une grande précision l’ensemble du phénomène (de submersion marine), à l’exception de la phase de déferlement, dont l’effet dépend de facteurs qui ne sont pas toujours connus, comme la réaction de la roche sédimentaire » (8). Dans tous les cas, l’application des dispositions du Code de l’environnement pour risque naturel majeur semble loin d’être automatique. La mission d’information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia a donc invité le Gouvernement à utiliser la procédure d’expropriation pour risque naturel majeur et ce afin de « renforcer l’acceptabilité de l’expropriation » (9).
22. Malgré une grande similitude avec la procédure ordinaire d’expropriation pour cause d’utilité publique, l’expropriation pour risque naturel majeur s’en singularise par plusieurs aspects. En plus d’offrir aux administrés des conditions d’indemnisation particulièrement favorables, l’article R. 561-2 du Code de l’environnement impose qu’une analyse des risques soit adjointe au dossier d’enquête publique. Cette analyse, accessible au public, doit notamment permettre de vérifier que le coût des mesures de protection des biens et personnes s’avère supérieur à celui de l’expropriation. Relevons ici que le contenu de cette analyse de risque recouvre celui des demandes des administrés mécontents des décisions de zonage.
23. Il est un sujet connexe qui n’a pas été traité par le juge et qui pourtant avait été abordé par les requérants et sur lequel il y aurait eu fort à dire, à savoir celui des fondements juridiques des décisions de zonage. En effet, alors même que le juge accepte de supputer sur les modalités exactes de l’expropriation future des biens, il ne s’interroge pas sur celles actuelles de leur acquisition amiable. Est-ce à supposer que partant du principe que l’expropriation se fondait selon lui sur le fondement des dispositions du Code de l’environnement, il en allait de même de l’acquisition à l’amiable ? Une nouvelle fois, rien n’est moins sûr. La lecture de l’article L. 561-3 du Code de l’environnement permet de constater que les critères retenus pour l’intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs ne se superposent pas strictement à ceux retenus par les pouvoirs publics pour la détermination des zones noires. Possèdent cette qualité, les zones remplissant au moins deux des critères suivants :

- la hauteur d’eau constatée sur le terrain lors de la tempête est supérieure à un mètre ;

- la zone en cause se situe à moins de 110 mètres d’une digue, afin de tenir compte de l’effet de vague en cas de rupture de la digue ;

- les phénomènes hydrauliques caractérisant la vague induisent une forte vitesse de montée des eaux ;

- les habitations sont très endommagées et ne peuvent que difficilement être reconstruites avec un refuge ;

- la zone forme un ensemble cohérent et homogène, et ne crée pas de mitage urbain. En effet, le maintien de propriétés éparses les fragiliserait, justement à cause de leur isolement, et rendrait leur évacuation plus difficile en cas de sinistre (10).
24. Or le Code de l’environnement ne prévoit en son article L. 561-3 que deux procédures d’acquisition amiable. La première concerne expressément les biens exposés à certains risques naturels prévisibles menaçant gravement des vies humaines (11). La question de la gravité de la menace et même de sa réalité se pose avec acuité pour les biens qui n’ont pas été touchés par les effets de la tempête et qui vraisemblablement ne peuvent pas être concernés par un risque de submersion marine en raison de leur emplacement, mais qui ont quand même été intégrés aux zones noires et ce pour éviter le « mitage urbain » dénoncé par la circulaire du 18 mars 2010. La deuxième procédure d’acquisition amiable ne concerne que les biens ayant été sinistrés à plus de la moitié de leur valeur. Une nouvelle fois, se pose la question de l’opportunité d’y avoir recours pour l’acquisition des biens ayant échappé à la tempête ou ayant été sinistrés à moins de la moitié de leur valeur…
25. Epilogue provisoire de cette affaire : le 18 octobre 2010, le préfet Préfet de la Vendée soumettait à l’enquête publique les parcelles proposées à la déclaration d’utilité publique suite à la tempête Xynthia, l’objectif étant de lancer cette enquête publique début 2011. Conformément aux engagements pris, les habitants de la zone de solidarité (que leurs parcelles soient soumises à la déclaration d’utilité publique en vue de l’expropriation ou non) disposaient d’un délai d’un mois (jusqu’au 18 novembre 2010) pour confirmer ou non leur intention de procéder à la vente amiable. A la date prévue, près de 700 habitants avaient signalé aux services de l’Etat leur désir de bénéficier de cette procédure amiable…
 
 
 
 
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